淺析PPP融資模式在保障房建設(shè)中的應(yīng)用

(中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100000)

一、PPP模式在保障房建設(shè)中的意義

PPP模式是一種由政府與私人組織參與，通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方義務(wù)和權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)為公眾提供某種產(chǎn)品和服務(wù)的目的而進(jìn)行的融資和項(xiàng)目管理模式。其涵義涉及廣義狹義兩個(gè)方面，廣義的PPP泛指公共部門和私營(yíng)部門基于某個(gè)特定的項(xiàng)目形成的各種合作關(guān)系；狹義的PPP是一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，更加強(qiáng)調(diào)合作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的資金價(jià)值。PPP模式的共贏主要體現(xiàn)在公私聯(lián)系的五個(gè)方面:第一，公共部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)之間處于相互合作狀態(tài)；第二，公共部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)的相互融資；第三，公私雙方間進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益分配；第四，制定共同的合作目標(biāo)；第五，雙方充分發(fā)揮互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)。這種模式在類似保障房建設(shè)等一些啟動(dòng)資金大、成本收回期長(zhǎng)、信用要求高的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中能夠發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，至2015年2月，全國(guó)共有1018萬(wàn)戶城鎮(zhèn)最低生活保障家庭戶，仍有大量家庭不能享受住房保障。政府在保障房建設(shè)資金籌措方面壓力比較大，尤其是中西部地區(qū)，有些地方的保障性住房用地未能及時(shí)完成征地拆遷和資金投入，拉長(zhǎng)并且限制了建設(shè)周期。傳統(tǒng)的保障房建設(shè)資金主要來(lái)源于以下兩個(gè)方面：(1)銀行借貸是保障房項(xiàng)目傳統(tǒng)的資金來(lái)源渠道。這種銀行貸款分為商業(yè)銀行貸款、政策性銀行貸款以及住房公積金政策性貸款三類。首先由于保障房項(xiàng)目回報(bào)率較低且不穩(wěn)定、投資周期長(zhǎng)降低現(xiàn)金流覆蓋風(fēng)險(xiǎn)的能力，不利于銀行的長(zhǎng)期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。(2)債券發(fā)行是籌集保障房建設(shè)資金的又一渠道。債券融資一般比銀行貸款期限長(zhǎng)，籌資成本較低，適合作為保障房項(xiàng)目融資方式。然而，中長(zhǎng)期的債券發(fā)行要求保障房建設(shè)主體持續(xù)經(jīng)營(yíng)年限不低于3年，且有較強(qiáng)的還債能力，我國(guó)目前很多保障房建設(shè)主體并未達(dá)到這種標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，當(dāng)前我國(guó)政府面臨嚴(yán)峻的債務(wù)危機(jī)，通過(guò)政府債務(wù)融資方式滿足保障房資金需求的可能性不大。而PPP模式則能夠通過(guò)吸引民間資本的方式緩解政府建設(shè)資金壓力，為保障房項(xiàng)目提供長(zhǎng)期的、穩(wěn)定的資金來(lái)源。我國(guó)民間存在著足額的投資資本，因而也使PPP模式的應(yīng)用有了更多可能性。綜合上述原因，不難發(fā)現(xiàn)二者的結(jié)合既有其必要性也有了可能性。

二、PPP應(yīng)用于保障房建設(shè)的現(xiàn)狀

在將PPP模式具體應(yīng)用于保障房建設(shè)領(lǐng)域方面目前國(guó)內(nèi)有些區(qū)域已經(jīng)有了成功的實(shí)踐，例如河南焦作的棚戶區(qū)改造，焦作在對(duì)棚戶區(qū)進(jìn)行改造的過(guò)程中，政府投入了2.2億元的引導(dǎo)扶持資金，并對(duì)于棚戶區(qū)改造范圍內(nèi)發(fā)生的行政事業(yè)性收費(fèi)諸如城市建設(shè)配套費(fèi)等給予減免獎(jiǎng)勵(lì)，從而成功吸引到了20多億元的社會(huì)資金，大大減輕了政府財(cái)政壓力。四川省也曾在PPP模式與保障性住房項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合方面做出了不懈努力。在四川省公布的第二批200個(gè)PPP模式項(xiàng)目中，保障房項(xiàng)目就占了45個(gè)，總投資達(dá)607億元，其寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)和探究。然而，綜合來(lái)看全國(guó)的保障房建設(shè)形勢(shì)仍然比較嚴(yán)峻，在PPP模式與保障房建設(shè)的具體結(jié)合過(guò)程中存在著種種問(wèn)題。在眾多的制約因素中最主要的影響因素有以下幾點(diǎn)：

(1)評(píng)估方法欠缺。PPP模式是一種新型的融資方式，它既可以引入大量的社會(huì)資金來(lái)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，又能得到政府的大力支持，對(duì)于投資者而言，各種優(yōu)惠政策在項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中非常具有吸引力，因此常常出現(xiàn)為PPP而PPP的現(xiàn)象。部分項(xiàng)目公司在沒(méi)有進(jìn)行充分論證甚至缺乏基本交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的前提下盲目使用PPP模式。為了使項(xiàng)目實(shí)施可以在諸多競(jìng)爭(zhēng)中有更多政策優(yōu)勢(shì)，投資者和政府往往會(huì)無(wú)視財(cái)政承受能力，投資者在與政府草草簽訂協(xié)作合同后才發(fā)現(xiàn)自身項(xiàng)目并不適合PPP模式，最終導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。

(2)權(quán)責(zé)體制不明確。PPP模式的最大優(yōu)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移，但目前PPP模式如何合理分配風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)益并沒(méi)有定論，政府承擔(dān)過(guò)多風(fēng)險(xiǎn)。開展的很多經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目雖然名義上采用PPP模式，但實(shí)際上政府同樣也承擔(dān)著部分經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。能否找到一個(gè)兼顧到企業(yè)收益和保障性住房公共服務(wù)性質(zhì)的利益分享平衡點(diǎn)，決定了項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程中部門間能否協(xié)調(diào)配合，以及項(xiàng)目能否最終發(fā)揮應(yīng)有的有益民生的積極作用。

(3)法律法規(guī)不夠完善。我國(guó)目前仍然缺少一套能夠高度適用于PPP模式的法律法規(guī)體系，當(dāng)項(xiàng)目參照預(yù)定規(guī)劃推進(jìn)時(shí)，偶爾會(huì)出現(xiàn)與現(xiàn)行的合同法、會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等相關(guān)制度相矛盾相沖突的情況，PPP項(xiàng)目具有復(fù)雜性和長(zhǎng)期性的特點(diǎn)，涉及項(xiàng)目管理、政府采購(gòu)、融資、定價(jià)機(jī)制等多方面問(wèn)題，單純依靠政府機(jī)關(guān)制定的并不完善的政策體系并不足以支持PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)期發(fā)展。在實(shí)際操作中如何審批PPP項(xiàng)目，并沒(méi)有相關(guān)的法律政策予以明確規(guī)定。

雖然PPP模式能夠解決政府資金不足并且能夠提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，但PPP模式在我國(guó)發(fā)展時(shí)間較短，經(jīng)驗(yàn)不足，加之我國(guó)政策法規(guī)機(jī)制尚不完善，在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中仍存在很多問(wèn)題，因此需要在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)國(guó)內(nèi)PPP模式的應(yīng)用加以改善。

三、完善ppp融資模式的建議

在我國(guó)，制約國(guó)內(nèi)PPP模式包括保障性住房在內(nèi)的各種建設(shè)項(xiàng)目充分發(fā)揮作用的各種因素中，其中最重要的一條是管理體系的模糊不清。若以PPP模式在我國(guó)目前的發(fā)展現(xiàn)狀和基本國(guó)情為基礎(chǔ)，參考別國(guó)的積極經(jīng)驗(yàn)，要改進(jìn)PPP模式的管理體系需要建立國(guó)家層次的PPP模式統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)并且及時(shí)轉(zhuǎn)變政府角色。PPP模式在國(guó)內(nèi)各領(lǐng)域廣泛應(yīng)用的基礎(chǔ)前提就是合理的組織結(jié)構(gòu)和管理體系，首先要明確的就是國(guó)家級(jí)的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，這一統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)比起政府在項(xiàng)目中發(fā)揮的較為傳統(tǒng)的作用來(lái)說(shuō)，層次更高，專業(yè)性更強(qiáng)，更能有效推動(dòng)PPP項(xiàng)目在國(guó)內(nèi)良性發(fā)展。這種機(jī)構(gòu)應(yīng)該具備建立全國(guó)范圍內(nèi)的PPP模式發(fā)展方向的統(tǒng)籌規(guī)劃職能，為PPP模式在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)、在包括保障性住房在內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的高速發(fā)展確立一個(gè)核心目標(biāo)。其次，要由它設(shè)計(jì)規(guī)范PPP模式運(yùn)行的一般流程，制定相關(guān)的違規(guī)懲罰機(jī)制，減少違規(guī)現(xiàn)象給項(xiàng)目各參與方合理收益造成的損失。最后，國(guó)家級(jí)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)要向私營(yíng)部門提供高效而完善的技術(shù)支持。統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)可以聘請(qǐng)有相關(guān)資質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)的咨詢公司作為顧問(wèn)，與之進(jìn)行長(zhǎng)期、深度的合作，幫助私營(yíng)部在技術(shù)層上排憂解難。

至于政府角色方面，PPP模式在各領(lǐng)域包括保障房建設(shè)方面的早期階段，應(yīng)該由它扮演主導(dǎo)者角色，保持相對(duì)較高的行政地位，與國(guó)家級(jí)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)相互呼應(yīng)，共同推動(dòng)初期的發(fā)展。但是關(guān)系到某一具體的項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營(yíng)過(guò)程，尤其是項(xiàng)目建設(shè)的后期階段，政府需要積極地將自身角色從全權(quán)的“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變，將部分不適合插手或者不擅長(zhǎng)的職能適當(dāng)放權(quán)，轉(zhuǎn)移工作重心，把視角更多放在對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的監(jiān)督管理以及公共服務(wù)上來(lái)。政府通過(guò)向私營(yíng)部門提供政策上的扶持和資金上的補(bǔ)貼，降低其運(yùn)行成本，充分調(diào)動(dòng)私人資本參與項(xiàng)目的信心和積極性，從而推動(dòng)項(xiàng)目順利有效地運(yùn)行。