我國PPP特許經營模式下的國有資產流失

(福建師范大學經濟學院 福建 福州 350117)

一、引言

PPP(Public-Private Partnership)，即政府和社會資本合作，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。

在我國，關于PPP模式的定義研究已經較為成熟，但關于PPP模式的分類仍未形成體系，許多學者因此也將PPP模式的運行問題歸因于PPP與政府特許經營的關系界定不清，金地認為這兩者相互獨立[1]，王叢虎則基于PPP的起源，認定政府特許經營是PPP下的一種形式[2]。并且張茜等學者在研究PPP模式運行中特許經營問題時從某一公共領域角度入手[3]，趙全厚等學者是從政府方角度直接進行宏觀的分析[4]，涉及的研究面較為廣泛，雖對特許經營模式的弊端進行敘述，但對模式中一些因素對國有資產的影響并無進一步深究，無法直入國有資產管理方面的相關細致問題。既然PPP模式涉及到政府方與社會資本方之間的交易行為，其中關于國有資產流失的風險也必然不容忽視，譚俊浩、黎樺等學者關于國有資產流失的研究都是從國有企業這一主體角度出發，在國有企業群的不同行業與企業中探究其國有資產流失的風險因素與治理，鮮有學者將PPP特許經營模式與國有資產流失相結合研究。

本文基于國家發展改革委廣義的PPP模式定義：包含著購買服務、特許經營、股權合作這三大模式。并且將PPP模式并非僅僅作為融資模式這一單一層面的思考，而更是看作一個全生命周期的管理過程，其中PPP政府購買模式下的特許經營權則是政府對較低出價者給予的一種獎勵，是政府購買整套服務的管理過程中所必然涉及的重要因素，因此本文認為PPP特許經營模式是PPP下的一種重要形式。同時基于相關研究，發現PPP模式運行中政府特許經營下存在著國有資產流失問題，這不僅對PPP模式運行，而且對當前的市場經濟發展中國有企業改革和政府財政職能的運行都有負面影響。

二、我國PPP特許經營形式下國有資產流失的根本成因

根據國家發改委的說明，特許經營適用的范圍廣闊涉及能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等基礎設施和公用事業領域五大基礎設施領域。截止2016年9月，在特許經營涉及的五大領域內，財政部等部門公布第三批PPP示范項目，交通運輸類項目共計62個，投資總額5065.9億元，項目數量占比12%，投資總額占比43.3%，不難看出，交通運輸領域的單體投資額度大并且數量大。并且五大領域中的重大市政工程項目單體投資額雖小，但項目總量也十分可觀，所以我國PPP特許經營模式所占項目總數和金額比重在PPP項目庫中都是十分重大的。

由于特許經營模式的廣泛運用，加之國有資產面廣量大的性質特征，PPP特許經營模式的運作中存在和國有資產運行重疊的部分。考慮到國有資本財政預算的職能特點，我們認為一部分國有資產流失是帶有行政強制性的流失，另一部分則是制度與體系漏洞造成的資產與資本流失。

(一)PPP特許經營模式下國企被迫回購項目造成的國有資產流失

在杭州灣跨海大橋項目中，由于較高的預期價值，建設之初吸引了17家民營企業以BOT形式參股項目，然而由于可行性分析的不到位，預期收益至少減少了30%，加上后期車輛分流使得過路費作為主要收益大幅減少，也使投資入股的民企陸續轉讓股權，甚至退出了項目，最終地方政府不得不通過國企回購贖回了項目超過80%的股份，這些股份都被先后轉讓給了地方國企——寧波交通投資有限公司[5]。

在這一事件中，國企作為國有資本的擁有者，在我國雙重財政結構下，承擔著彌補市場失靈的社會責任。在特許經營模式下，公共基礎設施收益不足而無法持續經營，政府方必須出面回購基礎設施項目，導致國企出資的被迫回購行為，造成了國有企業新的資金缺口。這一缺口后續又依賴于國有資本財政補貼，財政的補貼多是靠銀行信貸資金的墊付，這就釀成了財政蠶食金融性的國有資產，也造成了國有資本財政體制內循環。南京長江隧道工程項目也是如此，在最終無奈回購的情況下，南京市政府財政提供了16.3億資金，國企交通集團承擔了此外的工程建設、銀行信貸共26.779億元，再加上利息等近32億，僅一個單體項目付出金額之巨大，放眼國有資產的流失額自然不可低估。

(二)PPP特許經營模式實行過程漏洞中的國有資產流失

PPP的過程是一個全生命的管理周期，而在這整個過程中，特許經營權是一個重要因素，政府工作也都必須按照《中華人民共和國政府采購法實施條例》和《中華人民共和國招標投標法》來開展，一旦有所疏漏，所涉及的不論是政府監管問題還是產權和特許經營權流動問題都是關乎國有資產的切實問題。

并且在特許經營模式的過程中，由于招標方式選擇具有較大的靈活性，同時PPP特許經營模式具有產權交易的特殊性，所以招標方式的選擇具有一定的難度；其次，政府方與社會資本方存在著信息不對等情況，招標容易失去公平性，這將會對項目的收益、以及政府接下來的可行性缺口補助產生震動，引致國有資產流失。

在政府選擇了合適的私人部門進行合作后，制定規范的特許經營協議就尤為重要，規范詳盡的特許經營協議不僅可以分擔風險，同時也能促使項目的長期穩定發展，一定程度保護國有資產。在我國的第一個BOT項目刺桐大橋中，由于特許經營合同不完備，具體經營機制與收益可行性分析在合同中都沒有合理的規定，契約中政府也沒有明確對可能出現的競爭因素進行說明，也就導致后來同類企業競爭局面，社會秩序受到影響。并且根據國務院《收費公路管理條例》規定的經營期限為25年也與契約中簽訂的30年期限產生矛盾，使得泉州市政府與社會資本方名流公司出現矛盾，于是政府選擇將其持有的40%股權轉讓，最終通過協商，地方國企接下了30%的股權，泉州市政府也不得不提前收回特許經營權，并停止了項目收費。一方面，運營困難的損失由政府承擔，就造成了國有資本財政在公共財政領域的浪費。另一方面，特許經營契約的不規范，不僅導致了國企承擔被迫回購的責任，還造成了公共基礎設施項目的收益減少，使得國有資產流失。

簽訂協議之后的履約過程則是體現政府監管力度的過程，若政府監管過度，會造成政府與社會資本方的利益沖突，就容易造成項目的低效，最終不得不由國有資本來承擔損失成本；倘若政府監管不當，無法在大約為期30年的特許經營期限內進行有效連續性地監管，也勢必造成特許經營權實行過程中的諸多不確定性風險，究其根本，擔責的依舊是國有資本，因而國有資產的流失風險十分之大。在天津市雙港垃圾焚燒發電廠項目中，監管不力使政府難以把控特許經營模式下的收益，其引發的群體事件使政府信譽也受到波及，政府只得出資維穩引致了一大部分國有資本的損失。

最后，在PPP特許經營模式下產權移交過程中，土地權利問題仍然存在爭議，不可置否，土地的浪費與誤用也是對資源性國有資產的損害。

(三)PPP特許經營模式中誠信問題引致的國有資產流失

這里所指的誠信問題不僅涉及政府的誠信問題，也涉及社會資本方的誠信問題。在PPP特許經營實行的過程中，政府一旦失去誠信，對特許經營協議違約，將會使項目虧損，而其嚴重后果也必須由財政承擔，這樣一來，財政虧損又造成國有資產流失。2008年，鵬鷂環保通過TOT模式招標，分別與西寧排水公司、西寧市水務局先后簽署《委托運營協議》，并約定了經營指標與定價，事后政府方卻遲遲未履行條約。社會資本方不得不在2013年提請仲裁[6]。最終，2014年，中國國際經濟貿易仲裁委員會終審裁決政府違約引致了財政的重大資金損失，由此可見，政府違約也是模式下國有資產流失的重要原因。

在PPP特許經營的過程中，社會資本也存在著誠信問題，一些社會資本或許因為經營策略失誤而導致收益不樂觀引致支付困境，而支付困境致使項目難以持續，這時政府財政就不得不撥款以力挽狂瀾，最終的后果還是國有資產的損失。

(四)PPP特許經營模式下的政府尋租問題所致使的國有資產流失

在PPP的特許經營模式運行過程中，需要簽訂特許經營協議，而許多協議中政府會給予社會資本方保證的高收益率，這其中政府方可能存在利益可圖。在沈陽第九水廠的案例中，就有“沈陽水務黑幕”[7]，在這一過程中，由于官員的問題，產生了巨額的虧損，最終使得沈陽第九水廠不得不變更合同，由沈陽市自來水總公司購回50%的股權，腐敗問題產生的項目虧損，使項目不得不由國企回購，這必然導致了國有資產的流失風險加大。況且一旦項目特許經營期限到期，項目回收到政府內，也只會造成低效實施，其惡果還是由政府承擔，這無疑又形成了追尋國有資產的流失又一線索。

PPP特許經營模式之下的尋租問題還存在于中央與地方工作的銜接中，中央當前大力推廣PPP特許經營項目，但地方政府的落實卻遠不如想象的那么積極，許多地方政府部門官員由于PPP項目的特許經營權轉讓，分散了官員權力，使得特許經營模式下的PPP項目就出現“落地難”的問題。

三、PPP模式中政府特許經營下國有資產流失的整治路徑

鑒于國外PPP特許經營模式的啟示，結合我國的特殊經濟環境，我們大致可以從以下幾個方面著手解決PPP特許經營模式下國有資產流失的問題。

(一)規范公共基礎設施和公共事業特許經營立法工作

由以往的案例看來，我國當前PPP特許經營模式僅依據尚不夠權威的《市政公用事業特許經營管理辦法》是遠遠不夠的，《辦法》的實行具有很大的靈活性和隨意性，某些地方政府部門可能根據各地方的具體情況進行自主性地改變，這容易造成我國國有資產的流失。所以我國相關部門的當務之急是出臺規范特許經營的相關法律，通過法律約束嚴令規范特許經營模式下的政府回購，以避免項目的低效率無意義；同時，在特許經營相關的法律中，還應該規范特許經營模式的實施過程，對項目簽訂前的評估做出具體細致的要求，并且針對特許經營協議也要出臺規范的樣本樣式，以更好地穩定社會資本，吸引之，合作之，達到政府與社會資本的雙贏。而在PPP特許經營模式下關于政府監管的問題，除了用現行的《政府采購法》和《招標投標法》進行規范約定，還應該形成完整唯一具有權威性的對政府監督的法律體系。

(二)產權流動過程中問題的解決

產權之中，包含著對該項財產的占有和收益權，其在PPP特許經營模式中體現就是特許經營權。首先，在PPP模式發展過程中，政府由原來的直接建設經營，轉變為授予特許項目的特許經營權的轉讓，而在產權轉讓的契約中，科學高效的委托代理關系是關鍵，所以在特許經營權轉讓協議中應明確政府與社會資本方各自的角色定位，政府要由原本的行政干預轉變為獨立監管，做到既不越位也不缺位，不因過度用力或用力不足而造成國有資產的流失。其次，PPP特許經營模式也是多種多樣的，包括BOT、TOT、PFI等，政府在產權轉讓的過程中，要根據不同項目特性靈活多樣地選擇不同的產權授予方式，不必局限于現有模式，可適當進行創新特許經營權的轉讓。在我國當前特殊的經濟制度之下，混合所有制經濟的發展呼之欲出，而產權市場是實現混合所有制經濟的重要途徑，而PPP模式就是通過“公私合作伙伴”方式實現混合所有制經濟的[8]。因此，PPP模式完全可以借助產權市場來征集“合作伙伴”即社會資本，從而實現混合所有制經濟，帶動國有企業的發展，讓國有資產也能做到保值增值。

(三)政府尋租問題的解決

由于尋租行為是對既得利益再分配的非生產性活動,是一種經濟的負和博弈,會造成社會資源浪費、抑制公平競爭、阻礙制度創新及倡導社會不良風氣等一系列后果[9]。而PPP特許經營模式的實行都是由地方政府進行，地方經濟行為的增多，就會引申出大量的地方政府尋租的問題。針對于此，中央應合理界定地方政府的權力邊界，加大力度對地方政府行為進行監管，加強政府管理團隊的思想建設，避免政府因信用問題而導致的政府經濟行為變異。地方官員也從自身反思，注重從業道德信仰和廉潔自律意識的培養，形成清明且具有活力的組織氛圍。信用問題的改進必將推動PPP特許經營模式下國有資產流失的重大問題的解決。