論我國的排污權交易制度

(河北大學 河北 保定 450046)

一、排污權交易制度的實施基礎

(一)排污權交易實施的現實基礎

長期以來，各國政府在污染治理方面以濃度控制為指導思想，無視企業在污染物排放方式上的差異，對企業劃定統一的排放濃度。加之政府對環境治理成本的計算缺乏科學性以及激勵機制的缺失。這種統一的濃度排放標準在初期發揮了一定的治理效果之后顯現各種弊端。治理手段方面，政府大多采取行政控制的手段，主要是通過制定相應的法律法規，設置各種的許可條件來限制企業污染物的排放行為。強制性的行政命令手段，賦予了政府高效率辦事能力，但只能使環境質量在短時內得到改善。一方面，政府單方面支出物力和財力對整個環境監管過程進行調控，政策缺乏有效性和靈活性。另一方面，企業缺乏減排的積極性，環境治理的預期越來越難達到。

(二)排污權交易實施的理論基礎

第一，外部性理論。英國教授馬歇爾早年間在其《經濟學原理》中，區分了“外部經濟”和“內部經濟”。①即企業消耗公共資源從市場中獲利，卻由公眾來負擔污染成本。②庇古則主張應向造成環境污染的單位征稅，改變排污單位可免費消耗環境資源的做法，將其產生的外部成本讓企業用自身資金來負擔。隨著市場手段的廣泛應用，產生了排污權交易。其作為行政手段的補充，成為實現環境成本內部化的又一措施。第二，資源稀缺理論。隨著生產力水平的提高，不可再生資源數量銳減，可再生資源自我再生的周期又不夠，原本豐富的自然資源遭到急劇的消耗。人們開始認識到環境資源的有限性，進而思考如何對環境資源進行分配和利用。第三，科斯定律。傳統理論認為，企業導致的外部不經濟性問題，不一定非要通過政府的行政手段來解決。即“庇古稅”不是唯一的解決方案。科斯則認為，在市場中的交易費用不存在，社會主體又能明確擁有自己的產權的情況下，主體能夠利用市場解決雙方在污染問題方面的分歧。按照科斯的理論，明確的產權制度可以更好解決，甚至消除經濟活動的外部性問題。上述思想被命名為“科斯定理”。但是，該思想假設的前提過于理想，交易費用在社會中總是存在的。隨后的科斯第二定理認為，當市場上的交易費用存在時，產權的分配不同，資源就會得到不同的配置。③因此應在市場機制中先建立一套完整的自然資源產權界定制度。

二、美國排污權交易制度的實踐及啟示

(一)美國排污權交易制度的發展

美國排污權交易制度在形成最初是作為傳統管理手段的補充，沒有完全利用市場機制。此階段的排污權交易制度設計離不開一個概念“排放減少信用”，此為后期各項政策實施的核心內容。“排放減少信用”是指排污單位實際的排污量與從有關部門申請來的排污許可量的差值。④企業可將此剩余的排污量向有關主管機關申請證明，在有求購者時可以將其投放到市場中進行交易。另外，此階段制度的實施可以概括為四項政策。一是泡泡政策，即排污權交易在政府劃定的特定區域內進行。此“泡泡”區域由最初的某個工廠逐步擴大到某個地區。如同政府設置了個試點，成功后再向外推廣，有利于政府隨時對政策作出調整。二是補償政策，該政策在沒有達到減排目標的區域內實施。新進入該區域的企業若有排放污染物的需要，或原有的企業實現自身的改建，都可以同其他有剩余排污指標的單位進行交易，以控制此區域內的總的排污量。三是凈得政策，其針對企業內部污染物排放量的凈增加值。若此數值超過了設定的合理預期，此污染源就要面臨被有關部門調查的風險。若此數值在合理限度內增加，則可以允許排污單位在自身工廠內部，各部門之間進行剩余排污量的交易。該政策的實施，可以克服對新污染源和改建污染源的繁瑣的審查帶來的弊端，但相抵之后仍然需要滿足國家設置的排污標準。四是銀行政策，即企業可以不出售自己在減排治理中獲得的“排污減少信用”，而是存入特定經授權的提供存儲業務的機構，在有交易需要時可以提出，通過其他三種政策進入市場。通過明確“排污減少信用”的產權歸屬以及使用規則，調動企業治理污染的積極性，幫助企業找到更合適的交易者。

美國后期的排污權交易制度最為典型的當屬《清潔空氣法》修正案規定的二氧化硫交易制度，即酸雨計劃。⑤該制度經過長期的發展形成了一套成熟的體系，成為其他國家學習的藍本。此計劃針對美國日益嚴重的二氧化硫污染問題，要求在全國范圍內建立一個排污權交易市場。為了更有效的利用市場控制減排的成本，政府嚴格限制參與二氧化硫排放計劃的企業的數量，按照以往污染物排放量的情況，發放固定數量的排污權。隨后，政府視情況逐年減少二氧化硫排污權的發放量。企業則可以采用各種方式，靈活實現自身的減排目標。既可以更新自己的減排技術又可以從其他企業處購買剩余的排污量以備后用。

(二)美國排污權交易制度的啟示

美國式的交易制度主要有兩個特點：一是排污權交易政策完備多樣。多樣化的政策可以適應不同類型的排污單位的現實需要。各排污單位也可以靈活地結合各種措施，解決不同情況下的污染問題。二是排污權交易有完善的法律基礎。政府對排污權交易制度在高位階法律中進行了明確的規定，無論是買賣雙方的交易規則還是政府的監管職責都有法律依據。另外，政府嚴格執行自己制定的相應監管法規。破壞交易中通用規則違背誠實信用的企業以及未按照政府許可標準排放污染物的企業，將會受到嚴厲的行政處罰。排污權交易制度有效地解決了美國的環境污染問題，并對其他國家的環保事業具有十分重要的啟示。一方面，利用經濟手段進行環境治理，作為行政手段的必要補充。另一方面，不同法律基礎的國家應慎重移植排污權交易制度。美國是典型普通法系國家，其法律無公法與私法之分，排污權交易制度建立在此種法律理念之上。同屬普通法系國家的英國在引入該制度后，在環境治理上同樣取得顯著成效。而大陸法系國家繼承早期羅馬法思想。其在傳統上認為“污染物排放量”會對除排放者之外的其他社會主體的公共利益產生危害，因此只能存在于公共領域。為了防止私人濫用，不能為私人所有，只能由國家運用公權力進行分配和監管。我國在移植排污權交易制度時，一是需要優中選優，吸收其他國家最為成熟實用的適合我國的制度模式。三是要對原有制度進行考察，比較新舊制度之間的機理基礎。進行新舊制度的同構性建設，實現新制度的本土化。四是制度引進應具有超前性，使被引進的制度既能應對我國未來的環境變化情況，又能面向國際發展變化的前沿。

三、我國排污權交易制度的現狀⑥

(一)我國排污權交易的實踐

我國目前尚未建立排污權交易制度，但已經有了建立該制度的基礎。第一，總量控制政策。由國務院劃定全國各省市未來固定年限內總的污染物排放量，并在年末考核各政府的污染物總量控制情況。第二，排污收費制度。該制度長期施行以來，早已出現懲罰過低，費用不能得到合理使用等弊端。第三，排污許可證制度。政府將排放指標以許可證的方式分發給申請排污的企業。同排污交易相比，兩者都以政府指定的總量控制目標為基礎，在尚未建立交易制度之前，前者可以視為后者的過度。

在實踐方面。2007年浙江嘉興市建立了我國首個排污權儲備中心。當地政府出臺政策，原有企業可申請無償分得排污指標。此后為嚴格控制區域內的排污總量，新企業只能在交易平臺上向有剩余排污量的原有企業購買。另外，政府還規定高污染的產業若新增生產項目，購進的排污量要比低污染的產業高好幾倍。潛在成本的增加，倒逼高污染的企業升級產業形式，進而促進區域內落后產能的淘汰。儲備中心還為有剩余排污量的單位提供存儲業務，需要投入市場進行交易時則可從儲備中心取出。在存儲期間內，企業還可獲得像利息一樣的排污權價值返還。同年，江蘇省太湖流域設定了水污染物排污權有償使用試點。⑦通過改革區域內原有的排污權使用方式，以及重新制定適應總量控制的排放指標分配辦法，構建完整的排污權交易制度兩級市場。不同于嘉興市，太湖流域的排污指標全部需要有償取得，新舊企業和新建改建項目若有排污需要，都要向政府購買排污指標。除此之外政府也沒有特備提供存儲業務。但此試點內的突出特點為分兩個階段確定初始排污權的價格，價格制定更加的合理。對后期排污量變化情況的監管形式更加創新。

(二)我國排污權交易的不足

1.排污權交易缺乏法律保障

美國很早就將排污權交易制度的具體運作流程，規定在了《空氣清潔法》中，并用強有力的行政手段，推動排污權交易制度在全國范圍內通行。⑧對于個別企業在交易中，違背誠實信用干擾市場秩序的行為，政府將嚴厲懲罰。對交易后的排污行為也進行嚴格跟蹤。另外，美國法律明確規定配額不屬于產權范圍，雖然在現實中這些配額以財產的形式存在，但法律的嚴格界定，使得交易對象更加的明確，政府改變的政策也更易于被社會接受。而我國的排污權交易并沒有在立法上予以明確。我國也尚沒有針對排污權初始分配的專門立法，只在特定的試點內由地方政府制定了少量的地方文件，自然不具有普遍的適用效力。

2.排污權初始分配存在問題

第一，我國政府在總量控制方面的監管效果并不好。一方面我國整體上正處于經濟發展的戰略機遇期，國內總的排放需求量不降反升，總量的劃定標準難以把握。另一方面，面對推動經濟發展的任務，有關部門往往會選擇放松監管力度。第二，我國在一級市場的傳統做法，是采用頒發排污許可證的方式分配排污量。一方面由無償分配到有償交易獲取排污權。交易成本的增加，不易被排污企業接受。加之試點設置的區域過于狹窄，只有少數企業付出成本有償獲得初始排污權，確實在客觀上降低了這些企業的市場競爭力。另一方面，被分配的指標一旦可以交易即蘊含了價值元素，此本身就對指標分配的公平性提出挑戰。第三，我國現有的污染物檢測技術還有待提高。在排污單位獲得分配指標后，對于其今后的實際排放過程也要進行檢測，以便評價企業的排污行為進行下次分配。

3.排污權交易市場尚待構建

目前我國對排污權交易制度的實踐，還處在局部范圍內。以經濟手段為因素排污權交易制度，必須是要建立在成熟的市場經濟體系之上的。但在行政領域，仍有十分濃厚的強制性色彩。排污權交易作為具有經濟性色彩的環境治理方式，若引入我國環境保護領域，則必須在監管中轉變政府角色的定位。從源頭的排污權初始分配到買賣雙方的磋商交易，都要由市場機制來引導，政府則要更多扮演服務者的角色。在已按省域設置的排污權交易試點中，由于企業治污效率低下及交易信息的不對稱等原因，排污權的賣方相對買方來說是短缺的。因此需要擴大已劃定的市場范圍或者用跨區域建立聯絡機制的方法，促進排污交易市場的運行。

四、我國排污權交易的制度構建

(一)完善相關立法和制度

1.明確排污權的概念和歸屬

我國建立排污權交易制度，首先應在高位階的立法中明確提出排污權的概念。將向環境排放污染物的行為看作是主體的權利，用法律方式確認主體的生存權利。此雖與我國傳統的立法思想不一致，但卻是維護主體生產生活所必須的。另外，立法上也應該承認排污權能為單個主體所享有，并界定不同主體享有的范圍。這樣才能使排污權，像其他由主體獨占所有權的物一樣，在商品交換環節流入市場。我國現行立法，是在企業有排污需要而申請時，通過排污許可證制度向他們分發排污指標，此行為的行政色彩較濃厚。因此，今后立法，應將這種行政性的排污指標轉為可在市場自由交易的排污權。

2.改良現有的排污許可證制度

排污權交易制度作為一項引入我國環境管理領域的新制度，要想在我國落地生根，形成完整成熟的體系，必定需要一個漫長的過程。在這個過度階段，若能充分利用我國現有的環境制度，不僅可以為新制度的構建打下良好的基礎，而且能促進原有制度的完善。通過新舊制度優勢互補，能為我國打造多元化的環境管理方式。我國現有的排污許可證制度是指，特定區域內有排污需要的企業，在生產之前需要向所在地的管理部門申請排污許可，若企業通過了當地環保部門的審查核準，則可以獲得由有關部門頒發的許可證件。此項制度已經在我國實施了幾十年，對我國的環境治理發揮了有益作用。但近些年，該制度不再能夠適應我國日益復雜的環境變化。因此為完善現有制度，應加快訂立統一適用于全國范圍的排污許可立法。⑨而且在現有的一些試點中，已經出現了一些成功買賣排污許可證的案例，在條件成熟時可以將其向全國推廣。

(二)構建排污權初始分配模式

1.初始分配的模式

目前，國際上通用的排污權初始分配方式共有以下幾種。第一，免費發放。即同排污許可證獲得的途經一樣，有特定排放需求的企業可以從有關部門無償獲得排放污染物的指標。但是與排污許可不同的是，此指標蘊含交換價值，企業相當于無償獲得一筆財產。此種方法的優點是，企業不用增加獲取成本，又可以通過市場交易獲得收益，因而愿意接受這樣一種新制度。缺點是，對實際排污量不加區分的都從政府處無償獲得排污指標，對于排污量小的企業反而不公。并且在利益的驅使下，政府分配的公平性也受到挑戰。第二，公開拍賣。是指先由政府確定污染物的低價，隨后有排污需求的企業可在政府的主持下相互競價，最終由價高者拍的一定數量的排污權。不同種類的污染物都可以由這種方式竟得。且此種方式不僅存在于初始階段由原有企業取得，對于新進入此行業的企業同樣適用，保證了兩者市場地位的平等。此種方式提高了政府分配排污權的效率，并且通過競價手段獲得價格也更為明確。但對企業來說，需要付出購買成本及其他額外的費用。第三，固定價格出售。此種方式下初始排污權的價格，由民間代表同政府和企業三方協商。該區域內的企業需要有償從政府處獲得排污權，但是指標由政府直接分配。協商得來的價格直接反映主體的意愿，有利于糾正市場調節價格的弊端。但協商方式下，各方均需付出較大的協商成本，得出的價格卻難以保證公平公正。

2.我國分配模式的選擇

我國初始排污權的分配，在初期階段可以設置一定的排污標準。企業平均的排污量在此標準以下，全部實行無償分配，超標則要通過向政府購買的方式有償獲得。到后期條件成熟時，再逐步過渡到全部實行市場化的有償分配。初期有無償分配方式的存在，有利于排污權交易制度和原有制度之間的平穩過渡。因為在我國排污許可證制度下，企業長期都是無償獲得排污指標。需要給他們一個適應期來接受有償獲得排污權的方式。另外，我國尚存在很多實力較弱的中小企業，這些企業確實無力負擔購買排污權的成本。等后期制度實施成熟時，則要將全部排污單位拉到制度化的軌道上來，實行拍賣等方式有償從政府處獲得排污權。讓排污單位實現環境治理的成本的內部化，嚴格貫徹“污染者付費”的原則。

(三)完善排污權交易市場

1.排污權交易的主客體及區域

在交易主體方面，初期可以采用特定主體必須參與，其他主體自愿參與的方式。特定主體主要指高污染的企業，其他主體主要指在初始階段無償獲得排污權的企業。這樣可以避免大量增加管理費用和交易費用。后期，隨著全部實行有償獲得排污權，自然需要將排污權交易參與主體擴大到全部企業。在主體方面除排污單位外，政府也可以成為私法上的交易主體。⑩通過特定情況下購進排污權，對排污權交易市場進行宏觀調控，預防特定情況下環境的急劇惡化。另外，隨著我國環保組織的日益規范，其也可以充當政府的上述角色。在交易客體方面，初期可以只針對現階段我國亟待治理的污染物，如廢氣中的二氧化硫。隨后，視我國現實的交易及環境變化情況，可以逐步擴大可交易的污染物品種。在交易區域方面，交易實施的區域越廣，越能在更大范圍內促進資源的流動。在我國目前設立的排污權交易試點內，企業排污權的交易主要在某一省域內進行，這不利于從整體上推進我國的環境治理。因此建立完整的排污權交易制度，應該嘗試打破區域界線，設立跨省域的環境管理機構和更大范圍的交易市場。

2.相關配套措施

第一，建立排污權交易激勵機制。此為提高社會公眾對排污權交易制度的認知，也有利于該制度在我國的企業間順利推行。政府可以對積極參與排污交易的單位采取稅收優惠等措施。可以在資金、技術等方面大力扶持節能減排效果明顯的企業，幫助他們將剩余下來的排污量投入市場。第二，建立排污權儲備制度。應建立由政府部門監管的排污權儲備中心，實時了解特定地區的總量控制水平，對交易市場進行調節。企業可以在市場不景氣或者找不到合適買家時，將多余的排污權存入排污權儲備中心。急需排污權又找不到合適賣家的企業又可以向儲備中心申請借用排污權。將要退市的企業若尚有剩余的排污權，可以與存儲中心直接交易將排污權賣出。第三，建立交易跟蹤系統。對排污交易的評價，不應只局限于交易本身，還應延續到最后的實施效果上。因此建立該系統主要跟蹤兩個過程，一是交易中買賣雙方的行為是否符合誠實信用的原則，交易的結果是否公平合法，符合社會公眾的利益。二是對交易之后，排污權是否得到合理的利用，有沒有使區域內環境惡化等情況進行跟蹤監控。