發展殘疾人慈善事業面臨的問題及對策

朱穎俐

（韶關學院 法學院，廣東 韶關512005）

2015年1月，國務院發布《國務院關于加快推進殘疾人小康進程的意見》(國發〔2015〕7 號)，首次提出“大力發展殘疾人慈善事業”，并進一步指出：“鼓勵和支持社會公眾、社會組織通過捐款捐物、扶貧開發、助學助醫等方式，為殘疾人奉獻愛心，提供慈善幫扶。鼓勵以服務殘疾人為宗旨的各類公益慈善組織發展，采取公益創投等多種方式，在資金、場地、設備、管理、崗位購買、人員培訓等方面給予扶持，引導和規范其健康發展。倡導社會力量興辦以殘疾人為服務對象的公益性醫療、康復、特殊教育、托養照料、社會工作服務等機構和設施。”［1］殘疾人慈善事業的內涵應如何界定，其與社會福利和社會保障的關系如何？成為發展殘疾人慈善事業首先要明確的問題。

一、殘疾人慈善事業與社會福利、社會保障的關系

（一）殘疾人慈善事業的內涵

2016年9月1日施行的《中華人民共和國慈善法》(以下簡稱《慈善法》)第三條對“慈善活動”的范圍作出了規定。根據該條款，慈善活動是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產或者提供服務等方式，自愿開展的“扶貧、濟困；扶老、救孤、恤病、助殘、優撫；救助自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件造成的損害；防治污染和其他公害，保護和改善生態環境；促進教育、科學、文化、衛生、體育等事業的發展；符合本法規定的其他公益活動”［2］，則殘疾人慈善事業可以界定為“自然人、法人和其他組織自動發起的以捐贈財產或者提供服務等方式為殘疾人謀福利的公益事業”［2］。具體而言，就是社會成員廣泛參與、慈善組織運作，由慈善募捐、項目實施、志愿服務、政策法規等要素組成連續、系統的助殘活動體系。由于我國政府在很長一段時期內扮演著全能型政府的角色，社會福利、社會保障、社會慈善的界限往往不清晰，這在一定程度上制約著我國殘疾人慈善事業的發展。因此，明確殘疾人慈善事業與社會福利、社會保障的關系，是發展殘疾人慈善事業的首要任務。

（二）殘疾人事業與社會福利、社會保障的關系

在歐美絕大多數國家及我國港臺地區，都把由政府、社會組織等為主體的，旨在保障民眾基本生活、提高生活質量的社會政策和社會制度稱之為“社會福利”，是一種包括制度性的社會保障、福利性的各類津貼、專業性的社會工作、網絡化的社會服務、支持性的心理疏導等在內的“大福利”概念［3］。社會保障制度是以國家或政府為主體，依據法律規定，通過國民收入再分配，對公民在暫時或永久失去勞動能力以及由于各種原因生活發生困難時給予物資生活幫助，保障其基本生活的制度［4］。

然而，自1983年《政府工作報告》首次提及“社會保障和社會福利事業”以來，社會保險、社會福利、社會救助和優撫安置等制度就被作為“社會保障”制度的組成部分加以建構［5］。這里所說的“社會福利”是指由民政部門代表國家提供給弱勢群體(如老人、殘疾人、孤兒和優撫對象等)的收入和服務保障［6］。這種福利觀把社會福利等同于國家福利或政府福利，是我國民政福利實踐中最常用的福利概念，也是普通民眾最熟悉的福利概念［7］。相對于“大福利”，這種福利觀所描述的社會福利是“小福利”，它將大多數社會成員排除在福利對象之外，甚至將享受社會救助和優撫安置的對象也排除在享受社會福利的人群之外，存在福利供給主體單一，福利對象范圍小，福利方式有限等局限，是我國在經濟發展水平較低的背景下確立的低層次的社會福利觀念。

隨著我國國力的增長和公民生活水平的提高，國家應以國際通行的“大福利”概念重新定義“社會福利”，只有這樣，才能實現“社會福利社會化”；也只有這樣，慈善事業才能有其生存和發展的空間。“大福利”所包含的“專業性的社會工作、網絡化的社會服務、支持性的心理疏導”等社會福利的供給主體，不僅有國家，還有一些法人、社團組織乃至個人。福利對象涵蓋所有社會成員，福利方式呈現多樣化的特點。根據《慈善法》對慈善的定義，由自然人、法人和其他組織提供的上述服務實際上是慈善行為的外在表現形式。國際通行的社會福利概念涵蓋了社會保障、慈善事業以及用于提高生活質量的其他社會政策和社會制度，殘疾人慈善事業和殘疾人社會保障制度都是殘疾人社會福利體系的重要組成部分。

二、發展殘疾人慈善事業面臨的問題

（一）認知方面的問題

隨著社會的進步，民間助殘組織與慈善基金會、慈善事業機構對殘疾人的救助力度日益增強，救助形式主要表現為以財產捐贈為主的物質幫助，以及以志愿者服務為主的各類助殘服務。在從事殘疾人慈善工作時，人們常常是基于對殘疾人的同情，認為殘疾人身體或精神上的殘疾致使其生活難以自理，也難以像普通人一樣參與社會活動，從而需要幫助，并為此向其提供一定的物質幫助和生活上的照顧。這種對殘疾人慈善的認知將殘疾人區別于普通人，基于這一觀念而實施的慈善行為主要是基于內心的同情，而不是將殘疾人作為一個與自己并無不同的正常人來尊重和對待，這在客觀上加深了社會對殘疾人的偏見，增加了殘疾人融入社會的困難度。從某種角度上說，這一認知模式給殘疾人參與社會生活帶來的障礙已經超越了身體殘疾帶來的不便。

（二）專業化方面的問題

由于殘疾人在身體或精神方面存在缺陷，殘疾人的需求往往呈現多樣化形式，包括康復訓練、生活救助、教育培訓、就業培訓、心理輔導、輔具、無障礙環境建設等。殘疾人的康復訓練、教育培訓、就業培訓、心理輔導以及為殘疾人提供導盲、輪椅伴行、入戶探訪等服務，都需要有相應的專業背景或經過相關助殘技巧培訓的志愿者才能勝任，從而在客觀上形成了對殘疾人慈善的專業化要求。對殘障人士等特殊人群的照顧要求由訓練有素的專業人員來實施，但慈善志愿組織往往由于資金的限制或工作目標的限制，無法吸引更加專業的人員的加入，只能由有愛心的業余人員來負責，很難提供專業化的服務，最終影響助殘服務的效率和質量［8］。此外，很多助殘機構并沒有根據志愿者的專業背景有針對性地安排專業助殘服務，一些具備特殊技能的志愿者被安排從事無專業性要求的普通助殘活動，在一定程度上造成了殘疾人慈善事業人力資源的浪費。目前各地開展的志愿者助殘服務形式表現較為單一，根據殘疾人特殊需求提供有針對性的專業助殘服務少之又少，殘疾人慈善的專業化問題較為突出。

（三）制度保障方面的問題

殘疾人慈善事業是民間助殘組織與慈善基金會、慈善事業機構乃至個人自愿發起的以捐贈財產或提供服務等方式為殘疾人謀福利的公益事業。無論是捐贈財產，還是以志愿者身份提供服務的助殘方式，都需要國家建立相應的鼓勵和保護機制，為殘疾人慈善事業的發展提供制度保障。2016年9月施行的《慈善法》在規定慈善捐贈和慈善服務的同時，也規定了促進慈善行為的措施，但從其內容來看，現行立法在激勵社會成員從事慈善行為方面所起的作用相當有限。在財產捐贈方面，《慈善法》第七十五條和第七十七條規定了稅收優惠措施，至于如何優惠，則按現行稅法的具體規定執行。慈善機構經營投資收入免稅、股權捐贈不視同銷售，以及慈善信托稅收優惠等內容在《慈善法》中都沒有出現，令該法在促進慈善事業發展方面的作用被大打折扣。在志愿者服務方面的制度缺失問題則更為嚴重，一直以來，政府在促進志愿者服務方面主要是給予一些原則性的政策指引，志愿服務的工作經費和志愿者的權利保障等方面都缺乏具體的制度保障。新出臺的《慈善法》同樣沒有對此作出相應規定。助殘是《慈善法》明確規定的慈善活動形式，由各種形式的慈善機構乃至個人以財產捐贈或志愿者服務形式為殘疾人提供幫助，是殘疾人慈善事業的具體表現形式。現行制度在殘疾人慈善事業的制度保障方面存在明顯缺陷，亟待改進。

三、發展殘疾人慈善事業的基本構想

（一）將確保殘疾人與其他社會成員的地位平等作為發展殘疾人慈善事業的基本點

發展殘疾人慈善事業首先要求政府和社會把殘疾人看成是與其他社會成員平等的“正常人”，強調殘疾人作為國民應該享有的基本權利，在此基礎上，正視殘疾人在身體或精神方面存在的缺陷，致力于改善殘疾人的生存環境，不斷提升殘疾人的自強自立的能力。在殘疾人慈善工作中，殘疾人常常在有意與無意間被置于一種 “不幸”、“可憐”的角色，公眾給予捐贈或提供無償服務的動因往往是基于本能的憐憫和同情，這種慈善動因令殘疾人很難與其他社會成員一樣參加到正常的社會生活中。聯合國《殘疾人權利公約》規定：“為了使殘疾人能夠獨立生活和充分參與生活的各個方面，締約國應當采取適當措施，確保殘疾人在與其他人平等的基礎上，無障礙地進出物質環境，使用交通工具，利用信息和通信，包括信息和通信技術和系統，以及享用在城市和農村地區向公眾開放或提供的其他設施和服務。”［9］中國殘聯主席鄧樸方早在十年前就提出“逐步創造良好的物質條件和精神條件，使殘疾人在事實上成為社會平等的一員，享有全面參與社會生活的權利，履行公民義務，共享由勞動和社會經濟發展所帶來的物質文化成果。”［10］可見，確保殘疾人與其他社會成員平等應該成為發展殘疾人慈善事業的基本點，一切為殘疾人提供的捐贈和社會服務都應該建立在殘疾人與捐贈人或志愿者地位平等的基礎上。

（二）將提升助殘服務的專業化水平作為發展殘疾人慈善事業的工作核心

殘疾人身體或精神殘疾的特殊性要求助殘服務提供者應具有相應的專業背景或經過相關助殘技巧培訓，因此，提升助殘服務的專業化水平是提高助殘服務質量的前提條件，是殘疾人慈善事業的工作核心。然而，由于資金條件或工作目標的限制，助殘機構往往面臨專業人員匱乏的問題，助殘服務專業化水平有限，最終影響助殘服務的效率和質量。面對這樣的現實，助殘機構有必要通過開發利用志愿者隊伍自身具備的人力資源，提升助殘服務的專業化水平。由于志愿者來自于社會各個不同的領域，志愿者的專業背景也呈現著多樣化的特點，如果利用志愿者在專業背景和特長方面的特點，為殘疾人提供個性化的服務，那么就能夠在很大程度上彌補助殘服務專業化水平不足的缺陷。事實上，助殘志愿者中不乏具有康復、心理學、社會工作等領域背景知識的志愿者，可以安排他們從事專業化助殘服務。此外，助殘服務除了幫助殘疾人克服殘疾帶來的生活難題外，還可以幫助殘疾人提升就業技能，以及為殘疾人家庭面臨的困難提供幫助。在青年志愿者中，大學生志愿者占有相當大的比例，利用他們的專業知識和特長，可以為殘疾人乃至他的家庭成員提供勞動技能培訓，為其就業或自主創業創造條件；為殘疾人家庭的孩子提供家教服務，幫助解決貧困家庭孩子教育問題等。毫無疑問，利用助殘志愿者的專業背景和特長，為殘疾人提供個性化的服務，不僅能夠滿足殘疾人多樣化的需求，更能夠有效地改善殘疾人的生存質量。在助殘機構專業人才不足的情況下，開發利用志愿者隊伍自身具備的人力資源，能夠有效提升助殘服務的專業化水平，促進殘疾人慈善事業的健康發展。

（三）將建立和完善助殘激勵體制作為發展殘疾人慈善事業的制度保障

發展殘疾人慈善事業要求國家建立完善的助殘激勵機制，在鼓勵助殘慈善行為的同時，為殘疾人慈善事業的發展提供制度保障。如前所述，我國現行制度在該方面存在明顯的缺陷，亟待完善。有研究表明，稅收激勵是捐贈動機中必不可少的因素，提高捐贈者的捐贈收益或降低捐贈者的稅收成本可以有效地激勵慈善捐贈，捐贈免稅可以鼓勵更多的捐贈，提高捐贈的相對價格會抑制捐贈［11］。國務院《關于促進慈善事業健康發展的指導意見》規定了企業和個人公益性捐贈的稅收優惠標準：企業發生的公益性捐贈支出在年度利潤12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額的時候扣除，個人公益性捐贈未超過納稅義務人申報的應納稅所得額30%的部分，可以從其應納稅所得額中扣除［12］。這個標準與美國企業捐贈15%，個人現金捐贈30%-50%，遺產捐贈100%的稅前抵扣相比，存在相當大的差距［13］。顯然，要推進我國殘疾人慈善事業的發展，有必要進一步加大稅收優惠的力度，提高公益、救濟性捐贈稅前扣除的額度，增加捐贈者的免稅收益，以有效激勵社會成員捐資助殘。此外，簡化稅收優惠審批手續，降低捐贈稅收成本也是激勵社會成員捐資助殘的有效措施。

在志愿助殘服務領域，志愿服務發達的國家和地區不僅會采用政府撥款形式對志愿服務組織予以直接資助，還會通過給予志愿者以物質上的扶持、精神上的鼓勵以及行動上的保護等方式對志愿者個人予以間接資助，從而在很大程度上滿足了大多數志愿者參加志愿活動既“希望幫助他人”，也“希望得到回報”的利他與利己的雙重動機需求，有效地促進了這些國家和地區志愿助殘活動的日益興盛。我國目前尚未建立促進志愿服務的相關法律制度，《慈善法》也沒有涉及志愿服務的激勵措施。為了更好地發展殘疾人慈善事業，有必要盡快建立包括志愿者助殘服務在內的志愿者服務促進制度，通過政府采購志愿者服務、建立“志愿服務專項基金”等，對志愿者服務組織提供直接資助；通過建立志愿服務者就業優先制度和稅收優惠制度，間接資助志愿者服務組織，激勵社會成員積極投身包括志愿助殘在內的志愿者服務，為發展殘疾人慈善事業創造良好的社會環境，提供有效的制度保障。

四、結語

“大力發展殘疾人慈善事業”是國務院2015年1月提出的助殘舉措，這也是官方文件首次正式提及殘疾人慈善事業問題。2016年3月 《慈善法》正式出臺并于9月開始實施，這意味著慈善事業在我國立法上已經得到正式的確認和保護。殘疾人慈善事業是針對殘疾人提供財產捐贈和無償服務的公益事業，其與殘疾人社會保障制度共同構成了殘疾人社會福利體系。發展殘疾人慈善事業主要面臨對殘疾人慈善的認知問題，殘疾人慈善的專業化問題，以及殘疾人慈善的制度保障問題等。為此，發展殘疾人慈善事業應該將確保殘疾人與其他社會成員的地位平等作為基本點，將提升助殘服務的專業化水平作為工作核心，并通過建立和完善助殘激勵體制來提供制度保障。

［1］國務院.關于加快推進殘疾人小康進程的意見（國發〔2015〕7 號）［EB/OL］.［2017-12-20］.http://www.ahsj.gov.cn/views/show/32051.htm.

［2］中華人民共和國慈善法［EB/OL］.［2017-12-11］.http://news.china.com/domesticgd/10000159/20160319/22156550.html.

［3］周沛.殘疾人社會福利體系研究［J］.江蘇社會科學,2010(5):27-32.

［4］孫光德，董克用.社會保障概論［M］.北京：中國人民大學出版社,2004:1.

［5］方長春，佴莉.殘疾人福利與殘疾人慈善——兼論政府、社會、市場關系［J］.人文雜志，2014(8):108-113.

［6］周良才.中國社會福利［M］.北京：北京大學出版社，2008:3.

［7］景天魁，畢天云.從小福利邁向大福利：中國特色福利制度的新階段［J］.理論前沿，2009(11):29-32.

［8］王紹光.多元與統——第三部門國際比較研究［M］.杭州：浙江人民出版社,1999:423-424.

［9］聯合國殘疾人權利公約［EB/OL］.［2017-12-15］.https://baike.so.com/doc/5938412-6151344.html.

［10］鄧樸方.人道主義的呼喚:第一輯［M］.北京：華夏出版社,2006:132.

［11］黃桂香，黃華清.稅收政策影響慈善捐贈行為的經濟學分析［J］.價格月刊,2008(2):93-94.

［12］國務院.關于促進慈善事業健康發展的指導意見（國發〔2014〕61 號）［EB/OL］. ［2017-12-20］.http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2799012.htm.

［13］李響.論我國慈善激勵機制的立法缺失及其完善［J］.上海財經大學學報,2016(3):119-128.