三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償制度之立法思考

祁 英

(青海民族大學 法學院，青海 西寧 810000)

一、三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償?shù)姆ɡ矸治?/h2>

(一)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償?shù)慕缍肮δ?/h3>

三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償可以界定為，行政主體為消除貧困、發(fā)展經濟、恢復和保護生態(tài)環(huán)境，采取工程治理措施，在三江源地區(qū)實行人口遷移，對參與遷移的行政相對人造成損失，依法對行政相對人實行救濟的制度。

從行政補償?shù)某梢蚝桶l(fā)展過程可以看出三江源生態(tài)移民行政補償有如下功能：其一，私權救濟。私權救濟是指當公民、組織的合法權益受到國家行政機關或其工作人員執(zhí)行公務行為的合法侵害，并造成損失時國家補償所具有的對公民、組織受侵害的合法權益給予恢復或彌補的功能[1]24。在以國家為主導的三江源生態(tài)移民過程中，大量移民出于公共利益，在移民后離開了祖輩生存的土地，改變了傳統(tǒng)的生產生活方式，由于移入地的生產生活資源有限、移民對新的生產生活方式的不適應以及不具備移入地主要生產方式的技能等原因，造成收入的銳減，移民生活貧困。三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償能夠通過行政機關給予生態(tài)移民直接或間接的補償，改善生存條件、提高生存技能。其二，公務保護。由于在三江源地區(qū)生態(tài)移民過程中遭受損失的行政相對人可以從行政機關那里得到相應的直接或者間接的補償，這就消除或緩解了三江源地區(qū)生態(tài)移民和行政機關之間的矛盾，能夠防止其對生態(tài)移民活動產生對立情緒和不滿。除此以外，由于制度的保障，在負責三江源地區(qū)生態(tài)移民行政機關執(zhí)行生態(tài)移民公務的工作人員也能夠避免遭受侵權訴訟，從而激發(fā)他們對三江源生態(tài)移民工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。其三，利益平衡。三江源生態(tài)移民行政補償能夠使生態(tài)移民群體得到生產生活的保障，在生態(tài)建設過程中不斷發(fā)揮主觀能動性，從而使國家的生態(tài)政策、決策得以順利實施。此外，對三江源地區(qū)生態(tài)移民的行政補償能從客觀上減輕當?shù)卣呢斦毫Γ谏鷳B(tài)建設的制度執(zhí)行中得到充分的財力保障。

(二)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償?shù)睦碚摶A

制度只有建立在堅實的理論基礎上才具備合理性和科學性。本文將試著從以下三個角度闡述理論基礎：其一，公共負擔平等理論。從法理學角度而言，公共負擔平等理論在以法國為代表的大陸法系國家具有廣泛的影響。這一理論認為，政府的活動是為了公共利益而實施，因而其成本或費用應由社會全體成員平等分擔。合法的行政行為給公民、組織的合法權益造成的損失，實際上是受害人在一般納稅負擔以外的額外負擔，這種負擔不應該由受害人個人承擔，而應當平等地分配于社會全體成員，其分配方式就是國家以全體納稅人繳納的金錢補償受害人所蒙受的損失[2]727。三江源地區(qū)生態(tài)移民產生的費用應當由社會平等分擔，對于生態(tài)移民而言，他們沒有義務承擔生態(tài)移民產生的這份直接和間接的損失，而應當平等地分配于全體社會成員。其二，人權平等保障理論。人權平等保障理論的研究最早是在憲法學理論展開的，因為人權平等保護的雙方分別是國家及其國民之間的關系，屬于憲法上的基本問題之一。我國于2004年通過的憲法修正案首次將“國家尊重和保障人權”正式載入國家的根本大法。三江源地區(qū)生態(tài)移民應當確立以人權平等保障為基礎的生態(tài)移民體系，而對三江源地區(qū)生態(tài)移民損失進行科學、合理的直接和間接補償，就是人權平等保障的重要體現(xiàn)。其三，平衡理論。平衡理論是三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償重要的理論基礎。平衡理論認為，行政法的全部發(fā)展過程就是行政機關與相對一方的權利義務從不平衡到平衡的過程……具體就三江源地區(qū)生態(tài)移民而言，行政機關與生態(tài)移民的權利義務在總體上應該是平衡的，政府作為公共利益的代表者，運用國家強制力對三江源地區(qū)公民實施生態(tài)移民，生態(tài)移民遷出三江源地區(qū)之后就會形成其自身權利義務的不對等，對這些移民進行直接和間接的行政補償，不僅能使三江源地區(qū)生態(tài)移民的權利義務得到平衡，也能夠使行政機關的權利義務統(tǒng)一，將公共利益與個人利益統(tǒng)籌兼顧。

二、三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償?shù)默F(xiàn)狀及存在的問題

根據(jù)三江源地區(qū)草原退化、草地沙化、濕地萎縮、湖泊干涸等現(xiàn)象，三江源國家級自然保護區(qū)在2003年初正式成立。2010年10月10日青海省人民政府發(fā)布了《青海省人民政府關于探索建立三江源生態(tài)補償機制的若干意見》，確立了生態(tài)補償基本原則，劃定了生態(tài)補償?shù)姆秶⑶覍⑼苿有竽翗I(yè)發(fā)展方式轉變、改善和提高農牧民基本生產生活條件與生活水平、提升基層政府基本公共服務能力作為工作重點，通過各部門協(xié)調制定補償政策，并利用多種渠道籌措補償資金。雖然各級行政機關通過制定政策、措施，在三江源地區(qū)生態(tài)移民工作中取得了一定成效，但是也存在一些問題。

(一)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償方式單一

各級行政機關在三江源生態(tài)移民行政補償政策的制定過程中規(guī)定了對生態(tài)移民進行金錢和實物的補償，這種補償是直接性的，是維持生態(tài)移民在移入地生產生活的必要保障。除此以外，還對生態(tài)移民給予了稅收、戶籍、技能培訓等方面的優(yōu)惠。但是，在實踐中，三江源生態(tài)移民行政補償方式存在的問題不容忽視。以三江源地區(qū)生態(tài)移民重要地區(qū)之一的青海省海南州為例，國家后續(xù)產業(yè)扶持項目較為匱乏。青海省雖然安排專項資金設立了三江源自然保護區(qū)生態(tài)移民創(chuàng)業(yè)扶持資金(貼息貸款)，但該資金手續(xù)繁多，要求較高，群眾爭取存在一定困難。

(二)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償制度不健全

第一，我國尚無行政補償?shù)膶ｉT立法，對生態(tài)移民行政補償沒有相應的法律規(guī)范，三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償?shù)木唧w內容通常都來自行政補償有關的其他部門法的零散規(guī)定，這些規(guī)定在適用對象和范圍上都有各自較為嚴格的限制，各規(guī)定之間缺乏緊密的關聯(lián)性，在三江源生態(tài)移民行政補償過程中很多規(guī)定都難以適用。

第二，國家和省級政府沒有制定出符合三江源實際的生態(tài)移民補償政策，現(xiàn)有的涉及三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償?shù)囊?guī)定多以政策性文件的形式出現(xiàn)，內容原則性比較強，沒有明確的實踐依據(jù)，在對三江源生態(tài)移民行政補償過程中還出現(xiàn)了各地區(qū)補償標準不一致的情況，在一定程度上削減了三江源地區(qū)生態(tài)移民的主動性和積極性。

第三，三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償?shù)呐涮字贫炔唤∪Ｈ吹貐^(qū)生態(tài)移民涉及行政管理、行政監(jiān)督、資金投入等各方面的問題，少有配套制度對移民工程加以輔助，導致生態(tài)移民的目的實現(xiàn)存在一定困難。

(三)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償程序尚不規(guī)范

三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償?shù)牧⒎ㄇ啡保瑢τ谛姓a償程序的規(guī)定更是幾乎沒有涉及。程序是權利得以實現(xiàn)的重要保障，但在現(xiàn)實中生態(tài)移民的知情權往往得不到保障。除此之外，三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償救濟制度在立法上至今都還是空白。三江源地區(qū)生態(tài)移民如果遇到權利受侵害的情況，絕大多數(shù)都選擇了上訪來表達自己的夙愿，增加了社會的不穩(wěn)定因素。

三、三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償制度的立法思考

現(xiàn)階段三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償制度還很不完善，各單獨規(guī)定體系性弱，而且效力參差不齊，很難運用到三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償?shù)膶嵺`中，因此，筆者認為，基于國家、地區(qū)和移民的長遠利益考慮，有必要嚴格依據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定制定統(tǒng)一的三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償?shù)姆晌募?/p>

(一)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償?shù)幕驹瓌t

根據(jù)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償額度和時限兩方面的內容，可以將基本原則分為關于生態(tài)移民行政補償額度的基本原則和時限的基本原則。

1.補償額度基本原則

第一，公平補償原則。從本質上說，三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償是對生態(tài)移民合法權益損害的一種彌補，行政主體為了公共利益使無法定義務的生態(tài)移民的合法權益受損害，應當承擔彌補直接和間接損害的義務。公平補償原則不僅要求三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償?shù)膶嶓w公平，還要求補償?shù)某绦蚬健５诙斞a償原則。正當補償是指權利主體受到的特別損失根據(jù)公共負擔平等原則后得到合理補償[1]26。如何規(guī)定行政損失補償內容，目前存在多種觀點，具有代表性的有“完全補償說”“適當補償說”和“折中說”。在三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償過程中，國家應當補償生態(tài)移民一切直接和間接的損失，并充分考慮對其長遠的生存和發(fā)展的影響，在堅持完全補償原則的同時，不排除輔之以適當補償原則。

2.補償時限的基本原則

這要求實施三江源生態(tài)移民工作中，行政機關在不影響行政職權的前提下，應當完善對三江源生態(tài)移民的行政補償程序，在最短時間內給予經濟補償[3]24-27。

(二)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償?shù)臉藴?/h3>

三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償標準的確定，實質上是一個利益衡量的過程，應當將國家利益、公共利益和生態(tài)移民個人利益平衡和協(xié)調。世界銀行移民總政策要求：“確保移民們在過渡期之后至少能重新達到他們原來的生活標準，并盡可能保證他們從經濟上和社會上融合到移民安置地的社會中去。……保證給移民提供就業(yè)機會，使他們在盡可能短的時間內安家落戶，并在經濟上自力更生，保持或提高原來的生活標準。”[4]64在確定三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償標準時，應當通過市場評估確定補償標準。要根據(jù)完全補償原則，實行市價標準，由一些以社會效益為目標、執(zhí)行社會職能的中介機構，通過公平的市場評估程序來確定具體的補償標準。

(三)三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償?shù)男问?/h3>

在三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償?shù)姆绞酱_定中，應當確定以及時的直接補償和必要的間接補償為主，其他間接補償為輔的補償方式。直接補償，主要包括給予三江源地區(qū)生態(tài)移民遷移費、實物折價以及為三江源生態(tài)移民提供可種植的土地、草地、林地等。必要的間接補償是指除實物補償以外生態(tài)移民能夠直接、快速得到現(xiàn)實意義的補償，這種補償是非實物形態(tài)的，但能夠使三江源生態(tài)移民在移民后的短期內受益。所謂其他間接補償，是指能夠為移民帶來長期效益，使他們損失的非物質性的潛在的資源能夠最大限度地得到補償。其他間接補償就是要為生態(tài)移民提供最低生活保障、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障等社會保障制度。除此之外，還應建立長期、有層次的勞動技能培訓服務機構，能讓生態(tài)移民根據(jù)自身具體情況分階段地進行提高，在新的生產生活環(huán)境里得到生存技能的保障。

四、結語

三江源地區(qū)生態(tài)工程的實施有著重要的戰(zhàn)略意義，作為三江源地區(qū)生態(tài)工程建設的參與者，生態(tài)移民這一特殊群體的權利得到保障成為三江源生態(tài)移民工程，乃至三江源地區(qū)生態(tài)建設工程取得成效的重要因素之一。三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償制度的建立不僅能夠在三江源地區(qū)行政主體和作為行政相對人的生態(tài)移民之間架起溝通的橋梁，規(guī)范行政主體的行為、保障三江源生態(tài)移民的合法權益，而且能夠為三江源生態(tài)建設創(chuàng)造良好的條件。因此，有必要建立三江源地區(qū)生態(tài)移民行政補償制度，充分調動生態(tài)移民生態(tài)建設的主動性和積極性，實現(xiàn)三江源地區(qū)生態(tài)建設的目標。