中小城市建設用地節約集約利用評價研究

(成都理工大學 四川 成都 610059)

一、引言

建設用地節約集約利用是指在符合有關法規、政策、規劃的前提下，通過降低建設用地消耗、增加對土地的投入，不斷提高土地的利用效率和經濟效益的一種開發經營模式。隨著我國經濟建設和城市化步伐的持續加快，中小城市發展迅速，但隨之而來的土地利用效率低、人口、經濟、土地如何協調發展的矛盾越來越明顯，解決土地低效利用、節約集約利用有限的土地資源，是新時期城市建設用地合理規劃的關鍵。

針對中小城市的區域建設用地節約集約利用評價寥寥，而數量眾多的中小城市在新時期如何科學規劃利用建設用地是非常棘手的問題。因此從市級區域整體把脈全市建設用地集約節約水平，可為中小城市的合理發展提供科學決策依據，更具有現實意義。本文以四川省廣安市及所轄區縣為研究對象，采用多因素綜合評價模型，構建了該市建設用地集約利用評價指標體系，綜合運用定性分析和定量評價方法，對所轄評各區縣建設用地節約集約利用水平進行評價。

二、評價方法

(一)區域建設用地節約集約利用綜合評價指標體系構建。本文評價采用多因素綜合評價法，結合建設用地節約集約利用評價規程，通過選擇評價指標體系、指標理想值標準化，分別計算廣安市整體以及所轄各縣(市、區)的區域建設用地節約集約利用分指數、指數和總指數，反映兩城市區域建設用地節約集約利用總體水平、區域差異特征及動態變化趨勢等。選取土地利用強度指數(反映土地承載力與社會經濟水平的關系)、經濟、人口增長用地指數(反映人口和經濟增長與土地消耗關系)、經濟、人口用地彈性指數(反映土地消耗與經濟和人口發展的協調度)和土地管理水平(反映主管部門的管理效果)四個指數建立評價指標體系。

其中土地利用強度指數包含利用強度和人口密度兩個分指數；經濟、人口增長耗地指數包括人口增長耗地和經濟增長耗地兩個分指數；經濟、人口用地彈性指數包含用經濟用地彈性和人口用地彈性兩個分指數。

(二)權重確定。采用特爾菲法，通過三輪專家打分，確定本次評價各指數和因子的權重值。權重的確定分別按照指數、分指數和指標對區域建設用地節約集約利用的影響程度計算。權重值在0～1之間，各個指數權重值之和為1，同一指數所屬的分指數權重值之和為1，同一分指數所屬的指標權重值之和也為1。

(三)指標值理想值確定。本次評價指標理想值的確定，依據所在四川省平均狀況、類比廣安市下轄各行政單元相關指標現狀值，采用專家咨詢等方法綜合確定。對于正向相關指標，指標理想值原則上愈大愈佳，當采用下轄各行政單元相關指標現狀值作為依據時，允許在不小于1/4分位數(所有下轄行政單元指標現狀值從大到小)中選擇；對于反向相關指標，指標理想值原則上愈小愈佳，當采用下轄各行政單元相關指標現狀值作為依據時，允許在不小于1/4分位數(所有下轄行政單元指標現狀值從小到大)中選擇。

三、評價結果分析

(一)區域建設用地節約集約利用現狀水平分析。由評價結果可得廣安市轄區整體的建設用地增長速度快，精神用地增長速度高于地區生產總值增長速度，要協調二者發展，則需要提升地區生產總值增長速度、或提高已有建設用地單位經濟產出，有目的的減緩建設用地增長速度。綜合來看廣安市轄區整體的利用強度處于中等水平，下一階段的發展可以考慮控制建設用地增長速度、加大單位土地的經濟投入和產出。

(二)區域建設用地節約集約利用動態變化趨勢分析。廣安市轄區整體人口經濟增長耗地指數得分較低，人口經濟用地彈性指數分值較低。其中人口經濟增長耗地指數中，人口增長耗地因子得分與經濟增長耗地因子得分較低；單位人口增長消耗新增城鄉建設用地量指標是反向相關指標，現狀值越大于理想值，則得分越低；單位地區生產總值耗地下降率、單位地區生產總值增長消耗新增建設用地量、單位固定資產投資消耗新增建設用地量均為反向指標，這三項指現狀值均高于理想值，因此總體得分低。

綜合以上分析說明廣安市建設用地增長速度過快，地區經濟增長嚴重依賴建設用地擴張，建設用地增長速度與人口、經濟增長速度不匹配，應科學審視建設用地增長速度和地方人口、經濟匹配狀況，合理控制建設用地增長速度，增加經濟的投入和產值，科學規劃、吸引人口聚集。

(三)區域建設用地節約集約利用管理績效分析。廣安市轄區整體的管理績效指數分值是100分，說明廣安市的城市存量土地供應比率合理，達到了理想值，由于該理想值是取下轄各區市縣的平均值，因此全市總體城市存量土地供應比率高于各區縣的平均值，這說明廣安市權屬建設用地管理比較規范、合理。

四、政策啟示

根據本次評價結果，結合廣安市城市建設用地節約集約用地存在的主要問題，提出如下兩點點政策措施建議：

(1)充分抓住本輪土地利用總體規劃調整完善的契機，摸清當地本輪土地利用總體規劃的執行情況，總結分析本輪規劃實施成效和存在的問題。充分結合目前城市建設用地規模與經濟投入、產出、人口規模存在的不協調問題，謹慎調整城市建設用地新增速度，科學確定年度新增建設用地增長規模；合理調整原有新增建設用地和有條件新增建設用地布局，堅決改變用土地換經濟增長的模式。

(2)建議相關管理部門按照廣安市區域發展總體戰略以及各縣市區的土地資源現狀條件、經濟社會發展階段和發展戰略定位的差異，重新梳理中心城區和所轄縣市區的土地利用分區，有針對性的制定出符合各區縣的差異化土地利用政策，明確各區域土地利用管理的重點，從而指導各區域土地利用管理、調控，不斷提升各區域科學發展的用地保障能力，不斷優化全市土地空間布局，促進經濟、社會、人口、資源協調發展，全面提升全市建設用地集約利用整體水平。