關于環境污染責任保險的綜述及對我國的啟示

(廣東財經大學 廣東 廣州 510320)

一、引言

自改革開放以來，我國的經濟迅速騰飛，但是粗放型的經濟發展方式卻使生態環境付出了極大的代價，近年來我國環境污染事故頻發，環境治理形勢十分嚴峻。

2018年4月17日，央視財經曝光位于山西省臨汾市洪洞縣的山西三維集團違規傾倒廢料、排放污水的情況。山西三維集團違規將電石渣和粉煤灰等工業廢渣傾倒在深達幾十米的人工大坑中，大坑距離村莊不足百米。據了解，電石渣和粉煤灰屬于工業固體廢物范疇，不僅會隨風飄散，還會對空氣造成影響，一旦通過雨水的沖刷極易滲透地下，對地下水和土壤造成二次污染。同時，電石渣屬強堿性物質，有刺激和腐蝕作用。吸入粉塵，對人體呼吸道和眼睛有強烈刺激性，還有可能引起肺炎甚至灼傷，這兩種工業固體廢物需要通過專門的堆場統一貯存并嚴格管理。除了傾倒工業廢渣外，三維集團還將未經處理的工業廢水直接排入山西百姓的“母親河”——汾河，造成當地河流和農田被污染，人民生命安全受到危害。

新聞報道后，山西省成立聯合調查組，赴當地調查。4月18日，臨汾市對三維集團存在的環保違法行為進行深入調查，根據抽樣檢測結果，制定了對現場固體廢棄物的處置方案。2018年5月13日，生態環境部通報三維集團傾倒廢渣案件問責情況，臨汾市對環保、水利、國土等部門責任人實施問責。

山西三維集團污染事件在媒體曝光后雖然迅速得到處理，有關責任人也受到了相應的懲處，但是山西省洪洞縣的老百姓們農田被毀、家園被污染、生活環境被破壞、生命安全受到危害的事實卻是無法逆轉的。保護生態環境是經濟發展題中應有之義，此次事件引發了對于生態文明建設的深層思考，在環境污染損害賠償體系中引入保險機制，通過發展環境污染責任保險分散風險不失為處理環境污染問題的有效途徑。

探討環責險對解決環境污染糾紛、分散企業生產經營風險、促進社會穩定發展有著積極意義，也是實施可持續發展戰略、建立資源節約型和環境友好型社會的必然選擇。本文通過梳理有關環責險的最新研究成果，厘清環責險的承保范圍，探討其投保保模式，介紹了環責險發展現狀和問題，提出了一些建立我國環責險制度的建議。

二、對環境污染責任保險承保范圍的研究

目前學術界對漸進性污染是否應該承保主要有三種觀點：

(一)只承保突發性的環境污染風險，不承保漸進性風險

張偉(2015)認為漸進性污染具有不可估計性和不可控制性，不符合承保條件，承保漸進性風險可能會誘發道德風險，因此要構建差異化的環境污染損失補償方案：針對突發性的環境污染風險投保環境環責險，而漸進性的壞境污染風險應當建立類似于社會保險性質的環境損害賠償基金來為受損害的第三者進行損失補償。

(二)現階段只承保突發性環境污染風險，未來再承保漸進性環境污染風險

孫宏濤、林煜軒(2017)在考慮到我國立法現狀和試點情況的基礎上，認為漸進性污染納入環責險的承保范圍，理由主要是：(1)漸進性污染具備可保性；(2)漸進性污染在環境污染事故中占據相當大的比例，承保漸進性污染符合我國環責險立法本意以及污染企業的現實需求；(3)突發性污染和漸進性污染在保險實務中難以區分，刻意區分會影響環責險實行的效率，統一承保更能維護受損害第三方的權益，并能減少法律糾紛。李明奎,昌敦虎(2017)認為從國外環境污染責任保險的實踐來看，在環境責任保險開辦初期，各國將承保范圍限定于非故意的、突發性的環境侵權事故所造成的人身、財產損害。隨著風險管理水平提高，環境責任保險市場日趨成熟，保險公司才逐漸把累積性污染損害納入承保范圍。我國當前還缺乏相應的技術條件，因此我國保險公司承保漸進性環境責任風險仍需要等待未來條件的進一步完善。

(三)同時承保突發性和漸進性的環境污染

程玉(2017)從必要性和可行性兩方面分析，認為應該將漸進性污染納入環責險條款中。從必要性角度來看，各發達國家普遍以專業化保單的形式承保漸進性污染，我國應借鑒其經驗，同時及早承保可積累試錯經驗和統計數據，提升環境污染風險評估能力；從可行性角度看，目前無法承保的主要難題在于保險人承保能力不足，可以通過再保險和共同保險、采用差別費率、規定免賠額和保險金限額等方式提高承保能力。但程玉反對先承保突發性污染，待時機成熟后再承保漸進性污染的“分步走”方式。主要理由是：其一，突發性和漸進性污染因果概念難以區分，強行界定極易導致訴訟泛濫；其二，漸進性污染具有特殊性，其未來費率的確定不能僅依靠突發性污染的歷史數據；其三，漸進性污染是環境污染的一般意義上的表現形態，將其拒保難以解決社會面臨的大規模環境污染損害；其四，突發性污染和漸進性污染難以區分時保險公司傾向于都拒保，不利于環責險的發展；其五，漸進性污染與風險可保性條件的沖突可通過制度設計解決。

三、對環境污染責任保險投保模式的研究

(一)國外環責險投保模式

一是以美國為主的環境污染責任強制保險模式，規定有毒物質和廢棄物處理、危險品生產這些可能嚴重危及民眾健康和社會穩定的企業強制其投保環責險。環責險所交保費少、保險金額低，較低程度的風險可以得到有效轉移。

二是英國和法國的以自愿保險為主、強制保險為輔的模式。一般由企業自主決定是否就環境污染責任投保，但法律規定必須投保的則強制投保。英法等國是傳統經濟強國，經濟發展地域特征不明顯，保險業發展相對成熟，投保理念深人人心，實施任意保險模式也能達到全面推廣環責險的目的。

三是德國和印度的混合模式，即強制責任保險與財務擔保相結合的模式。存在重大環境責任風險特定設施的所有人需與保險公司簽訂損害賠償合同或由政府部門金融機構提供財務擔保這種混合模式與德國、印度企業所有制形式相適應，差異化的保險制度可以降低企業的投保成本，提高企業投保的積極性。

(二)國內環責險投保模式

1.強制性與自愿性相結合

秦余國,王志新(2017)認為隨著我國經濟的高速發展以及公民的環境保護和法律維權意識的不斷增強，我國應當實行強制性為主、任意性為輔的環責險承保模式。吳文娟,閆瑞瓊(2017)進一步提出應當針對不同的行業采取不同的投保模式，對于一些高污染的行業應該由法律規定強制投保，爭取讓所有高污染高風險的企業都投保環責險，并對拒保的污染企業加大違規懲罰力度；而對于其他的低污染企業采取自愿投保模式，并對積極投保的企業給予一定的環境稅稅收優惠，或者通過綠色通道給予貸款支持。李玉玲(2017)借鑒了國外的經驗，指出目前美國、德國、瑞典等發達國家基本都實行強制性環責險，即使在實行自愿性環責險的國家，在環境污染嚴重的領域也會采取強制性的模式，得出強制性環責險將是未來環責險保險模式發展的必然趨勢。因此，我國環責險應該以強制性保險為主，并列出了應該強制投保的企業，如涉重金屬企業、具有較大環境風險的重點生態功能區的企業和其他高環境風險的企業。

2.統一實行強制性責任保險制度

王寧(2015)認為廣泛推行環責險是大勢所趨，采取強制的方式能夠更快構建我國的環責險體系，并分析了實行強制性環責險的必要性：首先，在實施自愿性環責險時，企業存在逆向選擇，而強制性模式能夠更均衡地分散環境污染風險；其次，強制性方式能夠極大拓寬環責險覆蓋面，減輕保險公司的償付壓力；最后，自愿性環責險效果不佳，實際上環境污染損失還是由政府負擔，強制性環責險能夠將損失分攤到眾多的污染企業和保險公司中去，為政府減負。

四、環境污染責任保險發展困境

(一)法律體系不健全

馮生(2017)認為我國環責險立法體系不健全，內容不完善。首先，在基本法《保險法》中對環責險沒有明確規定，導致保險公司在開展工作時缺乏法律依據；其次，單行法行政法規范圍局限于海洋、船舶方面，部門規章僅與船舶油污損害的保險、基金有關，而地方條例限制在危險廢物污染和水污染，只涉及我國環境污染問題領域的小部分；最后，原則性、鼓勵性規定多，但缺乏詳細具體的操作指導。立法機械化、創造性和針對性不強導致下位法照搬上位法，沒有指定符合地方發展的具體制度。

(二)政府支持力度不夠

我國政府在環責險發展過程中也存在著缺位和不到位的情況，相比外國而言對環責險的政策支持遠遠不夠。劉澤坤(2017)強調我國的保險市場還不成熟，環責險還處于發展的初期，僅依靠保險公司的力量難以促使污染企業投保環責險，因此需要政府介入，為保險公司和企業搭建溝通的橋梁。

(三)專業機構缺乏

第三方專業評估機構的緩慢發展制約了我國環責險的發展。龔召陽(2017)提出我國環責險市場中缺乏專業機構，而環境污染事故的定損內容有很強的專業性，需要保險員工有大量關于環境污染領域的知識積累，但現階段的專業人才遠遠不能滿足市場的實際需求。

(四)保險公司承保能力弱

保險公司在環責險的發展過程中發揮著重要作用。於方、牛坤玉(2017)認為我國保險業在環責險發展中存在一些問題。首先，環責險承保領域狹窄，主要是生產型領域中的重金屬企業和高污染、高風險行業；其次，保險費率偏高，由于尚未建立成熟的環責險市場，費率厘定缺乏技術支撐，保險公司通常采取提高保費的方式降低自身承擔的風險；最后，環責險的償付能力較低，由于承保的保險公司較少，難以在行業間分散風險。郭金龍,周小燕(2017)主張加強關于環境污染的數據統計，使保險業與環保部實現數據共享，為科學的保險費率奠定數理基礎。

(五)企業投保積極性不高

企業在環責險發展過程中也存在保險、環保意識淡薄的問題。劉玉燕(2017)認為企業投保環責險缺乏積極性主要受兩個因素的影響：一是外界因素，由于我國沒有對環境污染實行強有力的追責制度，尤其是《環保法》沒有強制執行力，導致企業往往抱有僥幸態度，即“企業污染、政府買單”，這從本質上削弱了企業購買環責險的需求；二是自身因素，由于我國投保環責險的企業不多，不足以形成大數法則基礎，致使投保企業要承擔較高的保費，這與企業要分擔的風險不匹配，因此不愿意投保。

五、幾點啟示

關于環責險制度的研究，帶給我們如下的幾點啟示：

第一，關于環責險的承保范圍，除了突發性環境污染風險，還要考慮到漸進性環境污染風險，但是鑒于我國的環責險制度發展不成熟，缺乏相關的配套措施，目前只能承保突發性環境污染風險。

第二，環責險投保模式應當以強制性為主。我國環責險試點十年的效果不佳，表明自愿性投保模式根本無法充分發揮環責險的作用。2018年5月7日，生態環境部通過《環境污染強制責任保險管理辦法(草案)》亦體現了強制性的方式能擴大環責險的覆蓋面，更好地防治環境污染問題。

第三，針對立法存在的問題，應該完善基本法，將環責險納入《保險法》中，修改有關環責險的單行立法，對環責險專門立法，制定符合地方具體情況的地方法規，同時頒布部門規章，環保部與水利、農業、司法等部門協同運作，使部門規章具有內在的統一性和完整性，為我國環責險的發展提供良好的法律環境。

第四，政府應當實行多樣化的補貼方式，減輕保險公司的償付壓力，為保險公司拓展業務保駕護航。與此同時，政府可以牽頭設立環境保護基金，并賦予基金組織一定的審查監督權，一方面可監督污染企業是否依法購買環責險和采取降低環境污染風險的措施，另一方面給環境污染提供恢復和治理資金，承擔維護生態環境的使命。

第五，應當支持環境污染風險專業評估機構強制介入到環境污染鑒定中，為環責險業務的開展提供技術支持，工作主要內容是評估環境風險、提供防范風險建議、設計污染治理方案等，彌補保險公司的短板，同時采取措施培育專業評估機構，增加專業人才儲備，進而逐步形成完善的環責險市場體系。

第六，為了促進環責險的發展，保險公司應當采取相應的措施，如擴展承保對象，除了強制投保的高危企業外，還應當承保其他行業的環境污染風險；規范環境風險評估方法，制定科學合理的保險費率；建立多個保險人組成的環境責任保險聯合體，提高賠付能力。建議對企業環境風險形成的全過程建立指標體系；將環境風險受體的內容具化；綜合考慮不同行業地區的環境風險差異性；完善環境風險分級標準，使不同評估方法具有內在的統一性。

第七，企業應該轉變發展方式和生產觀念，將部分資金用于研發先進技術和環保設備，將環保理念運用到生產的每個階段，設立環境保護部門，從源頭上重視風險管理，減少污染事故的發生，減輕企業面臨的損失。