論我國排污權交易制度的實施困境和完善

(華東政法大學 上海 200000)

隨著社會經濟的飛速發展，地球人口呈現出驚人的冪指數增長態勢，地球能源資源的消耗量不斷增加，使得地球的負擔與日俱增。污染物排放量逐步增多，更加劇了環境承載能力的下降。因此協調好經濟發展和資源環境問題就顯得尤為重要。

排污權交易制度在我國的有效施行、完善和發展，對社會經濟的運行，人類生存環境的改善乃至整個社會的發展至關重要。但是在排污權交易制度的施行過程中，該制度的不完善逐步凸顯，實施也正面臨困境。就此本文意在論述我國排污權交易制度遭遇的困境，并提出一些切實可行的方法來促進該制度更好的運行。

一、排污權交易制度的概況

(一)排污權交易制度概述

1.排污權交易的概念

排污權交易是指在一定區域范圍內，劃定該區域范圍的污染物排放總量，并且規定在該區域范圍內不能超出所規定的排污總量，通過貨幣交易的形式使內部污染源之間相互調整污染物的排放量，從而達到控制污染物排放量、為大眾提供良好適宜的生活環境的目的。該制度旨在使不同排污者在有關部門的監督管理下相互之間轉讓富余的環境容量使用權。原因在于不同排污者在生產生活的過程中，治理污染所需成本千差萬別。例如某企業治理污染成本較大，甚至高于其收益，為保有該企業正常的收益，企業便會尋求排污權交易。[1](P117)

排污權交易制度扮演著利用市場手段解決環境問題的角色，越來越受到人們的關注。

2.排污權交易制度的基本內容

排污權交易制度的基本內容是在不影響社會大眾對環境質量要求的前提下，用法律明確界定排放污染物的排放權即排污權，并且允許以貨幣交換的方式在市場進行排污權交易，從而達到控制污染物排放量的目的。

(二)排污權交易制度的產生

1.排污權交易制度的起源

美國“酸雨計劃”的發布為排污權交易制度的提出提供了契機。該理論最早由美國經濟學家戴爾斯于1968年提出。美國早期關于限制污染物排放量的立法主要體現在技術層面。該法旨在要求企業利用最先進的技術成果和最切合實際的技術手段來調整和控制污染物的排放。然而這種技術性規定成本畸高，雖然在限制污染物排放方面成效顯著，但是巨大的成本使企業無利可圖，使得該法收效甚微。

由于企業的經濟發展和環境污染之間的矛盾惡化，美國通過總結長期的環境保護的相關經驗，探索得出了在總量控制的條件下，利用市場機制達到保護環境治理環境污染的方法。

2.排污權交易制度在我國的發展

我國早期的排污權交易制度是以在重點城市設置試點的形式開展的。我國于1988年在北京、上海、徐州等約18個城市開展了排污權許可制度的試點工作。1993年，國家環保局(現名生態環境部)以太原、包頭等16個城市為試點逐步探索實行有關大氣排污權交易的政策。1994年，國家環保局(現名生態環境部)開始在所有城市推廣該制度。到1996年我國地級以上城市基本實行了排放水污染物許可證制度。

(三)排污權交易制度的作用

1.排污權交易制度對社會的作用

地球環境資源總量的有限，但人類對環境資源的需求量卻是無限的，兩者之間的矛盾十分尖銳。人類的生產生活活動對資源的需求同資源的有限和稀缺使得社會競爭愈演愈烈。環境的承載能力不是無限的，而人類社會經濟的發展卻是無限的。資源的消耗，環境的污染和破壞，使得環境承載能力每況愈下，從而導致了資源稀缺的現狀不斷惡化。

我國雖然地域遼闊，資源賦存豐富，資源種類和資源總量多，但是我國人口基數龐大，從而導致人均資源擁有量相對較少。增量巨大的資源消耗量和污染物排放量著實是影響我國發展的一大弊端。排污權交易制度符合環境的可持續發展和經濟社會的可持續發展。因此在我國實行排污權交易制度是非常有必要的。

2.排污權交易制度對政府的作用

推行排污權交易制度可以降低政府治理環境的成本，從而提高政府的行政效率。企業日常的生產活動向環境排放了大量的污染物，然而企業不但沒有為此負擔因其生產活動形成的成本費用，反而從其經濟行為中獲取利益，致使其他社會成員承擔了其排污的不良后果。企業生產活動花費的成本與社會因治理污染而花費的成本之間的差異性，就形成了企業經濟行為的負外部性。[2](P100)通過實行排污權交易制度，政府利用稅收收入來填補排污者因生產活動產生的私人成本和因環境污染而產生的社會成本之間的差距。這就使得企業的成本內部化，從而達到降低政府治理污染成本費用的目的，使得資源配置更加合理化。

3.排污權交易制度對企業的作用

排污權交易制度可以幫助企業降低排污費用，使得排污權為具有更高環境資源利用效率的企業所用，從而促使資源配置朝著更有力的方向推進。

各企業由于自身生產情況的不同，那么對所排放的污染物的數量及治理費用必然不同。如果企業排污量少，治理污染所花費的成本較低，則可以選擇自行治理；然而企業排污量大而且治理污染所花費的成本較高，企業生產無利可圖，則企業便不愿再自行治理，而是轉向其他企業來購買排污權。排污權在市場上的流動不僅有利于污染治理，而且有利于排污交易雙方，達到雙贏的效果。

此外，推行排污權交易制度可以促使企業追求自身經濟利益最大化的同時，倒逼企業努力提高生產技術并且采用先進高效的污染防治手段，從而達到治理污染和發展經濟的“雙豐收”。

二、我國排污權交易制度的困境

(一)從排污權交易市場現行狀態來看我國排污權交易制度的困境

1.排污交易市場尚不健全

在現實生活中，市場機制并不完全決定排污權的交易價格。排污權的交易價格更多的是政府定價和市場定價各占一部分，即企業競拍時政府會先行訂價，拍賣價格再在政府訂價的基礎上進行適當的靈活變通。然而上述政府訂價的行政管理手段并不能真正發揮市場通過價格供求等杠桿來自發地進行資源優化配置的優勢，反而不利于該項制度的發展，從而使得環保工作障礙重重。市場機制發揮不了其固有作用，那么供求關系便難以得到反映，有需求的企業便會持觀望態度。

2.排污權交易所需費用過高

在當今社會，資源稀缺越來越嚴重。這就更加促進了“物以稀為貴”的現象的發生。排污資源越發稀少，相應的進行排污權交易的價格與日俱增。在這種情況下，極易發生兩種現象。一是有排污權的企業對排污權價格看漲，不愿意進行交易，那么需要排污權的企業就買不到排污權。二是容易滋生行業壟斷，大企業惡意收購排污權。以上兩種現象都對排污權交易市場百害而無一利，不利于市場的良性循環。

(二)從政府管理現狀來看我國排污權交易制度的困境

1.政府越位現象嚴重

排污權交完整闡釋出“自然資源是有價資源”的理念。但是無論環境使用權人是基于哪種方式取得初始排污配額，他都必須遵循政府制定的標準和原則。對于政府而言，這是一個典型的行政行為。[3](P133)在現實生活中，市場和政府都非常重要。實行排污權交易首先應當重視市場的作用。但有關排污權有償使用和交易的法律、法規、標準以及運行監管體系等基礎設施制度的建構和維護使用，更需要發揮利用政府的有效資源。政府要從制定配套的政策、努力維護秩序和保護產權等方面來保障該制度的有效實行，最終要依靠市場來發揮指導和定價決策作用。因此在該制度的施行方面政府并不能完全代替市場。

2.政府對企業排污監測及排污交易監管不足

由于污染具有流動性和復雜性，致使其不能按照行政區劃來劃分。然而我國卻是以行政區劃來施行有關環境管理的制度。這一點從制度設計上來說是存在很大問題的。而且我國目前并未形成成熟的污染物排放計量體系，致使環境主管部門難以準確把握排污企業的真實排污量。這些問題都會導致排污權交易市場運行困難?？偠灾?，政府對企業排污監測及排污交易監管的不足不僅降低了排污市場的活力，而且不利于我國排污權交易制度的發展。

3.地方保護主義嚴重，致使交易難以進行

地方政府為了大力發展經濟，更多的社會經濟活動就會帶來更加嚴重的污染。由于經濟發展帶來的污染會受到排污權數量的限制，在考慮經濟發展的時候，如果限制生產，經濟發展舉步維艱，于是有的地方政府對企業排污視而不見，讓排污權交易制度發揮不出固有作用。另外，有的政府為了維護本地區的利益，明令禁止在跨區域的排污權交易中向其他地區轉讓排污權指標，為排污權交易制度的發展造成了極大的阻礙。

(三)從立法現狀來看我國排污權交易制度的困境

1.排污權交易制度的相關立法不健全

我國現行有效的關于排污權交易制度的立法體系化不明顯，相關立法并不健全?，F有的法律法規對污染物總量控制制度、排污收費制度和排污許可證制度等制度做出了一系列詳細且嚴格的規定，但是有關排污權交易制度的規定并不嚴格和完善。排污權交易制度目前仍舊處于試行階段，并未在全國范圍內推行。與排污權交易相關的立法在《中華人民共和國環境保護法》中并未得到體現，只是在部分省市的地方性立法中可以看到。國家只有把排污權交易制度上升到法律的層面，才能更好的保障該項制度的施行。

2.排污權交易中的排污權并未得到立法確認

在我國的排污權交易制度中并未明確規定排污權的定義。為使排污權交易制度在我國順利運行，發揮其應有的作用，應該在法律上明確框定排污權的范圍。學者歸納出的排污權定義是指單位和個人在正常的生產與生活過程中向環境排放必須和適量污染物的權利，而不是向環境任意排放污染物或污染環境的權利。[4](P38)為使生產活動正常進行不能完全禁止排污，而是要在必須和合理的范圍內允許排污行為的存在。否則人類的生活將受到很大的影響，這種影響同樣也會阻礙社會的進步與發展。因此將排污權明確寫入法律是十分必要的。

(四)從社會監督和信息監測、公開來看我國排污權交易制度的困境

1.社會監督的缺失

從社會監督方面來說，我國排污權交易制度面臨重重困境。在我國社會公眾參與環境保護的整體水平較低。公眾參與水平偏低的原因是多方面的，比如政治、經濟和歷史等方面。發達國家因為經濟發展水平較高，社會公眾對于生態環境管理的參與程度、關注程度以及監督程度都比較高。然而在我國，環境保護和治理活動是一項國家職能，這一職能一直是由政府壟斷的，這一特征穩定發展至今。[5](P133)另一方面擁有排污權指標的企業和沒有排污權企業之間的監督缺失也是非常嚴重的。有排污指標的企業有義務監督沒有排污指標的企業的行為，從而完善對該制度的監督，確保制度更好地運行。

2.對污染信息的監測和公開不完善

我國現行制度一方面對于污染物的監測種類少，數據量不夠；另一方面對于所檢測到的污染信息公開透明度不夠。但是這與污染成因的復雜性、污染程度的不穩定性和污染物的流動性是密不可分的。

三、我國排污權交易制度的完善

(一)規范市場

市場經濟的發展催生了排污權交易制度，該制度利用市場調控機制來解決環境問題。這就亟需規制排污權交易市場，嚴格確立市場交易規則，逐步建立健全排污權交易市場體系。排污權交易的二級市場是擁有排污權指標的企業之間的交易，它的交易是處于一個完備的市場體系之中的，理應由市場引導價格走向，應當由市場機制來確定交易規則和交易訂價。充分發揮市場的杠桿作用，依據供求關系調整價格，從而充分發揮資源優化配置的優勢，進而保證排污權交易價格的穩定，提高排污權人的交易積極性。

(二)發揮政府調控和引導作用

排污權交易制度的良好運行離不開政府的宏觀調控和正確引導。政府應當從參與者轉變為管理者、裁判者，角色應定位明確，防止權力的濫用。[6](P12)政府在交易中應該逐步放開，減少對排污權交易的干預，找準自己的定位，主要依靠市場來調節資源的配置，在“市場失靈”時，政府再干預。

破除地方保護主義，祛除地域壟斷。政府引領當地經濟發展，不能只關注經濟發展，而以犧牲環境污染為代價。在過去相當長一段時間內我國的經濟發展多數是以“高污染、高能耗、高排放、低收益、非經濟”的模式實現的，我國正在走西方完成資本原始積累的“先污染從而發展經濟，后治理從而改善環境”的老路。[7](P25)政府要發揮指引作用，“既要金山銀山，也要綠水青山”，“綠水青山就是金山銀山”。

(三)完善立法

想要我國排污權交易制度更好更長久的發展下去就必須將排污權交易制度納入法律體系之中，而且要明確排污權的界定。[8](P99)任何制度想要保持穩定都離不開法律的保障。完善與環境污染相關立法，形成嚴謹有效的法律體系。不僅要在某些地方性法規確認排污交易制度，更應當將排污權交易確立為我國環境保護的一項基本制度，在修改《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律時，對相關內容加以明確規定，并由生態環境部制定具體的部門規章《排污權交易暫行辦法》，如此推進該制度正當、合法、有序、深入發展。[9](P37)

(四)加強監督、監測和信息公開

排污權交易制度的良好運行離不開政府和人民大眾的有效監督。我國的排污權交易制度肇始于美國的排污權交易制度，普通大眾對其知之甚少，這就需要政府部門和媒體的宣傳。不僅需要對普通民眾的宣傳，更重要的是對企業的宣傳。企業屬于排污權交易制度的主體，是排污權交易二級市場的主角，只有宣傳到位才能使他們參與其中，發揮好排污權交易主體的監督作用。

四、結語

經濟社會發展迅猛，環境問題愈發受到社會大眾的重視，關注度持續走高。排污權交易制度作為一種依托市場經濟發展來解決環境問題的制度，在美國施行以后效果顯著。[10](P72)雖然在我國現存經濟發展和環境污染的狀態下施行排污權交易任重道遠，但是經過不斷的改進和完善，一定可以使之適應我國的國情，得到長久的發展。