中國能源法變革之生態化趨向

(華東政法大學 上海 200000)

一、能源法變革的概述

(一)能源法的含義

能源法具有十分歷史悠久，從15世紀開始，英國普通法中就出現了財產法則,到了20世紀70年代時已初具模型。然而，到現在還沒有一個能讓人普遍接受的能源法定義出現。有的學者認為能源法是調整能源合理開發、加工轉換、儲運、供應、貿易、利用及其規制,保證能源安全、有效、持續供給的能源法律規范的總稱。本文認為能源法規是一個綜合性的領域，這個領域包含能源開發利用的各種法律關系的總的集合。因為能源問題涉及到經濟安全、社會分配、環境保護、國際關系等方方面,所以是一個交叉學科的問題。

當今，能源問題在世界上受到越來越多的關注，這種關注對我國可持續發展戰略的實施產生了深遠影響。雖然我國的能源儲備還算比較豐富，但從長遠看來，能源也將會陷入供應不足的絕境；另一方面,雖然我國還有相當多的能源處于待開發狀態，但能源的長期使用已經造成了環境污染等突出問題，如果不能對未來的能源開發進行法律的規制，會導致當前的問題惡化。因此，能源法的改革迫在眉睫。一直以來，我國的能源立法在國際上處于落后的地位，在我國推進生態文明建設的今天，能源法的修改也應順應生態化的趨向。

(二)我國國能源法變革的現狀

我國的能源立法目前還處于初期階段，沒有建立完整的能源法律體系。盡管從上世紀70年代幵始，國家陸續出臺了多部能源方面的行政法規和地方性法規，如《礦產資源法》、《電力法》、《煤炭法》、《節約資源法》、《可再生能源法》等，為了配套單行法規的執行還出臺了相關配套法律規范,在《環境保護法法》這種單行法律中也對關能源法的內容進行了規定。這些法律法規的頒布實施對于我國能源有極大的推動作用，但是，隨著我國社會主義市場經濟的發展和國際貿易合作的加強，能源法的發展也出現了諸多不足。這些不足主要體現在：

1.能源法體系不健全。我國至今沒有制定一部專門的能源基本法，這一直是一件令人憂慮的事情，這也造成了其他單行法處于群龍無首的局面，沒有能源基本法的指導，它們修改的進程和前進的步伐變得異常緩慢。現行能源法律規范都是單行法，采用的多是規章形式，立法位階低存在法律效力不高的天然缺陷，這也不利于對違規違法者的懲處。

除此之外，我國在關于能源立法的種類方面也是不完備的，尤其是對于石油、原子能和天然氣等方面，這導致了能源法犯罪事件頻發且缺乏法律救濟。由于國民經濟的迅猛發展，一些能源專門法當中的內容早已不能順應時代發展的需要。這些許久沒有修改的條文違背了法律的可預測性特征，進而阻礙了社會主義市場經濟的發展和生態文明的建設，應該早日對這些條文進行重新修訂。

2.國家能源安全沒有法律保障。能源安全是國家安全的重要影響因素之一，能源安全出現了不穩定因素也將會影響社會持續發展與和平穩定。能源問題的存在也引發了世界局部地區關系緊張，在我國石油安全問題也顯得尤為重要和突出。從世界范圍來看，世界油氣資源的爭奪是價格持續走高的主要原因，我國一半油氣資源依賴于國外進口，石油和天然氣的短缺已對我國的能源安全造成嚴重威脅。而由于國際上沒有相關的法律和理論依據，而國內又缺乏能源基本法和專門的單行法，當能源領域進行國際合作和爭端解決時，便缺乏法律的有利保障。

3.能源消費使用產生的環境問題沒有法律規范。我國長期以煤為主的能源消費結構，這促使各地煤炭生產的處于無序的狀態，由于缺乏監管不利，私挖亂采隨處可見，嚴重破壞了開采地的環境，造成了環境污染，導致生產安全事故頻發。在能源消費環節，能源價格的低廉和監督規范的缺失，造成了能源肆意濫用、隨意排放和能源利用效率低下，能源浪費和環境污染現象嚴重，又進一步引起了能源的緊張。而風能、水能、太陽能等清潔、可再生能源，由于缺乏法律的引導和保障，又缺乏資金的支持和技術研發，發展十分緩慢，在我國能源消費結構中所占比例非常之低。這些問題都需要法律規范來進行規制

二、能源法變革之生態化趨向的體現

(一)能源法生態化趨向的內涵

能源法的生態化是能源環境問題發展到一定階段的必然結果。能源本身就是從自然界中直接獲取或加工轉換而得，能源來源于自然界，最終又作用到自然界中，能源的開發和使用造成了生態破壞和環境污染。換言之，應對能源環境問題是能源法的應有之義。能源法具有公益性，生態法同樣具有公益性，它們本就具有一致的地方。公益性使得能源法與環境法在調整機制存在層次上的相似性。全球氣候變暖是能源法生態化興起的重要外因，而世界能源問題也加速了中國能源法生態化的進程。

人與自然關系的失衡對人類的生存造成了威脅，人與自然的和諧關系也起了破壞作用。重新審視原有的能源制度體系的人們發現，傳統的法律已經無法解決能源環境問題特殊性、復雜性和擴張性。為了能夠更好的對能源環境問題進行法律上的規制，能源法便走上了生態化的發展之路。從表面上來看，能源法的生態化讓能源法律關系發生了變化，使得環境保護成為能源法的目標之一；從深層次上來看，能源法生態化使得能源法理念發生了新的轉變轉變，這也促使可持續能源思想粉墨登場，被能源法發展視為重要理念。

在與傳統能源法進行比較之后，我們發現生態化能源法的調整對象具有全面性和整體性的特征，人類的生存發展和產生能源的自然環境的保護和優化都是其調整對象。總之，生態化能源法在傳統能源法的改造基礎上發揮了巨大作用，也促使人與自然和諧相處。

(二)能源法變革生態化的指導思想

在可持續能源思想的指導下，我國能源法生態化趨勢越來越顯著。世界各國逐步發生以生態化為價值取向和評價標準的法律變革,能源法亦不例外。中國古代的生態倫理思想是中國古代史上最有代表性的，尤其是關于人和自然的觀念，這些思想為我們解決當前能源開發與生態的沖突提供了智慧的思想指導。

生態文明觀是我國環境法治建設的重要指導思想，同樣也對我國能源法生態化起著指導作用。生態文明觀對能源法的生態化功不可沒主要體現為能源本就來源于自然界，二者具有天然的聯系。但在之前的能源法中，能源與環境卻被分割開來。其實，如果能源法忽略了生態環境保護，那么能源法就是是不完整和不可持續的。如果堅持生態文明觀，就能對因能源開發利用所產生的污染物堅持嚴格控制，生態環境質量進行改善，從而實現經濟、社會和環境的可持續發展。

三、中國能源法變革之生態化趨向的桎梏

我國能源法的生態化雖然取得了初步進展，但是目前仍然存在諸多不足，這些不足將影響我國能源法的變革以及生態化的發展。

(一)能源管理體制過于分散

當能源管理采用綜合管理體制時，能夠最大限度的對能源和生態進行協調。但我國的能源管理機構至今沒有專門的能源管理部門，權力分散于環保部門、水利部門、各級政府等。這種管理體制不利對能源法統一管理和綜合協調，也自然影響到了能源法的變革。盡管今年能源管理機構改革對以往的管理體制進行了調整，將原屬國家發改委內設的能源局升級為國家能源局，屬副部級單位，同時與國家能源領導小組辦公室、國防科工委核電管理職責進行整合。看似新的能源管理機構著眼于宏觀層面的管理，但與綜合能源管理體制仍有很大差距。在決策方面，雖然新的能源局將管理所有類別的能源,但涉及到溫室氣體減排、貧困地區能源獲取等能源環境問題仍在就制定新的法律條文征求公眾意見，沒有從微觀層面予以落實。

(二)能源技術落后

我國能源生產和利用技術落后是影響能源環境問題解決的主要障礙。一方面，我國的技術在整體上與發達國家相比處于落后地位，尤其是我國的能源開發利用方面更是相去甚遠。另一方面，中國的經濟結構還在轉型階段，很多工藝都是高能耗、重污染的。我國目前正在進行大規模基礎設施建設完善，如果沒有先進的技術支撐，那么能源開發利用會造成更加嚴重的環境問題。

因此，技術落后已成為我國能源法生態化的阻礙。科技的力量是無窮的，大力發展科技，培養科技人才，加大科技投入才能進一步推動能源生態化的發展。國內要加大對技術的研發力度，從而增強可持續發展能力；另一方面,應積極展開國際合作，引進無害環境的技術，發展專有技術。

(三)生態化意識薄弱

生態意識薄弱是不僅是我國環境保護的難點之一，也是能源法生態化的阻礙。主要體現為決策者的生態責任意識缺失和公民公眾參與意識缺失。目前，決策者仍把主要目光投向能源供應,對能源活動造成的污染和生態破壞缺乏應有的關注，因此，無論是國家的宏觀發展戰略決策，還是立法，抑或一個地方的發展規劃，都應當認真考慮能源環境問題的影響和對策。

對此，決策者應該端正心態，要充分認識到能源環境問題的嚴重性，在決策時將該問題納入考慮范圍。公民的環境意識薄弱與我國的歷史和國情不可分割的聯系。因此，應加強相應的宣傳教育，喚醒公眾能源環境保護的意識，調動公眾積極性，以實現人與自然的和諧為日常行為的準則。

四、中國能源法變革之生態化趨向的展望

(一)立法層面

立法基礎是任何法律制度的基礎，在能源法領域，同樣也是實現能源綜合管理的基礎。因此，在總則部分加入生態化的理念將會確立整部法律的基調，并將該理念作為一條主線貫穿始終。用肖國興教授的話來說就是“任何一部法律都是理性的邏輯演繹。理性決定著法律制度選擇與安排的邏輯結構……選擇合理的理性并將其進行邏輯演繹已經成為《能源法》制度績效大于制度成本的關鍵。”此處的理性即理念。

作為起著我國能源基本法角色的《能源法》，要在其統領下建立起一套完整的能源法律體系，以期化解我國當前所面臨的氣候變化、生態環境的破壞加劇以及能源安全形勢嚴峻等一系列能源法律困境，實現能源的生態化、可持續化發展，就必須將“生態化”理念作為一個演繹這部法律的基本理念。

其一，在即將制定的《能源法》里，將“生態化”取向作為其立法目標之一。一部法律的立法目標就是這部法律的存在的目的和價值，是其安身立命的基礎。將“生態化”作為核心目標之一規定《能源法》的“立法目標部分”，是實現能源法的生態化的重要保證。這在當前最具影響力的兩部草案稿——國家《能源法》的專家建議稿中也有所體現。能夠推動資源節約型和環境友好型社會建設，促進能源體系的完善。

其二，完善節能管理制度，建立科學合理的節能懲罰和激勵機制。要實現能源法律的生態化，在能源的節能高效和可再生能源開發方面完善制度、下大功夫是解決問題的關鍵。節能高效作為一個解決能源問題的優選途徑，要想得到有力的實施并取得實際的效果，必須將其納入政府行政日程規劃范圍，并作為經濟社會發展計劃的關鍵目標和行政績效考核的優先項。因為如果不講節能規劃納入政府行政規劃和考核范圍，許多地方政府為了政績發展只追求單純的GDP效益，大肆發展高能耗高污染的產業，而將國家的節能高效的戰略規劃置于可有可無的境地，從而加劇能源污染問題。因此，在將來的《能源法》中應當規定將能源節約納入政績考核范圍。

另外，光政府的重視還不夠，還必須制定完善的用能設備和設施能源效率標準體系和能源效率標識制度，加強節能的管理。建立能源節約的懲罰和激勵制度：對那些有利于能源的高效、節約利用的設備、技術甚至用能行為，要建立一套有效的激勵機制，鼓勵能源節約計劃的開展；而對那些高能耗的要堅決取締。

(二)制度層面

能源法律制度的生態化變革是一個復雜的系統工程。它要求我們把環境目標融入到所有的能源活動相關立法中去。能源法律制度的生態化變革與與制度的變革也是相輔相成的關系。

其一，加強能源法律制度生態化研究。生態化研究是建立生態補償機制的前提。生態補償機制本身是一種具有經濟激勵特征的制度，旨在將破壞生態的補償成本內部化。目前我國少有對這方面的研究，對這方面的研究主要限于礦產資源生態補償，即能源資源開發領域。學者的研究有利于能源法生態化的問題有更為深刻的認識，從而促進相關法律和制度的完善。不同領域的學者應當從不同的視角對能源法變革的生態化進行研究，例如生態與能源的法律淵源、分析生態補償政策的法律基礎、能源污染治理與生態污染防治等問題。

其二，建設的清潔、高效生態化法律制度。現有《可再生能源法》是我國清潔能源促進制度的政策框架法,該法以立法形式確定了許多重大制度如總量目標制度、并網發電和全額收購制度等,但要將這些制度落實到位，必須出臺配套的細則和監督機制。從長遠角度來考慮,必須建立統一的監管機制、綜合的協調機制和決策機制以及開放的社會參與機制,才能保證各項法律規定發揮應有之效。

當前我國清潔能源促進制度的改進可考慮加快制定可再生能源優惠財稅政策。積極扶持可再生能源的技術創新。明確落實各部門和各地方資源普查責任，完善相應機制，促進可再生能源的公眾參與機制及其相關配套制度建設。

其三，加強高效能源促進制度建設。我國也嘗試實施全方位節能戰略，將節能降耗融入各個行業。議題為《中國能源發展與亞洲能源合作》的講話中指出“中國節能降耗潛力很大，工業、交通、家用以及建筑物是能源消費大戶，也是節能的重點對象,應該鼓勵最佳可行技術和最優經驗推廣，同時必須把降低能耗作為研究開發的重點關注對象。”我國原有的《節約能源法》及其配套政策和措施,雖然明確了“十一五”能源法律制度生態化研究是可再生能源和節能發展目標，但是相關配套制度及其運作模式和管理水平上都存在諸多不足，特別是能效標識制度的建設作為能源活動的全過程調節器，其受重視程度和建設狀況都有待于改進。

五、結語

我國能源法的生態化變革還處在發展的初期，必然會遇到很多艱難險阻。當然我們不能為此而停滯探索的腳步。我國能源結構如何優化，未來如何應對能源危機，國內能源市場和管理、監管體制何時形成，能源產業發展的方向，能源儲備何時幵始，如何開展能源國際合作等問題，都需要我們從生態化角度進行更深入的分析和思考。