淺析PPP融資模式在保障房建設中的應用

(中央民族大學經濟學院 北京 100000)

一、PPP模式在保障房建設中的意義

PPP模式是一種由政府與私人組織參與，通過簽署合同來明確雙方義務和權力，從而實現為公眾提供某種產品和服務的目的而進行的融資和項目管理模式。其涵義涉及廣義狹義兩個方面，廣義的PPP泛指公共部門和私營部門基于某個特定的項目形成的各種合作關系；狹義的PPP是一系列項目融資模式的總稱，更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的資金價值。PPP模式的共贏主要體現在公私聯系的五個方面:第一，公共部門與私營機構之間處于相互合作狀態；第二，公共部門與私營機構的相互融資；第三，公私雙方間進行風險共擔和利益分配；第四，制定共同的合作目標；第五，雙方充分發揮互補優勢。這種模式在類似保障房建設等一些啟動資金大、成本收回期長、信用要求高的項目運營中能夠發揮獨特優勢。

據有關數據顯示，至2015年2月，全國共有1018萬戶城鎮最低生活保障家庭戶，仍有大量家庭不能享受住房保障。政府在保障房建設資金籌措方面壓力比較大，尤其是中西部地區，有些地方的保障性住房用地未能及時完成征地拆遷和資金投入，拉長并且限制了建設周期。傳統的保障房建設資金主要來源于以下兩個方面：(1)銀行借貸是保障房項目傳統的資金來源渠道。這種銀行貸款分為商業銀行貸款、政策性銀行貸款以及住房公積金政策性貸款三類。首先由于保障房項目回報率較低且不穩定、投資周期長降低現金流覆蓋風險的能力，不利于銀行的長期穩定可持續發展。(2)債券發行是籌集保障房建設資金的又一渠道。債券融資一般比銀行貸款期限長，籌資成本較低，適合作為保障房項目融資方式。然而，中長期的債券發行要求保障房建設主體持續經營年限不低于3年，且有較強的還債能力，我國目前很多保障房建設主體并未達到這種標準。另一方面，當前我國政府面臨嚴峻的債務危機，通過政府債務融資方式滿足保障房資金需求的可能性不大。而PPP模式則能夠通過吸引民間資本的方式緩解政府建設資金壓力，為保障房項目提供長期的、穩定的資金來源。我國民間存在著足額的投資資本，因而也使PPP模式的應用有了更多可能性。綜合上述原因，不難發現二者的結合既有其必要性也有了可能性。

二、PPP應用于保障房建設的現狀

在將PPP模式具體應用于保障房建設領域方面目前國內有些區域已經有了成功的實踐，例如河南焦作的棚戶區改造，焦作在對棚戶區進行改造的過程中，政府投入了2.2億元的引導扶持資金，并對于棚戶區改造范圍內發生的行政事業性收費諸如城市建設配套費等給予減免獎勵，從而成功吸引到了20多億元的社會資金，大大減輕了政府財政壓力。四川省也曾在PPP模式與保障性住房項目有機結合方面做出了不懈努力。在四川省公布的第二批200個PPP模式項目中，保障房項目就占了45個，總投資達607億元，其寶貴的實踐經驗值得學習和探究。然而，綜合來看全國的保障房建設形勢仍然比較嚴峻，在PPP模式與保障房建設的具體結合過程中存在著種種問題。在眾多的制約因素中最主要的影響因素有以下幾點：

(1)評估方法欠缺。PPP模式是一種新型的融資方式，它既可以引入大量的社會資金來提供公共產品和服務，又能得到政府的大力支持，對于投資者而言，各種優惠政策在項目實施的過程中非常具有吸引力，因此常常出現為PPP而PPP的現象。部分項目公司在沒有進行充分論證甚至缺乏基本交易結構設計的前提下盲目使用PPP模式。為了使項目實施可以在諸多競爭中有更多政策優勢，投資者和政府往往會無視財政承受能力，投資者在與政府草草簽訂協作合同后才發現自身項目并不適合PPP模式，最終導致項目的失敗。

(2)權責體制不明確。PPP模式的最大優點是實現風險合理轉移，但目前PPP模式如何合理分配風險與權益并沒有定論，政府承擔過多風險。開展的很多經營性項目雖然名義上采用PPP模式，但實際上政府同樣也承擔著部分經營風險。能否找到一個兼顧到企業收益和保障性住房公共服務性質的利益分享平衡點，決定了項目建設運營全過程中部門間能否協調配合，以及項目能否最終發揮應有的有益民生的積極作用。

(3)法律法規不夠完善。我國目前仍然缺少一套能夠高度適用于PPP模式的法律法規體系，當項目參照預定規劃推進時，偶爾會出現與現行的合同法、會計準則等相關制度相矛盾相沖突的情況，PPP項目具有復雜性和長期性的特點，涉及項目管理、政府采購、融資、定價機制等多方面問題，單純依靠政府機關制定的并不完善的政策體系并不足以支持PPP項目的長期發展。在實際操作中如何審批PPP項目，并沒有相關的法律政策予以明確規定。

雖然PPP模式能夠解決政府資金不足并且能夠提供公共產品和服務，但PPP模式在我國發展時間較短，經驗不足，加之我國政策法規機制尚不完善，在實際運行過程中仍存在很多問題，因此需要在借鑒國外經驗的基礎上對國內PPP模式的應用加以改善。

三、完善ppp融資模式的建議

在我國，制約國內PPP模式包括保障性住房在內的各種建設項目充分發揮作用的各種因素中，其中最重要的一條是管理體系的模糊不清。若以PPP模式在我國目前的發展現狀和基本國情為基礎，參考別國的積極經驗，要改進PPP模式的管理體系需要建立國家層次的PPP模式統籌機構并且及時轉變政府角色。PPP模式在國內各領域廣泛應用的基礎前提就是合理的組織結構和管理體系，首先要明確的就是國家級的統籌機構，這一統籌機構比起政府在項目中發揮的較為傳統的作用來說，層次更高，專業性更強，更能有效推動PPP項目在國內良性發展。這種機構應該具備建立全國范圍內的PPP模式發展方向的統籌規劃職能，為PPP模式在相當長的一個時期內、在包括保障性住房在內的各個領域內的高速發展確立一個核心目標。其次，要由它設計規范PPP模式運行的一般流程，制定相關的違規懲罰機制，減少違規現象給項目各參與方合理收益造成的損失。最后，國家級統籌機構要向私營部門提供高效而完善的技術支持。統籌機構可以聘請有相關資質和經驗的咨詢公司作為顧問，與之進行長期、深度的合作，幫助私營部在技術層上排憂解難。

至于政府角色方面，PPP模式在各領域包括保障房建設方面的早期階段，應該由它扮演主導者角色，保持相對較高的行政地位，與國家級統籌機構相互呼應，共同推動初期的發展。但是關系到某一具體的項目實施和運營過程，尤其是項目建設的后期階段，政府需要積極地將自身角色從全權的“管理者”向“服務者”轉變，將部分不適合插手或者不擅長的職能適當放權，轉移工作重心，把視角更多放在對社會、市場的監督管理以及公共服務上來。政府通過向私營部門提供政策上的扶持和資金上的補貼，降低其運行成本，充分調動私人資本參與項目的信心和積極性，從而推動項目順利有效地運行。