淺析鄉村治理的現狀、模式及發展出路

(成都大學 四川 成都 610000)

一、背景分析

在中國，村民自治是農民直接行使民主權利的基本形式。在它的規范和指導下，20世紀80年代以來，鄉村治理的方式經歷了三次轉變：從最初的民主選舉“單向發展”向“四個民主”(民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督)并重轉變；從注重村民自治的民主功能向注重村民自治的治理功能轉變[1]；從重點關注鄉村治理的制度與規范向治理的條件與形式轉變[2]。實際的鄉村治理過程更為復雜，治理模式也就更加多變。鄉村治理模式經歷了從“總體支配”到“技術治理”、從一元到多元[3]、從“碎片化”到“總體性治理”的轉變歷程。這說明，雖然鄉村治理的制度性規定是統一的，但鄉村治理模式卻是多樣化的，并且一直處于不斷發展的過程中。

二、鄉村治理的現狀及問題分析

1.村兩級組織關系交叉錯位。村兩委的運行機制不夠協調。農村工作繁雜且對象具體，在實際工作中，村級組織的領導主要是對公共事務和個體事務的領導和管理，村黨組織和村委會的職能重疊交叉。

2.村級自治組織功能弱化。目前村共青團、婦女、民兵等群團組織和老人協會等群眾自助互助組織，普遍缺乏穩定的經費、活動場所和熱心于這些工作的人員，不能發揮應有的作用，有的甚至名存實亡。農民專業合作組織的發展尚處于起步階段，存在規模小、運行不規范、組織不健全、人員素質偏低等問題，影響了其作用的發揮。

3.農村建設資金較少。盡管稅費改革以后，轉移支付增加，鄉鎮總收入較以前增加，但鄉鎮政府財政收入卻有所減少。就鄉鎮而言，由于多數資金為專項經費，鄉鎮可支配資金減少，也不具備向農村提供公共服務的能力，從而影響了鄉村的有效治理。

4.中國鄉村社會治理中存在的其他問題：農村空心化制約鄉村治理村民參與；土地分利化一定程度上破壞了村治廉潔，文化多元化助長鄉村社會不良風氣的抬頭。

三、鄉村治理的模式分析

(一)一般模式。基于國家法律和政策規定而形成的鄉村治理模式稱為“一般模式”。鄉村治理的“一般模式”可以進一步細分為以下三種：

一是“主導”模式，即村黨組織或村民委員會完全主導著村莊的治理格局在村民自治實踐初期，既有村民委員會完全主導村莊工作的情況，也存在村黨支部書記“一人說了算”的情況。

二是“主輔”模式。一是村民委員會在村莊治理中于主導地位，村黨組織按照規定充分發揮好領導核心和組織領導的作用；二是黨組織從發揮領導核心和組織領導作用另類轉變為村黨組織書記直接領導村民委員會及其工作。很顯然一是制度設計的理想狀態，但在現實過程中卻演變為后一種。

三是“各自為政”模式。在一些地區，兩者之間實際上是各自為政、相互爭權的關系[6]。

(二)發展模式。根據治理主體之間的關系，把鄉村治理的“發展模式”分為以下兩種：

一是“合作協商”模式。這種模式與兩類組織的出現有關：一是村莊經濟組織的崛起，并伴隨有現代經營管理體系，后者逐漸主導了村莊的治理格局和治理過程；二是一些臨時性或事務性組織的建立，與鄉村自治組織一起形成了新的組織格局。前一種情況是現代經營管理體系與村莊治理體系各司其職，在經營管理與社會管理之間合理分工；后一種情況則是臨時性或事務性組織依托于鄉村自治組織，并與之形成了良好的協商與合作關系。

二是“多元自主”模式。它與“合作協商”模式相對，不僅意味著鄉村治理主體的多元化，更意味著各個主體之間沒有形成良好的合作或協調機制。它的出現既可能與鄉村治理的“一般模式”有關，也與鄉村社會特別是與鄉村經濟發展和農民需求多樣化而不斷出現的新興組織有關。這些新興組織既不能與鄉村自治組織實現有機結合，兩者也不能形成良好的合作與協商關系，只能是各司其職，各謀其事，形成了鄉村治理的“多元自主”模式[7]。這與“傳統宗族”的復興以及鄉賢參與鄉村治理并發揮不可替代的作用密不可分。

四、鄉村治理的發展出路分析

(一)政府作為鄉村治理的主體，提供法律支持和資金保障

政府在鄉村治理中發揮主導性的作用。政府對于鄉村建設的作用，首先體現在通過制定相關法律法規，從制度層面對鄉村治理進行宏觀指導與整體調控；其次，政府在物力和財力上支持農村現代化建設，幫助其開展生產活動。有利于改善農村弱勢地位、縮小城鄉差距、提高農民經濟收入，推動農村可持續發展。

(二)農民協會是農村自治組織，改善村民的弱勢地位

農民協會是農民在自愿與平等的基礎上成立的互利合作的自治組織，它是新時期農民提高組織化程度、改變自身在市場經濟中弱勢地位的重要途徑。有助于維護農民權益、提高農民收入，促進農業現代化，實現國家與社會的穩定。

(三)農村金融機構助力鄉村治理，承擔農村可持續發展的重擔

學習借鑒國外發達國家的鄉村治理經驗可以發現，健全、完善的農村金融機構在國家鄉村治理中發揮助推的作用，對于吸引農民存款、加大基層公共產品投入、幫助降低農民生產風險、提供村民信貸資金支持等方面都發揮著重要的作用。解決鄉鎮政府財政收入減少帶來的支持農村建設資金不足的難題。

(四)建設自治、法治、德治“三治合一”的鄉村治理體系

建設“三治合一”的鄉村治理體系，既是在全面依法治國的當下加強基層民主法治建設的應有之義，也是著眼于新時代鄉村社會轉型發展的現實挑戰和實現鄉村振興戰略的本質要求，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要基石。

自治是健全鄉村治理體系的核心。保障村民行使民主權力，暢通村務公開、民主評議等村民表達利益訴求的渠道。法治是健全鄉村治理體系的保證。加快涉農立法速度、提高立法質量，完善鄉村法律服務體系，加大普法力度。德治是健全鄉村治理的支撐。樹立新鄉賢的典型，用美德的感召村民和睦相處；大力提倡推廣移風易俗，營造風清氣正的淳樸鄉風。

小結

盡管鄉村治理在目前發展的過程中出現了一系列的問題，但是通過學習借鑒總書記19大報告中的鄉村振興戰略和外國鄉村治理的先進經驗，一定能夠促進我國鄉村建設朝著產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的方向不斷發展。