查處虛開案件面臨的困惑

曾國鋒 李鵬洲

當(dāng)前，虛開增值稅專用發(fā)票案件頻發(fā)，查處虛開案件，打擊虛開行為成為各地稅務(wù)稽查部門的重要職責(zé)。從稽查部門近年查處的虛開案件來看，雖成果顯著，有效震懾了虛開違法犯罪分子，維護(hù)了正常的稅收秩序，但稽查部門在查處虛開案件過程中也面臨一些問題和困惑，筆者歸納主要表現(xiàn)為“三難”，并受兩大“瓶頸”的制約。

一是取證難做實(shí)。其實(shí)，查處虛開增值稅專用發(fā)票案件在業(yè)務(wù)上并不復(fù)雜，即把納稅人的資金流、貨物流、發(fā)票流查清楚即可取得證據(jù)。如在查資金流方面，只要存在資金回流，有手續(xù)費(fèi)等，基本可認(rèn)定虛開行為，又如納稅人無真實(shí)貨物交易也可認(rèn)定為虛開。不過，在現(xiàn)實(shí)檢查中，由于無法摸清違法犯罪嫌疑人所有銀行存款賬戶，也就不能查清所有資金交易情況，所取得的證據(jù)就不完整。同時(shí)，部分嫌疑人以現(xiàn)金交易為借口，不交代資金賬戶，掩蓋其資金流向。稽查人員明知大額現(xiàn)金交易不可能，卻不能取得有效證據(jù)，虛開事實(shí)難以認(rèn)定。加之許多虛開者經(jīng)常走逃，稽查人員根本無法找到嫌疑人落實(shí)證據(jù)。以上種種導(dǎo)致一些案件始終是嫌疑，無法做實(shí)證據(jù)，也難以辦成鐵案。甚至還有部分案件半途而廢，不了了之。

二是案件難定性。由于虛開案件取證困難，也給稽查部門對(duì)案件的定性帶來困難。如

單憑資金回流是否可直接定性為虛開，還值得商榷。稽查人員在實(shí)際檢查中，從生產(chǎn)經(jīng)營能力以及資金流、物流、票流等多方面分析，很容易判定嫌疑人虛開行為，但苦于未取得核心證據(jù)，或是證據(jù)缺少環(huán)節(jié)，未形成完整的證據(jù)鏈而難以定性。另外在處理協(xié)查案件中，對(duì)接收虛開發(fā)票的行為如何定性，有時(shí)也不太好把握。近年各地稽查部門在處理協(xié)查案件時(shí)，有相當(dāng)比例的回復(fù)是模棱兩可、難以定性的。

三是處罰難執(zhí)行。從事虛開增值稅專用發(fā)票的違法犯罪分子有相當(dāng)一部分為空殼公司或是走逃戶，即使未走逃的，一旦稽查部門查處后作出補(bǔ)稅和處罰的決定，查處對(duì)象要么直接玩失蹤，要么抱著“反正要被移交司法機(jī)關(guān)”的心理而拒繳稅款和罰款，從而使國家稅款無法入庫，行政處罰難以執(zhí)行到位。

除了以上“三難”，稅務(wù)機(jī)關(guān)在查處虛開案件時(shí)，還會(huì)遇到兩個(gè)“瓶頸”。

一是法律上的“瓶頸”。從目前查處的一些涉嫌違法犯罪的納稅人來看，其交易資金的往來很少通過企業(yè)的基本存款賬戶，絕大多數(shù)資金通過相關(guān)人員的個(gè)人存款賬戶交易。《稅收征管法》第五十四條第（六）款規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)在調(diào)查稅收違法案件時(shí)，經(jīng)設(shè)區(qū)的市、自治州以上稅務(wù)局(分局)局長批準(zhǔn)，可以查詢案件涉嫌人員的儲(chǔ)蓄存款”?！抖愂照鞴芊▽?shí)施細(xì)則》第八十六條規(guī)定：“有特殊情況的，經(jīng)設(shè)區(qū)的市、自治州以上稅務(wù)局局長批準(zhǔn)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以將納稅人、扣繳義務(wù)人當(dāng)年的賬簿、記賬憑證、報(bào)表和其他有關(guān)資料調(diào)回檢查，但是稅務(wù)機(jī)關(guān)必須在30日內(nèi)退還”。這樣，在查詢涉案人和相關(guān)人員個(gè)人的銀行存款賬戶，或是根據(jù)工作需要調(diào)回納稅人當(dāng)年納稅資料檢查時(shí)，縣一級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的檢查人員履行上述手續(xù)十分不便，甚至可能因耽誤時(shí)間影響辦案效率，失去最佳辦案時(shí)機(jī)。同時(shí)，虛開案件移送司法機(jī)關(guān)標(biāo)準(zhǔn)過低。根據(jù)全國人大常委會(huì)1995年10月30日頒布并實(shí)施的《關(guān)于懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發(fā)票的決定》及最高人民法院于1996年10月17日出臺(tái)的《最高法關(guān)于〈全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于懲治虛開、偽造和非法出售增值稅專用發(fā)票的決定〉的若干問題的解釋》，“虛開增值稅專用發(fā)票或者虛開用于騙取出口退稅、抵扣稅款的其他發(fā)票，虛開的稅款數(shù)額在1萬元以上或者致使國家稅款被騙數(shù)額在5000元以上的，應(yīng)予移送”。20多年過去了，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和當(dāng)前虛開案件的高發(fā)態(tài)勢，這個(gè)移送標(biāo)準(zhǔn)實(shí)在太低。稅務(wù)機(jī)關(guān)為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，只要是虛開案件（開具金額、稅額超過移送標(biāo)準(zhǔn)）一律移交。這樣，公安機(jī)關(guān)接受的虛開案件過多，無人員無精力辦理，造成虛開案件大量積壓，甚至對(duì)虛開金額不夠大的案件拒收。

二是合作上的“瓶頸”。虛開增值稅專用發(fā)票是違法犯罪行為，稅務(wù)稽查部門查處的案件都須與公安機(jī)關(guān)合作，最終將犯罪嫌疑人繩之以法。同時(shí)，稅務(wù)稽查的執(zhí)法手段有限，如不能控制犯罪嫌疑人，在資金查詢上受限，執(zhí)法缺乏剛性等，所以必須依靠公安機(jī)關(guān)。雖然各地都先后建立了稅警協(xié)作和聯(lián)絡(luò)機(jī)制，加強(qiáng)了稅警合作，逐步實(shí)現(xiàn)聯(lián)合打擊。但在一些地方合作深度還不夠。特別是一些案件移交后，主動(dòng)權(quán)在公安機(jī)關(guān)，受人員和業(yè)務(wù)所限，公安機(jī)關(guān)也有些力不從心，甚至?xí)?zhàn)機(jī)，使部分嫌疑人逍遙法外。

針對(duì)查處虛開案件面臨的“三難”和兩個(gè)“瓶頸”，筆者建議：

首先，要修訂法律法規(guī)。如在查詢納稅人個(gè)人銀行存款賬戶，以及將納稅人、扣繳義務(wù)人當(dāng)年的賬簿、記賬憑證、報(bào)表和其他有關(guān)資料調(diào)回稅務(wù)機(jī)關(guān)檢查時(shí)，應(yīng)下放權(quán)力，并修訂《稅收征管法》，改為由縣級(jí)以上稅務(wù)局（分局）局長批準(zhǔn)，可有效提高辦案效率，有利于打擊稅收違法犯罪分子。又如，國家稅務(wù)總局應(yīng)與最高人民法院協(xié)調(diào)，促成出臺(tái)新的司法解釋，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實(shí)際情況，明確提高虛開發(fā)票案件的移送和立案標(biāo)準(zhǔn)，只要納稅人虛開金額低于新標(biāo)準(zhǔn)，虛開份數(shù)和次數(shù)較少，可不移交司法機(jī)關(guān)，而由稅務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)稅和行政處罰。這樣可有效提高結(jié)案率，也能挽回國家損失。

其次，要完善操作辦法。國家稅務(wù)總局應(yīng)修改《稽查工作規(guī)程》，制訂完善虛開增值稅專用發(fā)票案件查處的操作辦法或指導(dǎo)意見，就如何開展檢查，如何取得證據(jù)，如何案件定性，給予明確和統(tǒng)一，便于稽查人員操作，從而保證取證的便捷、證據(jù)的完整，方便案件定性，解決各地在查處虛開案件時(shí)標(biāo)準(zhǔn)的不一和定性的困難，使積壓的案件和困難的案件順利結(jié)案。

再次，要健全合作機(jī)制。做好頂層設(shè)計(jì)，應(yīng)由國家稅務(wù)總局和公安部聯(lián)合建立健全稅警合作機(jī)制，全面建立公安機(jī)關(guān)派駐稅務(wù)機(jī)關(guān)的聯(lián)絡(luò)機(jī)制辦公室，保證人員到位，深入推進(jìn)稅警雙方的全方位合作，做到涉稅違法犯罪案件聯(lián)合辦，切實(shí)提高辦案效率，精準(zhǔn)打出打擊違法犯罪的“組合拳”，讓虛開等各類稅收違法犯罪分子無處遁形。