治理平衡：現代城市管理中的公眾參與價值

何藝丹

（中共克拉瑪依市委黨校 新疆 克拉瑪依 834000）

一、相關概念解析

（一）現代城市管理

城市管理就是市政管理，主要是城市政府部門對城市的公用視野、公共設施等方面的規劃和建設進行控制、指導。[1]簡單的理解就是以城市政府部門為主體對城市的管理活動。這種以政府為管理主體的城市管理模式被學者們界定為傳統城市管理。

現代城市管理是與傳統城市管理相對而言的一個概念。隨著“新公共管理理論”的興起，政府為管理主體的傳統城市管理模式發生變化。隨著“參與性發展理論”的逐步清晰，使得城市管理主體更加多元。隨著“治理理論”的提出，城市管理主體中“政府越來越小”。雖然理論基礎的不斷發展，城市管理模式由傳統轉向現代，政府角色由城市管理的直接管理者，轉變為城市管理的宏觀協調者，但是在城市管理活動中，政府作為管理主體，存在的意義依然重大，不可替代。有學者從政府的角度對傳統城市管理模式與現代城市管理模式進行了比較：

伴隨信息技術的興起和迅速發展，這使得管理活動更為便捷與高效，城市管理主體在管理活動中越來越依賴計算機信息技術。傳統城市管理模式和現代城市管理模式在管理工具方面的區別將更加明顯，管理工具由單純行政人員擴充為信息技術發揮越來越大作用。

傳統城市管理模式與現代城市管理模式比較[2]

（二）治理平衡

聯合國全球治理委員會（CGG）對治理的概念進行了界定，認為“治理”是指“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程”，這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式制度安排。此外，K·J·霍爾斯蒂（K·J·Holsti）強調治理在一定意義上就是秩序加上某種意向性，秩序意味著對行為的限制。星野昭吉將治理分為平行治理和垂直治理，認為治理的本質是一種非暴力、非統治的治理機制，而不是強迫和壓制。庫伊曼（J·Kooiman）和范·弗利埃特（M·VanVliet）認為“治理所要創造的結構或秩序不能由外部強加，其發揮作用是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的行為者的互動”。

由學者對治理一詞的概述可以看出，治理在手段和目標中即強調規則也強調意志。假設只強調規則而忽略主體意志，那么治理就變回管理，相反，假設只強調意志而沒有規則規范，那么治理中的多元主體將會把治理帶向無序。因此，當即有規則又兼顧意志時，治理才能達到平衡狀態，才能實現治理目標。

二、現代城市治理中的失衡困境

隨著計算機信息技術在政府治理中的運用，管理工具成為現代城市管理模式區別于傳統城市管理模式的一項顯著特征，計算機網絡的工具價值在現代城市管理中發揮的作用也越加明顯。現代城市管理對計算機信息技術的依賴日漸加劇，但是受觀念局限、傳統參與渠道限制、參與者媒介能力等因素影響，導致計算機信息技術成為硬性工具標準，限制公眾價值在現代渠道中充分體現，也就是說政府在利用現代技術協調管理活動時，工具價值理性遠大于公眾需求價值理性，并且表現出技術限制需求表達的情況。相當于在治理中，規則大于意志，治理效果不能達到工具價值與公眾需求價值的平衡。為了直接研究這種治理不平衡，本文定義現代城市管理的最顯著特征是利用計算機信息技術進行管理活動，與傳統城市管理模式相比較，管理目標、管理職能、管理手段、管理過程、管理領域在此不做針對性分析。

以計算機信息技術為管理工具的現代城市管理活動，遇到的治理平衡困境主要有四方面：

（一）公眾現代參與存在現實與理論悖論

托馬斯在《公共決策中的公民參與》一書中說到：“理解公民參與的必要性只是理解了公共參與挑戰性的第一個部分，而且也可能是最簡單的一部分。即便是公共管理者和政策規劃者接受了公民參與必要性的觀念,他們依然需要選擇在什么時候、在多大頻率上、以什么方式，以及在多大程度上接納公眾的參與……管理者面對的公民參與的第二部分挑戰，可以直接被稱為公共參與的難題，這需要回答：公共管理者在什么時候應該接納公民參與，以及應該怎樣邀請和吸引公民參與？”[3]托馬斯提到的”第二部分挑戰”也正是現代城市管理中所面臨的困境，即政府具有接受公眾參與的意識，并且公眾也有參與城市管理的想法，但是隨著計算機信息技術在城市管理中的運用，公眾面臨著如何用現代渠道表達訴求的問題。

例如，在現代城市管理模式中，城市網格化管理最具代表性，這種高度依賴計算機信息技術的管理模式就面臨著這樣的困境：首先，網格化管理把社區作為社會管理中的基礎單位，社區成為管理中的觸角，是公眾表達訴求的基礎平臺。何軍認為，網格化管理給公眾參與帶來了新變化，諸如公眾參與渠道更便捷通暢、公眾參與頻度下降，參與更加有序，沒有出現有些人預想的“參與爆炸”、公眾參與熱情適中，趨于理性、公眾參與效果明顯，主體意識和主動性增強。[4]事實上，多數公眾受自身主觀或條件客觀因素的影響，并不能直接通過計算機網絡這種現代工具參與城市管理，還是依賴通過社區工作人員將個人訴求上傳到城市管理網絡平臺。其次，一些城市在網格化管理中，明確要求社區工作人員走訪入戶，以這種方式收集和處理自己網格中的問題和建議。但是，作為群眾自治組織的社區居委會已經變成了一個變相的行政執行機構，社區除管理居民區內的事務外，還要完成許多職能部門交代的任務，難以把重心放在收集、處理居民需求上，行政事務工作占據了他們的主要精力。同時，社區居委會存在的性質、工作人員的能力等都導致社區難以擔起城市管理重任，因此面對居民的訴求,社區還需借助上級職能部門的行政治理能力進行管理反饋。可見公眾參與的形式依然是限于傳統渠道的告知性參與。最后，現代城市管理過程中，計算機信息技術的運用成為了“變量因素”，由于使用效率不同可能造成兩種極端現象，一種是有效的使用計算機信息技術，城市管理效率大大提高，一種是不會使用計算機信息技術，城市管理信息網絡成為難以逾越的鴻溝。社區工作人員作為網格化城市管理模式中的基層調和工具，在兩種極端現象中發揮調和作用。社區工作人員在這個新的管理環節中的觸角作用發揮充分，則計算機信息網絡會成為有效的管理工具，相反，社區工作人員形式化，則城市管理信息網絡將會成為局限公眾參與的難于逾越的障礙，或者是掩蓋公眾訴求的錯位需求集合。

理論中計算機信息技術使得現代城市管理中公眾參與更加有效、更加充分，但是，公眾參與城市管理的實踐中，還存在技術限制、體制缺陷、人為局限等現實困境。因此，網格化城市管理中的公眾參與出現了現實與理論的悖論，那就是計算機信息技術在城市管理中的運用，并不一定使公眾參與更加有序、理性、主動。

（二）傳統參與慣性限制現代管理方式功能發揮

公眾利用傳統參與渠道參與城市管理的表現有兩種：一種是政府主導的公眾參與活動，如民意調查、聽證會、公民投票、座談會等；一種是公眾自發維權的自下而上的參與活動，如上訪、請愿、抗議等。總體上，市民參與城市管理表現為這兩種方向。而現代城市管理中倡導公眾通過計算機信息網絡參與城市管理，這種現代參與渠道符合現代管理方式的要求，能夠體現現代城市管理模式的優勢。

但是，由于社會慣性、體制局限、技術限制等，導致目前公眾參與還是依賴傳統渠道，現代參與渠道不能夠全面鋪開。首先，公眾參與的積極性與自覺性很大程度上取決于參與者對參與程度的感知，但是公眾已經習慣了政府主導下的假參與，當公眾個人需求達到高值時才會有自覺參與的意識，而這往往會讓公眾的參與走向另一個極端，即以無序性、非理性為特征的非制度參與。這兩種參與表現已經成為社會參與的普遍習慣，如果不改變這種習慣，公眾參與將會在慣性作用下表現更加極端。例如，公眾維權參與所引發的群體性事件就是非制度化參與的一個極端表現，但是這種導致社會不穩定的非制度化參與越來越被民眾認為是最有效的參與方式。在全媒體作用下，這種極端參與慣性正逐漸加劇。介于被動的政府主導參與和無序的非制度參與之間的理性的、有序的、自覺的參與習慣需要政府有意識的引導和培養。其次，與現代管理方式相適應的現代公眾參與制度還沒有完全配套，使得制度改革成為局限現代管理工具功能發揮的一大因素。例如，在城市管理精細化的趨勢下，要求必須理順各管理部門的職責，但是部門權責不清現象依然存在，導致公眾參與城市管理時出現參與無門或參與無效的情況。最后，公眾對于計算機信息技術的掌握程度趕不上政府對計算機信息網絡在治理中的效能開發程度。近些年政府在管理中借助計算機信息技術不斷創新電子政務、網絡問政、網絡行政等，但公眾對計算機信息技術的掌握程度參差不齊，直接表現就是多數公眾不會運用政府開發的網絡參與平臺。例如，網格化管理的最基礎工作就是信息的采集，理想中的網格化管理應該由公眾擔任城市管理中最基本的信息采集員，直接由公眾發現問題，并通過網格化管理平臺上傳問題，甚至參與后續的管理決策，雖然一些城市網格化管理平臺建設已經相對完善，但是這種理想的網格化管理狀態卻由于公眾不會、不能、不想運用計算機信息網絡而變得難以實現。

計算機信息技術的運用應該是現代管理模式的最顯著特征，計算機信息技術成為公眾參與的現代渠道，但在各因素限制下，現代公眾參與渠道不能充分發揮功效。因此，公眾還是習慣于通過傳統渠道參與城市管理，這顯然不能滿足現代管理需要，將會大大限制現代管理手段功能發揮。

（三）信息網絡加劇個體與整體訴求偏差

城市管理中的公眾參與主體不僅指具有當地戶籍的城市市民，還應該包括城市常住人口、流動人口、法人、其他組織，城市管理主體的主要職責是協調和兼顧城市中各群體的利益。但是，城市中各利益群體由于群體特性不同，會表現出不同的群體特征，包括理性、情感、偏好、需求等群體內部特征，以及職業、學歷、社會地位、影響力等群體外部特征。在不同的群體內外部特征作用下，各群體在表達本群體利益訴求時會有自己相對偏好的參與方式。例如知識精英、經濟精英、政治精英具有更寬廣的參與渠道和有效的參與方式，可選擇如聽證會這種方式直接、集中、高效的表達訴求。相對的，城市生活中話語權弱勢群體參與渠道相對狹窄。對上訪事件的調查發現，上訪的參與者身份多是農民工、退伍軍人、民辦教師、下崗工人、政府分流人員等，上訪成為弱勢群體偏愛的參與方式。事實上，偏愛的參與方式并不一定等于有效的參與方式，上訪事件中近五成沒有結果或上訪者沒有實現訴求目標。因此，不同群體在表達利益訴求時會有自己相對偏好的參與方式，而不同的參與方式會使訴求表達結果不同。

現代參與渠道依托計算機信息技術而產生，雖然拓寬了參與途徑，但是相對拉大了群體之間參與渠道的鴻溝。城市公眾包括不同類型的群體，不同的群體有自己的內外部特征。忽略其他群體劃分標準，以計算機使用能力為標準，可以將城市公眾劃分為四類群體，一類是不會、不能使用計算機信息技術；二類是認識、識別計算機信息網絡及其所傳遞的信息；三類是參與、使用計算機信息網絡及其信息；四類是辯證、理性接收、使用計算機技術及信息的能力。這四類群體在使用計算機信息平臺參與城市管理方面會有四種需求表現結果：一是由于不會、不能使用計算機信息技術，而導致訴求不能通過現代渠道表達，成為城市管理中訴求被忽視的一個群體；二是對計算機信息網絡技術的使用處于基礎階段，只會單方面接收網絡信息，不能夠借助互聯網與政府形成互動，不能做到通過網絡平臺參與城市管理；三是有一定的計算機使用能力，可以就城市管理方面通過網絡平臺與政府互動，但是受個人素養限制，表達的訴求多是以個人利益為出發點，參與城市管理有很大的價值局限性；四是有一定的計算機使用能力，可以就城市管理方面通過網絡平臺與政府互動，并且可以給出整體性的、戰略性的建議，成為城市管理主體。現代參與渠道的理想狀態就是第四種群體參與結果，但是現實中前三種群體在城市公眾中占多數。

因此，現代參與渠道所呈現出的公眾需求會存在兩種偏差：一種是不能夠代表所有城市公眾群體的需求，另一種是表現出的需求可能是不客觀、不合理、不合法的需求。

（四）現代城市管理中工具理性與需求理性不平衡

我們標榜計算機信息技術給城市管理決策模式帶來變革，城市管理決策模式由原來主觀經驗決策向最優決策轉化，使得決策所回應的利益訴求更具有廣泛性和科學性。現代城市管理不僅要高效還要兼顧公平，高效依托于計算機信息技術的使用，公平則需要依托于城市公眾個人需求的充分表達，這需建立在全面、準確收集公眾信息的基礎上。

公眾參與城市管理存在理論與現實的差距、傳統參與渠道的限制、現代參與渠道未全面鋪開等問題，這些問題將導致城市居民簡單粗暴的分成兩大類,一類為城市管理參與主體，由城市行政人員和善于利用信息技術表達訴求的城市居民組成,另一類為城市管理非參與主體，由不能通過計算機網絡這一現代工具表達訴求的居民組成。是否擁有便捷的互聯網絡、是否具備計算機網絡使用能力，成為城市居民能否成為現代城市管理參與主體的重要限制因素。不能使用計算機網絡的這類居民群體在一定時期內是難以改變的，在現代城市管理中，計算機網絡作為參與管理的標準要素其限制作用越發明顯，這種驅使下導致現代城市管理中計算機信息技術的工具理性遠遠超越了公眾需求價值理性，二者會出現不平衡，這種不平衡將導致基于計算機信息技術做出的城市管理決策與城市全體居民的真實訴求相距更遠。

如果現代管理技術的運用不能建立在精準把握公眾需求的基礎上，這將使得城市管理低效，甚至無效。

三、公眾參與：兼顧效率與公平

計算機信息技術作為現代管理工具發揮出很大價值，但現代治理理念是以人為本，所以現代城市管理中公眾參與的價值才是最基本的價值，那么政府在城市管理中，如何發揮公眾參與價值，兼顧城市管理的效率與公平？主要從四個維度把握：

（一）精度

即精確把握公眾參與所表達出的訴求及意愿，做出科學的歸納。計算機平臺作為連接政府與公眾的渠道，網絡平臺上所收集的民意需要作為政府決策中的重要參考，但是還要意識到多數以上的公眾還不善于在網絡平臺上表達意愿的現實，因此政府決策時，要通過現代參與渠道和傳統參與渠道，同時全面收集民意，切忌重視計算機信息技術的效率，卻忽略了公眾參與的公平性。回顧以往城市管理的失敗案例，呈現出一個共性，政府的決策缺乏對民意科學的把握，導致原本利民的政策在實施中發生扭曲，引發公眾疑慮和批評。

（二）尺度

即權衡各方訴求，把握總體利益。公眾會根據不同訴求隨機組成不同的群體，這些群體有著各自的利益訴求，相悖訴求之間必然存在沖突，這時就需要政府協調參與各方的利益，減少矛盾，這是政府在城市管理中的一項重要功能。政府在權衡各方利益時，要注意把握好尺度，例如，在城市可規劃土地的使用，究竟是擴大綠化？還是拓寬道路？二者之間不是簡單的五五分配，這就需要政府向生活在城市中的民眾收集他們的感受，此消彼長，把握尺度，綜合決策。

（三）準度

即決策內容要對準民意焦點，直擊“民心”。從近年來引發質疑和爭議的城市管理案例來看，“藥不對癥”是詬病最多的問題。政府在統籌決策時忽略核心問題，繞開民意關切的內容，政策的制定是為了展示政府“我做了什么”，卻不解決民眾“你關心什么”的問題。例如，市民舉報夜市小擺攤擾民，政府就直接嚴令禁止一切夜市擺攤。這樣看是回應了民眾舉報的最終訴求，但是卻忽略了另一部分民意，那就是迫于生計才要擺攤的小商販們怎么辦？小商販也是市民的重要組成部分，難道等到小商販從其他途徑參與城市管理表達擺攤訴求時，政府再準許一切夜市擺攤嗎？市民舉報夜市攤販擾民，他的真實關切點是“擾民問題”，而并不是“夜市擺攤”。因此，政府在面對民意時，要直擊“民心”，找準民眾參與的真實關切點，決策的內容一定要精準回應民意。

（四）長度

即政府要重視回應的連續性。在輿論監督的事件中，“爛尾”新聞并不鮮見。面對媒體曝光和網民熱議，一些政府部門往往以“正在調查”作為萬能回應，之后卻再無下文。這種做法的危害在于，熱點新聞在“爛尾”之后，并不會像一些人期望的那樣逐漸淡出，而是在媒體與公眾的強烈關注下再次發酵。事件的發生已經帶給公眾一種不良印象，而后續的乏力還讓這些不良印象失去消除的機會，經過一次次的疊加累積，便演變成民眾對政府回應、處理的“本能”不信任。

連續性,一方面體現在前后回應的一致性。我們再來看網約車的事情，在兩會期間，對采訪的回應是“永遠不允許”私家車進入專車運營，但是到2015年10月交通運輸部草擬了《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法（征求意見稿）》，在國務院法制辦網站公布。這份征求意見稿要求網約車登記為出租客運，網約車經營者應當與駕駛員簽訂勞動合同。這就說明允許私家車進入專車運營，前后只有半年左右的時間。前后回應的不一致很容易動搖民眾對政府政策的信任。另一方面連續性體現在事情完結前的持續回應。例如，某城市為進行供熱管道改建，封閉了部分施工道路，使得城市交通擁堵嚴重，此種情況持續一周后市民抱怨逐漸強烈，市委宣傳部通過手機平臺向本市居民推送了一條“說明”短信息，后再無回應。城市基礎設施改造是市民樂見的事情，但某市的滯后回應已經無法控制居民對道路擁堵的抱怨，并且在簡短的推送信息中政府只說明了道路封閉原因，而居民密切關注的道路封閉路段、改建工程施工周期、公交線路調整等內容都未做持續說明，基礎設施改造被認可度大打折扣。因此，政府在現代城市管理中，回應持續性是城市管理措施的合理性和有效性的保障。

計算機信息技術給現代城市管理帶來高效率,它的工具價值被廣泛認可,那么基于計算機信息技術的現代城市治理是否達到公平,這是本文所關注的重點。本文理論角度在探討效率與公平，實際角度在探討工具理性和公眾需求理性的平衡問題。計算機信息技術的工具價值不可否定，但是不能以此為單一標準衡量城市治理。無論是傳統城市管理，還是現代城市管理，公眾需求價值一定是城市治理的出發點和落腳點。因此，現代城市管理行政主體將焦點放置于如何加強計算機信息技術的工具效率的同時，還需兼顧如何在現代管理工具中體現公眾需求價值。