公共政策制定中公民網絡參與的困境與對策研究

(四川大學　四川　成都　610000)

一、引言

隨著網絡技術的迅速發展和普及，網絡打破了以報紙、廣播、電視為主的傳統媒體的輿論模式，延伸了大眾傳播和人際傳播的范圍，擴張和放大了輿論陣地的廣度和深度。網絡公民參與是指社會公民借助網絡表達自己的政治意愿，參與政治活動以達到影響或改變某一政治力量的決策之制定或執行目的的一種政治行為。公民在網絡參與中，網絡是公民參與政治的一種工具、方式和途徑，是公民參政的基本載體，它使公民參與政治的狀況發生了深刻的變化。網絡又是一把雙刃劍,它在給公民參與帶來積極影響的同時，也會帶來消極的影響。相對于傳統媒體點對面的傳播形式，網絡轉變為點對點、面對面的傳播，公民更愿意通過網絡平臺直接、快速地表達自己的見解，平等溝通，網民們開始廣泛地分析、評價、討論與公共事務相關的各種社會問題，并對公共政策提出各種各樣的建議乃至批評。然而，當前公民在網絡政治參與過程中，依然面臨著參與能力、參與方式、參與行為規范等方面的困境，深刻地影響和嚴重地制約著公民網絡參與的質量和成效，本文從公民網絡參與的特點出發找到困境，并且從意識、制度、文化的三個方面進行分析，找到提高網絡公民參與的對策對策。

二、公民網絡參與發展的態勢

1.關注領域廣泛

互聯網的便利性和信息的全球化傳播，使網民關注領域空間大大拓展，網民耳聞目睹的社會百態也同樣可以成為公眾討論的焦點。網絡上探討的議題，由柔性到剛性、由學術到休閑、由主流到非主流，尤其是與人民生活密切相關的公共事務和公共政策領域如醫療、教育、房產改革等都成為人們越來越關注的話題，成為網民絡輿論的焦點。

2.參與主體多元化

網絡完全顛覆了傳統傳播方式，打破了時空的界限，網絡傳播的出現突破了大眾傳播的 單向壟斷，出現了多元變化，實現了信息傳播的雙向互動，任何個人、群體和組織都可以是信息源。網絡參與中除了電子政府這一特定主體外，網絡共同體和網民不受種族、性別、膚色、學歷等限制，只需要在網上注冊一個 ID 即可成為網絡民意表達的載體。在這種意義上，任何網民都可以成為網絡社會中輿論的主體，各種膚色、各個階層、各行各業的人都可以平等自由討論、自愿交流，從而形成普遍廣泛的大眾輿論。

3.參與渠道多樣

正是互聯網的技術支持使得人們能夠多角度地表達民意，網絡參與主體在網上通過各種途徑和渠道表達自己的意見和想法。網絡民意表達和溝通交流的渠道主要包括：網絡論壇新聞留言板 網站民意調查 聊天群空間

4.網絡言辭尖銳

網絡民意表達的意見或訴求更坦率、尖銳，表達方式更直接、真實。傳統媒體表達民意時通常要考慮整體策略、社會協調等方面因素，因而相對比較謹慎嚴肅，話語表達也更有彈性。網絡平臺的出現實現了多種形式的自由交流，使民意主體在幾乎沒有門檻限制的情況下自由發言、參與討論。發言者在某種程度上擺脫了社會角色和群體規范、利益的限制，避免了現實社會的群體規范對其造成的壓力，可以一種更直接、更真實的方式來表達自己的意見或訴求。

三、公民網絡參與的特征

1.隨意性

公民以自己的主觀意志可以用手機、計算機等工具隨時隨地都可以上網，可以隨意瀏覽政府網站，了解自己想了解的政策，與官員在線交流或網上留言，提出自己的看法，或在自己的博客上發表自己的觀點。

2.匿名性

因為公民網絡參與可以不記名，所以公民可以在寬松的環境中，自由發表自己的看法，直抒胸臆或發泄情緒，真實的表達自己的意愿，無人知道其姓名和身份，社會地位等真實狀況。

3.平等性

公民只要擁有計算機和手機等工具就可以平等的參與公共政策的討論，提出自己的建議，加大對政策的影響力度，使政策符合自己的利益。無論是官員還是普通公民都可以平等的參與，不受權威和地位的影響。

4.雙向性

公民網絡參與既可接收政府發布的信息，也可以把自己的想法和意愿傳給政府，政府與公民也可以以互動的方式進行信息雙向交流。公民之間也可雙向傳播信息，因而公民網絡參與具有雙向性。

四、公共政策制定中網絡民意參與的困境

1.參與人數眾多，但能力參差不齊

公民參與的機會不均等導致社會分層,產生“數字鴻溝”。導致了公民網絡參與公共政策制定的不平衡性，截至2015年12月底，我國網民總數達到6.88億，互聯網普及率為50.3%，網民規模持續擴大，互聯網普及率平穩上升。與發達國家相比，我國大多數網民的平均學歷水平還是比較低的，尤其是作為當代社會主力的20世紀六七十年代出生的人群，普遍學歷偏低，因而相對于公民參與熱情和參與意識的高漲，公民在政策參與能力方面還受到文化素養、知識水平以及道德修養的影響，呈現出參差不齊的局面。此外，網站的地域性以及網民之間性別、階層、收入等差異，也決定了其在獲取和使用信息的機會與能力上的巨大差異性。應當看到，盡管網絡給每一個公民提供了平等表達的機會，但是平等并不代表參與能力均衡。

2.組織化程度較低，并且缺乏理性

隨著政治環境的日益發展、公民意識的日益增強、網絡溝通渠道的深入普及，我國公民政策參與的熱情也日益高漲。在網絡上，不同職業、不同階層的社會個體基于不同角度和立場紛紛就社會公共事務方方面面的問題提出各自的觀點和看法，網絡成為民意的集結地。在網民提交的意見中，真正對政策制定具有實際參考價值和意義的數量往往不盡如人意。①由于我國網民政策參與主要是以個體為主，網絡民意也大多是一種自發狀態、無組織化狀態下“個別意志加總”的眾意，是分散于各地的網民對某一事件意見的總和，反映著社會公眾對公共事務的不同情緒、態度和觀點，其中既有客觀、合理、中肯的成分，也有主觀、臆斷的成分。這種無組織、無規的網絡參與，使得一些認知偏差的網民在利益驅動或者自我宣泄的心理動機下，降低思想意識和行為規范的標準，導致公民在網絡參與上的自由隨性，缺乏規范和約束，要么是特立獨行；要么盲目從眾，所以網絡參缺乏理性。

3.過量信息瓦解主流意識導致盲目決策。

在當下網絡時代發展中，不同意識傾向的言論都可以在網絡傳播，這不僅是公民網絡參與公共政策實現的可能，同時也給信息的選擇和政策的抉擇帶來困擾。②“霍布森選擇”現象導致傳統的決策過程中，信息始終是由下而上、經過過濾送達決策者，而最終留下的信息往往是失真的信息，這將導致決策不合理。在公共政策形成過程中，多種信息的選擇才能提供給決策者判斷和決策的依據，因而公民借助網絡平臺參與公共政策形成這一過程，就能從數量和范圍上改變信息量少、信息失真的境況。

由于信息渠道的拓寬，信息流通速度的增快，信息量大大增加，反而會對公共政策形成阻隔。其一，過量信息瓦解主流意識。各種意識形態在網絡交鋒，但有些信息卻背離現實，讓網民甚至是整個社會對主流價值觀、主流意見產生懷疑態度。其二，過量信息會導致決策者決策遲疑、盲目，產生“布里丹效應”。決策過程中，由于信息量過大，會導致決策者猶豫不決、甚至盲目決策。因此在利用網絡篩選信息、進行公共政策選擇時，要避免因信息導致公共決策不科學、不合理的現象。

五、公共政策制定網絡民意參與困境的原因分析

1.意識層面

法國學者古斯塔夫勒認為“孤立的個人很清楚，在孤身一人時，他不能焚燒宮殿或洗劫商店，即使受到這樣做的誘惑，他也很容易抵制這種誘惑。但是在成為群體的一員時，他就會意識到人數賦予他的力量，這足以讓他生出殺人劫掠的念頭，并且會立刻屈從于這種誘惑。”群體感情的狂暴，會因責任感的徹底消失而強化。意識到肯定不會受到懲罰，而且人數越多，這一點就越肯定，以及因為人多勢眾而一時產生的力量感，會使群體表現出一些孤立的個人不可能有的情緒和行動。公民的網絡參與過程也具有社會群體心理特征。在網絡參與意見聚集的過程中，網民往往是由于共同的志趣和愛好，而且在一定程度上也具有近乎相似的背景和經歷，這使得網絡民意能夠快速的形成趨同，而形成一致之后又會經過“沉默螺旋”的心理強化的過程使意見不斷向一個方向靠攏聚集，形成不一定理性的共同意見。由于持有相同意見人數的眾多，網絡參與中的個人極易失去個人獨立思考的能力，受到群體意見暗示的影響從而遵循著暗示所指向的方向進行自身的行為選擇。某些網民更傾向于從事非理性的網絡參與，針對某些熱點事件或是個人進行極端的攻擊，對政府施加壓力迫使其做出符合群體意見傾向的行為，形成網絡暴力。

公民網絡參與容易產生的另一個非理性群體心理是出現群體極化現象。當熱點事件出現在互聯網上，有部分網民以極端的言論針對政府或個人進行惡意批評、攻擊甚至排讀，散布流言，夸大事情的負面影響，煽動民眾情緒。

2.制度層面

我國公共政策參與的途徑，可以分為制度內和制度外兩類途徑。制度內途徑是指由政府主導和創建的參與途徑，主要包括選舉、投票公決、出席聽證會、參加政黨、參加社會團體、參加利益集團、信訪、公示等方式，這些方式通常具有嚴格的制度程序和流程。制度內參與途徑往往由于其官方主導性決定了民意參與的局限性。

制度外途徑則是由社會主導、公眾個體或群體自發創建的參與途徑，主要包括網絡參與、游說、游行示威等。近年來，正是由于制度內參與途徑的局限性及效果不佳，決定了大量公眾退而求其次，轉向網絡，通過網絡途徑自由平等、深入廣泛地參與討論社會問題，網絡民意參與公共事務和公共決策的勢頭迅猛，成為公共政策參與的主要陣地和渠道。然而，網絡民意參與由于其主體地位和身份不明確以及參與規則缺乏，因而導致參與處于無序化甚至非理性化狀態。

3.文化層面

傳統政治文化制約了公眾參與政策制定的發展。傳統政治思想深受儒家思想的影響，講究“在其位謀其政，不在其位不謀其政”長期以來在廣大官員中“官本位”思想嚴重，他們并沒有認識到自己的權力來源于人民，問政于民是其本質工作。公民他們并沒有意識到自己才是國家的主人，參與公共政策制定是自己的權利。這些傳統政治文化中的負面因素直接影響了我國網絡民意參與公共政策制定中政府決策者與公眾的行為和結果的取向。

六、公共政策制定中網絡民意參與的優化對策

1.普及網絡道德規范及網絡參

美國著名的社會學家塔爾科特·帕森斯在“規范內化模式”中提到“社會中其實存在著一種規范秩序，它是預先決定的，并不取決于個人；它是所有社會成員對社會的一致理解，通過內化過程，使成員共享這種規范秩序；當社會成員按照規定的規則行事，就可以避免“失范”或“戰爭”，從而產生了社會中穩定的事實秩序。”將此道德規范在維持社會穩定的作用延伸至公民網絡參與中來看，由于網絡的匿名性、隱蔽性、及時性，容易導致網絡輿論、網絡民意的非理性化。如果網絡去責任化蔓延，將會導致網絡環境惡化，粗俗、謾罵流傳于網絡不僅不利于信息的溝通，反而會激化矛盾。因此公民在日常網絡參與時應當秉持良好的網絡道德，遵守網絡法律，增強承擔道德責任的意識，將網絡道德內化為個人習慣，才能更好的參與公共政策的制定，發揮更高的言論價值。

2.完善公民參與制度，疏通公民參與途徑

要想讓網民參與更具合法性，更能得到切實的保障，一方面必須通過制度來規范和約束網絡輿論行為，另一方面更要為網絡民意參與提供系統化、制度化的支持和保障。以信息公開制度為例，打造透明政府，推行政府信息公開，使公眾對政策制定的相關信息有一定的了解，這是公眾參與，尤其是網絡民意參與的一個基礎性條件，也是前提條件。就政府政策議題來說，政府信息公開至少要包括以下一些信息：政策制定的背景、政策制定的目的、相關的數據、擬采用的政策、公眾參與的途徑與期限等。打造透明政府，推行信息公開，不僅有利于網絡民意參與，也有利于加強對政府的監督，防止政府為了自身的利益而制定政策，防止強勢利益集團在公共政策上與政府進行權錢交易。

3.加強媒體自身管制，疏導非理性輿論

媒體的發展，尤其是伴隨技術發展的網絡媒體的興起，不斷促進著我國民主政治的進步。媒體之間為了搶占市場，提高自身知名度、獲取更多經濟利益，不惜采用誤導性報道，掩蓋事實真相、夸大問題嚴重性，煽動民眾情緒博取高點擊率和轟動效應。媒體一味炒作不但無助于問題解決，反而會激發民眾對立情緒，增加社會階層裂痕。應當充分利用媒體特性推進我國民主政治發展，正確認識媒體自身發展的不利因素，加強自身管制，為公民網絡參與營造積極、健康、穩定的言論環境，確保媒體網絡的開放性原則、內容的無害性原則，只有這樣才能使媒體發揮最大效用，推進民主政治的發展。

4.參與基礎保障：縮小網絡數字鴻溝

公民在互聯網利用上存在著明顯的“馬太效應”，即擁有較多網絡資源的信息化強者在互聯網的發展中獲得了越來越多的好處，而處于互聯網資源弱勢地位的群體則被越發邊緣，甚至被時代所拋棄。首先，政府要采取傾斜政策和優惠措施，在農村等互聯網發展落后地區大力推進互聯網基礎設施建設。其次，政府要對網絡費用進行有效監管。政府應該對于互聯網運營部門定價進行監管，對于經濟發展落后地區給予一定的優惠措施，促進其網絡普及率的提高。第三，要推進互聯網發展落后地區網絡信息技術教育，在中小學應將網絡信息課程作為主干課，配備素質高、能力強的專業教師從事教學。

【注釋】

①趙潔.公共政策制定中的公民網絡參與[J].法制與社會,2009,20:280-281.

②王法碩.公民網絡參與公共政策過程研究[D].復旦大學,2012.

【參考文獻】

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