民族地區生態補償機制問題探析

(武漢大學法學院　湖北　武漢　430072)

一、民族地區生態補償的意義

我國是一個多民族國家，各個民族的文化共同構成了中華五千年的文明，自古以來，我國的少數民族主要分布在地域遼闊，物產豐富的中西部地區。在這里有我國大江大河的源頭，茂密的森林，廣闊的草原，豐富的礦產資源，這些天然的財富為我國經濟的發展和人民的幸福提供了基礎的條件，保護少數民族地區的環境對于國民經濟的發展具有重要的意義。但是，在長期以來形成的資源低價、環境無價思想的影響下，我國的生態環境遭到了嚴重的破壞。為了保護生態環境，解決環境問題，有必要建立高效的生態補償機制。高效的生態補償機制是改變我國的民族地區美麗但貧窮的面貌的有效途徑，在民族地區實行生態補償，將有助于我國民族地區的經濟發展，增加當地居民的收入，更加有利于環境保護。

二、民族地區生態補償存在的主要問題

生態補償制度的實施雖然取得了一系列令人矚目的成就，但是在目前新的《環境保護法》實施中仍然存在許多的問題：

(一)民族地區生態補償立法不完善，缺乏有效的監督機制

新修訂的環境保護法第三十一條規定“國家建立、健全生態保護補償制度”，為我國在民族地區建立、健全生態補償制度提供了基本法的基礎。但是，就目前我國民族地區的生態補償而言，并沒有配套的全面詳細的實施細則，民族地區的生態補償立法只是一些模糊的零散的法條，并沒有一部完整的生態補償法。因此，民族地區的生態補償缺乏具體實施的法律保障。同時現在實行的民族地區生態補償中缺乏有效的監督機制，即使生態補償措施沒有落實到實處，負責人并不會受到法律責任的追究，使得民族地區的生態補償有效全面實施變得更加困難。

(二)民族地區生態補償資金不足，未廣泛的吸收企業參與

我國的少數民族主要分布在中西部地區，這些地區相對于東部地區，經濟發展落后，生產力水平低，當地政府往往缺乏資金來支持民族地區的生態補償，正如印度法官喬·德赫瑞所言：“貧窮是生態惡化的首要原因，貧窮不堪的社區不得不開采已有的資源以便滿足資金的基本需求。隨著生態系統開始惡化，貧窮地區受到最大的傷害，因為他們無力負擔采取必要措施來控制生態惡化”。①

我國的民族地區通常具有豐富的自然資源，是大江大河的源頭，為經濟的發展提供了自然基礎。民族地區因保護生態環境而投入的資金以及因保護環境而喪失的發展機會成本卻被人們忽略。企業利用了這些資源，但并沒有給予相應的補償，把生態保護的成本轉移給無辜的民族地區的人們，形成了企業利用資源，收取利益，民族地區的人們保護環境，付出代價卻得不到補償的現象，具有不公平性。我國的生態補償主要依靠中央財政轉移支付，雖然取得了令人矚目的成就，但是從根本上來說，并不能徹底的解決民族地區的生態補償所需要的資金問題。

(三)民族地區生態補償方式不完善

生態補償的受償主體應當包括生態環境的建設者和生態環境的保護者。②在我國當前的生態補償中，除了退耕還林還草的生態補償金直接由中央政府補償給農民和牧民外，其他的各種生態補償的受益主體都是當地政府。這樣就造成了真正的生態環境建設者和保護者不一定得到與其付出相對等的補償，擴大社會貧富差距，消減民族地區農民和牧民生態保護和生態建設的積極性。

生態補償方式可以分為縱向生態補償方式和橫向生態補償方式。在我國目前的生態補償方式中主要是縱向生態補償方式，即通過中央財政支付轉移的方式實現對民族地區的生態補償。橫向生態補償方式作為實現全面生態補償不可或缺的部分，包括流域上下游之間、不同主體功能區之間、自然保護區內外同級別地方政府之間的補償。③但是，在我國當前民族地區的生態補償中，缺乏有效的橫向生態補償方式，這樣我國的民族地區的生態補償方式單一，資金來源不足，嚴重阻礙了民族地區的生態補償制度的施行。同時也違背了“誰受益、誰補償，誰破壞、誰恢復”的公平原則，把生態破壞的惡果轉嫁給牧民和農民，不利于民族地區的可持續發展。

在民族地區的生態中以金錢為主要的補償方式，作為可以徹底改變民族地區貧窮面貌的項目補償和智力補償非常少，這樣以“輸血式”的生態補償并不能徹底的改變少數民族地區的現狀。

(四)民族地區生態補償缺乏廣泛的公眾參與

我國的民族地區主要位于偏遠、高寒的山區和廣闊的草原，這樣的自然環境使得我國的民族地區的人們居住分散，很多地區交通不便，不利于公眾及時有效的獲取政府信息，妨礙了公民參與生態補償的決策過程中，造成了公眾對于生態補償的參與程度較低。民眾的意見不能及時的反饋到政府，造成了生態環境保護者和生態環境建設者的利益需求不能得到充分的實現，阻礙了生態補償政策的實施。同時，我國民族地區的人們文化水平較低，加上很多是民族語言，公眾的法律意識淡薄，也妨礙了他們充分的行使在生態補償中所享有的權利。

三、完善民族地區生態補償的建議

在分析了我國民族地區生態補償存在的主要問題后，完善我國民族地區的生態補償對于生態環境的保護具有重要的意義。

(一)完善民族地區生態補償立法

加強民族地區生態補償立法，形成完備的可操作的生態補償法。加強民族地區的生態補償立法，不僅需要國家出臺相關的法律法規，更需要當地人民政府充分發揮職能，制定適合本民族的具有地方特色的法規。充分尊重當地人民的風俗習慣，發揮各個民族在生態保護和生態建設中的優勢，讓民族地區的生態補償得到充分的實施。

(二)吸收民族地區公眾參與環境管理

環境管理是進行環境保護和生態建設的重要措施，在國外的實踐中獲得了非常好的效果。例如，英國農業生產者協助政府進行環境管理并改善動物生境，政府對參與者所付出的投入以及承受的損失進行補償。④借鑒國外的有益經驗，我國的民族地區生態補償應當積極吸收民族地區公眾參與環境管理。

一方面，民族地區的人們往往通曉當地的地理環境，熟悉各種動植物的生境，對于保護當地的生態環境比外地人更有優勢。另一方面，民族地區的人們是保護民族地區生態環境最重要的力量，吸收當地人參與環境管理，可以普及環境知識，為他們提供工作機會，增加當地人民的收入，樹立他們主人翁的意識，避免許多環境破壞。

1.普及科學文化知識，提高民族地區文化水平。在民族地區進行生態補償，充分發揮智力補償的作用，在民族地區興建學校，普及科學文化知識，提高當地人的文化水平，培養當地環境管理的人才，為他們參與環境管理提供基礎。通過智力補償，可以讓民族地區的生態補償得到充分的實施，更加有利于保護民族地區的生態環境。

2.引進環境保護項目建設，提高當地人的收入。積極引進項目建設，吸收當地的勞動力，優先錄用當地居民，為當地居民提供就業機會，增加民族地區的收入。讓民族地區的居民在環境管理中受益。

(三)加強地方政府與企業的溝通，探索多種融資方式

企業在環境保護中具有重要的作用，吸收企業參與民族地區的生態補償，可以為民族地區生態補償提供豐富的資金來源和項目來源。在民族地區實行生態補償，當地政府可以充分發揮作用，吸引企業積極參與到生態補償中來。

1.通過簽訂環境協議書的方式，吸收企業參與民族地區的生態補償。根據“破壞者恢復，受益者補償”的公平原則，企業在利用民族地區的自然資源獲得發展的同時，理應對民族地區的生態環境進行補償。但是在長期的資源低價、環境無價的思想影響下，大多數的企業不能主動的履行對民族地區生態補償的義務，所以，政府作為公共利益的代表，可以代表民族地區的居民，以保護環境為目的，以增加人民福利為宗旨，積極與企業簽訂環境協議書。吸引企業在民族地區投資，同時為民族地區增加就業，或者倡導企業對民族地區進行生態補償，維護社會公平。這樣可以讓外部不經濟性內部化，促使企業提高生產技術，節約資源，保護環境。

2.實行綠色認證，推行綠色產品，打造生態品牌。民族地區的政府可以與企業溝通，為那些認真履行環境保護義務的企業提供綠色認證，通過這樣的方式，吸引投資者。政府與企業進行溝通，要求企業為民族地區的生態補償提供資金、項目、智力等補償。這樣可以擴大民族地區生態補償的來源，豐富生態補償的形式。轉變以“輸血”為主的生態補償方式，實現民族地區的可持續發展。

(四)完善生態補償方式，加大財政轉移支付力度

建立中央直接補貼民族地區居民的生態補償方式。在現行的生態補償方式中，大多數都是補貼當地政府，經過層層政府，民族地區的居民得到的補償往往很少，這樣，農民和牧民沒有成為生態補償的直接受益者。為了避免現行的生態補償的缺點，應該建立由中央直接補貼民族地區居民的生態補償方式，使民族地區的居民直接成為生態補償的受益者，提高他們參與環境保護和生態建設的積極性。

提高民族地區生態補償標準?，F行的民族地區生態補償標準與生態環境保護者和建設者在環境保護中所投入的成本和喪失的發展機會不成比例。因此，要完善民族地區生態補償必須要提高生態補償標準。通過提高生態補償標準，可以縮小貧富差距，增加民族地區的居民收入，提高居民參與環境保護和生態建設的積極性。

【注釋】

①[印]喬.德赫瑞著.黃列譯《代與代之間的公平：可持續發展權的基礎[J]，外國法譯評，1998，(3)；89

②韓德培主編、陳漢光副主編《環境保護法教程》(第七版)，法律出版社，98頁

③同上

④歐陽志云、鄭華，岳平.建立我國生態補償機制的思路與措施[J]，生態學報，2013.(3)，686～692

【參考文獻】

[1]楊道波《民族地區生態補償機制研究》,貴州民族研究，2006(1)

[2]薩礎日娜《民族地區生態補償機制總體框架設計》，生態環境學報，2010(7)

[3]張冬梅《財政轉移支付民族地區生態補償的問題與對策》，云南民族大學學報(哲學社會科學版)，2012(05)

[4]毛振軍《論西部民族地區生態補償機制的建構》，黑龍江民族叢刊，2007(6)

[5]黃凡《生態補償法律制度研究》，福州大學，2006