美國防治農業面源污染的法規對策借鑒

王 燕

（江蘇師范大學法學院 江蘇 徐州 221116）

近年來，隨著經濟、社會的發展以及農村城鎮化和現代化進程的加快，面源污染已成為我國農業環境污染的主要形式，面源污染是相對點源污染而言的，在美國，面源污染被叫做“nonpoint source pollution”，即非點源污染，目前，理論界對面源污染尚沒有統一的概念界定，有學者認為，非點源（面源）污染是指對水體的不僅僅來源于單獨的一個點或源的污染，換句話說，這些污染物不是從某一個特定的出口被引入或到達水體，[1]并且這種污染源主要來自農業[2]，也有學者將面源污染界定為：因種植業的化肥、農藥等要素的過量施用以及養殖業畜禽糞便的亂排亂放，超過了農田的養分負荷，出現了氮、磷、鉀等養分的過剩，這些遺留在土壤中的過剩養分在雨水等作用下進入水體，從而產生了地表水的污染。[3]綜合學者們的觀點可以看出，面源污染主要是由來自農業生產生活的污染源引起的，同時也是一種復雜的水體污染。面源污染具有隨機性、隱蔽性、分散性、廣泛性、遷移性等特點，難以監測與治理，已成為阻礙經濟發展和危害城鄉居民身體健康的重要不良因素，同樣，作為世界頭號農業大國，美國的農業面源污染也倍受關注，由于其治理起步較早，至今美國已形成一整套行之有效的法規政策體系，并成為各國紛紛效仿的成熟模式，雖國情不同，但了解與借鑒美國相關法規政策，對強化我國防治農業面源污染的手段，仍有十分重要的意義。

一、中國農業面源污染防治法規政策之現狀

我國農業面源污染成因十分復雜，土地產權制度不穩定，降低了農戶對土地長期投資和保護的積極性，導致短視化經營行為；我國獨有的二元社會結構，致大量農民工進城和農村勞動力的缺失，為節約人工成本，化肥、農藥和殺蟲劑被嚴重超標地使用；社會保障制度不健全，農戶急于脫貧致富，必然會過度利用農業資源，致使農業面源污染進一步加劇。農業面源污染防治是一項復雜、艱巨、系統的工程，需要借助多種手段，而在現有的制度框架下，充分發揮法規政策的保障與約束機制尤為重要，目前，我國農業面源污染治理方面的立法很不完善，相關促進農業面源污染治理的經濟刺激手段缺位，農民教育培訓制度尚未建立，這些都嚴重制約了農業經濟的發展，導致農業面源污染愈演愈烈。

（一）農業面源污染防治的立法有待完善

我國關于農業面源污染防治的立法起步較晚，20世紀90年代后，我國才陸續出臺了專門的農業環境保護辦法、條例，如《秸稈焚燒與綜合利用管理辦法》（1994年）、《農藥登記管理條例》（1997年）、《肥料登記管理辦法》（2001年）、《畜禽養殖業污染防治管理辦法》（2001年年）和《畜禽養殖污染物排放標準》（2001年），近年來，又實施了《畜禽規模養殖污染防治條例》（2014年）。以上這些辦法條例對妥善處理秸稈及相關剩余物質、規范農民使用農藥、化肥以及集約型畜禽養殖污染防治做了針對性的規定，總體來說，這部分內容在農業面源污染控制上發揮了作用，但仍顯得法律位階不高。同時，不足之處是，相關規定側重考慮化肥、農藥對人的健康的影響，而缺乏對整個生態環境的關注。這些規定將單個污染源作為規制對象，缺乏綜合治理考慮，制約了其對面源污染治理效力的發揮。至于法律層面，我國現行法律中涉及面源污染防治的主要有：《環境保護法》、《農業法》、《水污染防治法》、《循環經濟促進法》、《清潔生產促進法》，等法律，其中新《環境保護法》第49條明確提出要防止農業面源污染，并賦予政府、農業部門及機構相應職責，指導農業生產經營者采用科學的方法種植和養殖，合理施用農藥、化肥等農業投入品，科學處置農膜、秸稈等農業廢棄物。《農業法》第65條也對引導農業生產經營者采取生物措施或者使用高效低毒低殘留農藥、獸藥，防止水產養殖污染，妥善處理、綜合利用秸稈及其他剩余物質作了規定，其它法律也都涉及到提倡農業循環經濟、發展農業清潔生產，防止農業生產生活造成的面源污染的內容，但總體來說這些規定只是籠統提及、較為原則、概括，缺乏可操作性，同時，農業面源污染需要綜合治理，農業技術需要法律進行推廣，盡管我國現行法律中不乏鼓勵農業面源污染防治技術研究與開發的規定，但這些規定多為立法號召，不具有強制性效力，且有空洞之嫌，難以實現理想的農業面源污染防治效果。

（二）針對農業面源污染治理的經濟刺激手段不足

生態補償與環境稅費是環境保護領域典型的經濟刺激手段。目前，我國針對農業面源污染的生態補償制度很不完善，環境稅費對農業排放的管制也處在虛置之中，因此，相比事后治理的行政強制手段，事前預防的經濟手段顯得嚴重不足。

生態補償制度。生態補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主要方式，調節相關者利益關系的制度安排。[4](P95)我國對環境污染的治理，多數采用的是命令強制的事后治理手段，通過罰款和其它行政強制措施，讓污染者付出代價，從而對其產生心理強制作用。然而，在當今農民經濟收入本就十分微薄的情況下，為農業增產增收，還要面臨承擔法律責任和經濟損失的后果，這勢必引發農民的抵觸情緒，而采用恰當的經濟激勵手段、推行生態補償政策，卻可以使他們從遵守法律的行為中獲得利益，從而自發地、積極地采取防止農業面源污染的行動，實現面源污染的源頭治理。目前，我國防治農業面源污染的生態補償制度尚不健全，已有的生態補償多面向森林、草原保護和水土保持等，并且一些法規對生態補償的依據和標準規定比較模糊，給生態補償工作帶來很多不確定性，因此迫切需要建立和完善生態補償法律制度。

環境稅收。長期以來，我國在污染治理領域采取的經濟手段之一是征收排污費，但由于環境費設定偏低，不能真正反映資源環境的價值信號，與稅收相比，其剛性與強制性都顯不足，并且排污費的設定主要是針對工業點源污染，因此，要控制農業面源污染，必須盡早對農用化學品和農業排放征稅。經過多年的等待，目前，我國《環境保護稅法草案》已發布，并正在面向社會公眾征求意見，然而《草案》第三章第十二條第一款卻規定：對規模化養殖之外的農業排放免征環境稅，這對農業面源污染的防控極為不利。這是因為，多年來，為了促進農業發展，我國不僅沒有對農用化學品（主要表現為農藥、化肥和農膜）征收環境稅，政府還出臺了化肥產業支持政策，以降低化肥企業的生產成本，鼓勵農民為穩產增收，不斷提高使用量，造成農業補貼與生態保護嚴重脫節的后果。因此，為了扭轉這種局面，必須盡早開征化肥稅、農藥稅和其它農業排放稅，如果制度設計合理，這些稅款的征收不僅能減少農藥化肥的使用量和農業排放量，大大減少農業面源污染，還能為環境保護籌措資金。

（三）統一、規范和制度化的農民培訓教育缺位

目前，我國尚沒有統一、完善和制度化的農民培訓教育，由于追逐經濟利益的短視行為及傳統的生產生活模式所致，多數農民的環境保護意識較差，對環境、生態和污染漠不關心，同時由于缺乏技術培訓與指導，農民對農藥、化肥的科學使用以及規范化畜禽養殖知之甚少，致使農業化學品和畜禽養殖廢棄物污染日益嚴重，此外，由于農民本身對環保法規和環保知識的無知，使其無法正確認知自身行為的性質，從而很難科學規范其自身的生產生活行為，同時，也不利于其環境權的實現，因此治理農業面源污染，立法推進農民教育培訓，是提高農業生產者的綜合素養、防治農業面源污染的重要一環。

二、美國防治農業面源污染之法規政策舉措

（一）法律法規。美國對農業面源污染防治的立法起步較早，早在1936年，美國就制定第一個《面源污染控制法》。美國有關農業面源污染的法規主要有：《清潔水法》（即1977年修訂前的《聯邦水污染控制法》）、《聯邦殺蟲劑控制法》（1972）、《海岸區法案》（1972），《水質法》（1974）《安全飲用水法》（1974）、《食品安全法案》（1974）等，此外，美國聯邦環保局還頒布了的《農藥登記和分類程序》、《農產品農藥殘留量》等一系列農藥管理法規。這些法律文件中，尤以《清潔水法》最為著名，該法針對不同的污染源制定了不同的控制規劃，包括點源污染控制、面源污染控制和其它項目管理三項管理，并指出“非點源（面源）污染，比如區域地面徑流等污染程度往往不亞于點源污染”[5](P309)。1987年，《清潔水法》修正案更增加了第319條款：“本條款要求各州確定由于面污染源而不能達到水質標準的水域。要確認造成污染的各項活動和制定管理計劃來幫助糾正非點源（面源）污染源問題”。[5](P312)要求各州要通過評價本州內的面源污染問題，明確各個污染因子，制定經聯邦環保局批準的規劃，并采取相關的管理措施，削減面源污染。

（二）技術政策。美國在防治農業面源污染上的技術政策，最集中地體現為對兩個技術方案的推行，其中之一是“最佳管理措施”（Best Management Practices，BMPs），1987 年 ，《清 潔 水法》制定了控制面源污染的國家計劃，由聯邦政府首次對面源污染進行資助，并鼓勵各州實施“最佳管理措施”。“最佳管理措施”泛指任何能夠減少農業面源污染的單個或綜合的方法，被美國學界或政府認為是能夠減少農業環境損害的最有效、最經濟的途徑，包括沉降管理、養分管理、農藥管理、非固定設施的畜禽、養殖管理和灌溉管理。[6]這是一種基于獎勵和自愿的方法，由工程程序和非工程程序組成，工程程序主要包括增加濕地、植被緩沖區、降低污水地表徑流速度、攔截降解沉降污染物等；非工程程序是指進行農民教育，獎勵農民自覺使用環境友好技術。[7]另一個技術方案是日排放總量控制（Total Maximum Daily Loads，TMDL），《清潔水法》從實際出發，本著靈活和可操作的原則，要求各州根據具體水域的用途和功能來制定水質標準，同時采用技術標準為主、水質標準為補充的污染控制手段，來防治面源污染。根據《清潔水法》303條款的規定，各州需要對所管轄區的水質進行鑒定，若該水體在實施統一的排放標準后水質仍無法達到功能要求（即所有水體都應滿足基本的可供游泳和魚類生存的功能需要），則應對其進行最大日排放量控制，TMDL將點源污染和面源污染綜合考慮，進行總量控制與分配，將水質控制從傳統的化學指標轉向生態、健康指標，在美國農業面源污染控制上起到重要作用。

（三）生態補償（eco-compensation）。美國的生態補償機制建立較早，在長期的實踐中也積累了豐富的經驗。美國最早的生態補償是政府主導和付費，1956年《美國農業法案》中，就鼓勵農場主在一定的條件下退還一部分農田，損失由政府部門補償，這對美國農業發展和面源污染物的控制大有裨益。經過多年實踐，美國生態補償機制已十分成熟，不僅補償主體呈現多樣化，而且日益采用市場化運作手段，目前，美國聯邦政府每個財政年度都有針對水污染控制項目和行為的大數額的撥款與補貼，最著名的當屬為執行《清潔水法》而設置的國家凈水滾動基金。在該項基金下，聯邦環保局提供低息或無息貸款給全美50個州及波多黎各，州再將之貸給社會團體、個人或組織開展水質保護活動。[8]再如田納西河流域運用市場機制，通過政府與市場有機結合的流域開發模式，建立了政企合一的田納西河流域管理局，運用市場手段和經濟激勵政策，既實現了對面源污染的控制，又節約了政府資金，還調動了社會力量的積極性。

（四）環境稅費。相較于歐盟的發達國家，美國使用環境稅費的經驗略顯不足，但仍有一些可借鑒之處。目前，美國的環境收費主要集中在兩個方面：一是對水資源的收費，主要是水費和下水道費，二是對廢棄物垃圾的收費，對人們排放的垃圾收費，使人們減少垃圾排放，抑制垃圾生產，每袋垃圾（30加侖）費用從1到1.5美元不等。另外，按照聯邦法律，美國對投資人在水土保持上投入的資金可以全額免稅，對處理污水和廢物的設備貸款的利息也可以免除。[9]有些州對農藥、化肥也進行稅費調控，如佛羅里達的有關章程里就有此規定：若在該州使用和經銷化肥，銷售、使用化肥者將被收取每噸0.50美元的稅；又如俄克拉荷馬州為了避免水源污染，鼓勵農民出售家禽廢棄物，而購買者經申請也可獲得每噸5美元的稅收減免。[10]此外，美國有著世界上最為嚴格規范的農藥化肥管控制度，農業已基本實現農藥化肥的精準化投放，避免了超標噴灑對環境的不利因素，因此大大降低了對農業的面源污染。

（五）農民培訓。美國有世界上最發達的農業，其中之一，得益于成熟的農民職業教育。從19世紀開始，美國系列法律法規（《莫雷爾法》1862年、《哈奇法》1887年、《史密斯·利費法》1914年等）都規定了政府提供土地開辦農業學校和資金的義務。在美國，不僅有大量的正規農業院校，還有數不清的農業試驗站及其它農業推廣機構，這些機構培訓農場主農業營銷和農場管理知識，同時更加注重生產技術的培訓，特別是農藥化肥的規范使用和農業廢棄物污染控制等知識，這些對提高農民的知識素養和發展綠色農業、控制農業面源污染意義重大。另外，在美國，農場主的受教育程度普遍較高（其中相當高比例的人接受過高等教育），這也使得他們能夠正確理解環境與經濟的關系，自覺地采取綠色環保減少污染的耕作方式。可以說，美國政府在健全農業法律法規的基礎上，通過完善農業教育機構和技術推廣機構、保障農業資金渠道、確立農民準入制度等措施，為農民職業教育建立了完整的體系，也為農業面源污染防治提供了良好的人文基層。

三、完善中國防治農業面源污染的法規對策

（一）制定綜合性的農業面源污染防治法

與美國相比，我國尚沒有專門針對農業面源污染治理的法律，雖然新頒布的《環境保護法》對農業面源污染有明確規定，但由于太過簡略、原則，無法應對日益嚴重的現實危機。此外，相關法規條例涉及的農業面源污染內容也絕大多數只有主題性內容或原則性規定，且存在內容交叉，與實際情況不符以及籠統粗略、不易操作的問題，為法律執行和法律監督帶來不便。因此，當務之急，是制定一部專門規制農業面源污染的法律。2015年4月，農業部發布《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》，就防治農業面源污染提出了“一控兩減三基本”目標，一控是指嚴格控制農業用水總量，兩減是指減少化肥和農藥施用量，三基本是指畜禽糞便、秸稈和地膜基本能夠資源化利用，這對防治農業面源立法提出了新的要求。因此要注重立法的配套性和針對性，并與現有法律法規整合歸并、消減相互間的矛盾沖突，同時也要因地制宜，完善和細化地方防治農村面源污染的法規，并把立法重點放在發展有機農業、農業技術管控、生態補償機制和農民職業教育培訓等方面，切實做到有法可依、權責分明，便于執行。

（二）法規助推農業面源污染防治技術

美國在防治農業面源污染法中，對相關科學技術提供了法律保障，對一系列技術方案，通過法律手段引導、鼓勵和推行下去，這是十分值得借鑒的，比如“最佳管理措施（BMPs）”，就是在《清潔水法》的倡導下實施的。《清潔水法》要求各州制定管理水體的規劃，該規劃中應包括對各類污染源實行最佳管理措施。同時，一些州還對自愿采納最佳管理措施的農戶給予經濟補償，使得現代農業技術得以推廣。因此，我國應在法律法規中對防治農業面源污染相關技術進行明確規定，以促使技術真正在實踐發揮效能。同時，我國也要借鑒美國的日排放總量控制（TMDL）技術，將水污染物排放總量分為點源和面源，具體確定農業面源污染的控制目標，將分散復雜的農業污染源經過數字化配額，實行嚴格規范，限制過多的污染物排放，使防控政策落到實處。此外，還應打破地方保護主義，在水質嚴重受損地區，對集中飼養畜禽以及大面積種植農作物的農戶發放排污許可證以減少養分流失和廢棄物排放帶來的水質污染問題。[11]因此，應借助法規進行技術管控，此為防控農業面源之核心手段。

（三）建立健全防治農業面源污染的生態補償機制

目前，我國亟待完善農業面源污染防控的生態補償制度，國家應加大政府財政投入，對農戶防治面源污染、保護生態環境的行為進行補償，不僅從經濟利益、人體健康來考慮，而且更應從環境效益、生態效益的角度，并兼顧農戶的直接投入和間接損失，科學計算補償數額，同時，還應建立生態補償基金制度，吸納來自社會、企業及個人的資金，向有機農業生產、農業循環經濟及農業清潔生產產業投放，使廣大農戶既能在發展綠色農業中獲得更好的經濟效益，還能從中得到物質獎勵，提高其防治農業面源污染的積極性。

（四）通過稅費制度控制農業面源污染

在防治農業面源污染過程中，稅費制度可以從正反兩面進行經濟刺激，因此對農戶的生產生活行為具有很好的調節與引導作用，例如征收化肥、農藥稅，可以減少農戶對化肥、農藥的使用量；征收畜禽養殖的排污費，可以規范農戶科學養殖，無害化處理、綜合利用畜禽糞便等廢棄物；使用有機肥料可獲得稅收減免和優惠，必然刺激農戶大力發展綠色農業，因此，我國要盡早對農業排放開征稅費，以約束農戶的行為，當然，要采取更加多樣的稅收優惠政策，例如借助稅收返還政策，在一定條件下通過直接返還和間接返還，相應減輕納稅人的經濟負擔，將有利于農業排放環境稅的推行。

（五）建立農民職業培訓教育制度

建立農民職業培訓教育制度，首先要有立法保障，我國應借鑒美國的農業法律法規，明確農業培訓資質、農業培訓資金制度和農業培訓方式等內容，并強調農業專業知識與環保意識學習的必要性。其次要拓展農民職業教育的內容，不僅要學習農業生產技能和農業管理及營銷知識，還要提高環保意識，了解農業面源污染的危害，使其主動地去改善農業環境，從源頭減少污染的產生和擴散；同時，對環保技術和環保法律的學習應列入考核內容，重點強調，通過培訓和學習，促使農民規避陳規陋習，人人成為農村生態環境保護的責任者和監督者。最后，我國應在條件允許的情況下，著手建立職業型農民資質審查制度，鼓勵高學歷高層次人才到農村創業，同時，加大對農村青年勞動力的技能傳授和環保意識培養，讓更多有資質、能力和素養的農民參加農業生產，以知識密集型農業取代傳統的勞動密集型的農業，實現經濟發展與環境保護的和諧統一。