基于契約合作的社區居家養老模式探析
——以福州市鼓樓區為例

林 萍

（閩江師范高等專科學校馬克思主義學院 福建 福州 350108）

隨著人民生活水平的提高，中國人口平均壽命在不斷延長，推動中國老年人口持續增加，使中國社會逐步進入深度老齡化階段。人口老齡化問題的加劇給正在轉型發展的中國社會帶來巨大的壓力和挑戰，養老問題成為人們日益關注的焦點問題。近年來，福州市鼓樓區作為福建省的省會城市的“首善”之區，結合自身的區域特點和資源優勢，堅持共享發展，積極探索新型的養老公共服務供給方式，全面推進居家養老，提高公共服務共建能力和共享水平，實現“老有所養，老有所樂”，大大提升了人民的獲得感和幸福感。本文以鼓樓區社區居家養老為例，從契約理論角度出發，分析和探討地方政府轉變公共服務供給方式，社區居家養老契約合作模式。

一、我國養老的現狀和居家養老的出現

家庭養老在我國傳統的養老制度中占著重要地位。但是隨著社會經濟快速發展、現代人口結構的轉變及人口老齡化加速發展，傳統的家庭養老面臨許多挑戰。在我國機構養老最早是政府無償為孤寡老人、無人贍養的老人提供養老的方式。隨著社會發展，越來越多的老人被迫接受機構養老。機構養老逐步市場化，私營的養老機構逐步發展成為療養院式的專業養老機構。

第一，純老年戶增多。改革開放近30年來，我國家庭規模日益縮小，改革開放前家庭戶規模大約在4.4人左右，而2010年第六次全國人口普查時我國家庭戶規模減少到3.10人。家庭規模縮小的同時，核心家庭一直呈上升趨勢。核心家庭是指由一對夫婦及未婚子女（無論有無血緣關系）組成的家庭，通常稱“小家庭”。家庭規模的縮小和核心家庭的增加導致老年戶不斷增多，這種居住方式的代際分離減少了家庭贍養功能，社會養老的需求不斷增加。

第二，傳統家庭養老功能的弱化。從1982年開始的計劃生育政策，使得目前城市80后一代居民大多為獨生子女，這樣即使在三代人共居的條件下，“4-2-1”家庭結構的出現，使得青年夫婦在重視孩子的教育和成長問題的同時容易忽視了對年邁父母的照顧。加上社會競爭因素，使得很多青年人陷入角色沖突，即工作和親情無法周全，這些都對老年父母的心理和實際生活產生了負面影響。

第三，家庭負擔日益加重。中國老年人口預期壽命的延長，年齡結構日趨高齡化。根據國家統計局統計，2000年中國65歲及以上的人口占比是7.0%，2010年65歲及以上的人口占比為8.9%，到2015年65歲及以上的人口占比為10.5%；平均預期壽命已從2000年的71.40歲提高到2015年的76.34歲。老年人的身體健康狀態隨年齡增大而惡化，平均年齡越高，老人的健康狀態越差，自理能力也越弱，養老費用的支出也越高，養老就越需要社會的幫助，這直接推動養老方式的變革。

綜上所述，傳統家庭養老在日益嚴重的人口老齡化條件下社會養老需求不斷增加，而完全的社會養老在當前國情下既不符合中國“養兒防老”的傳統思想訴求，國家財政也難以支撐。為解決養老問題，政府積極探索社會綜合養老，居家養老模式則為典型的社會綜合養老模式。

居家養老服務是指政府和社會力量依托社區，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式。居家養老是家庭養老和社會化服務的有機結合。其基本內容是：勞務養老由社會承擔，精神生活養老由家庭承擔，物質方面養老由國家、社會和個人共同承擔。這種模式能很好利用社區資源使老年人可以不離開家庭又無需占多家庭勞動力就近進行養老，降低養老成本。目前，居家養老已成為歐美等發達國家養老的主要方式，也被我國所采納，并全面推廣。2008年1月29日，全國老齡委辦公廳、民政部等10部委發布《關于全面推進居家養老服務工作的意見》。

二、契約理論及其在居家養老的應用

（一）契約理論概述

契約即雙方或多方交易主體意愿一致而產生的合同或協議。契約理論最早萌芽于西方，14世紀，巴爾杜斯與巴爾多魯創立了世俗契約理論，標志著契約理論的開端。1960年，科斯在《社會成本問題》一文中則首次明確使用了交易費用概念，并且對交易費用的內容作了進一步界定，他指出：“為了進行市場交易，有必要發現誰希望進行交易，有必要告訴人們交易的愿望和方式，以及通過討價還價的談判締結契約，督促契約條款的嚴格履行，等等。”科斯通過對交易費用與產權制度安排的分析了交易費用與產權制度安排之間的內在聯系，指出在信息不完全條件下通過對產權制度的完善，制定雙方共同執行的契約，可以有效降低交易成本，提高組織效率，達到優化資源配置的效果。繼科斯在《企業的性質》一文中提出以管理者權威來協調交易與契約的執行之后，威廉姆森提出針對不同的交易應當選擇不同的契約，并建立相應的治理結構。在對威廉姆森這一思想進行模型化的過程中，格羅斯曼和哈特等人逐步背離了交易費用理論開創了以強調“重新談判”為重要特點的不完全契約理論。不完全契約理論因為市場信息不對稱，個人有限理性，導致制度出現帕累托改進空間，因此，需要通過縱向一體化解決信息不對稱問題，降低交易主體間的交易成本，提高組織效率。

（二）契約理論在居家養老模式中的運用

契約理論的核心在于如何在有限條件下通過制度設計（產權制度設計）降低交易成本，提高資源配置效率。機構養老是一種不完全契約，委托人通過契約將家庭養老義務委托給養老機構，向養老機構支付費用，這種行為是通過市場手段完成的。而市場主體間并未具備完全信息，如養老機構很難全面掌握委托方的養老需求，委托方也很難全面了解養老機構的資質、服務質量等方面的信息。隨著社會發展，養老的功能逐步社會化，交易的主體發生了一些變化，政府成為主體之一。因此，市場交易模式勢必發生變化。

政府的介入使家庭養老逐步演化為政府、家庭共同承擔養老問題，社區居家養老將這種共同承擔的服務進行制度化，家庭與政府聯合契約化購買居家養老服務，并通過公開招投標的方式將養老服務外包。委托方和受委托方雙方就居家養老服務的購買問題簽訂一定的合同，作為契約雙方，由政府、家庭共同出資，基礎服務由政府支付，個性服務由家庭自行承擔，養老服務統一由養老服務機構負責提供及運作。因此，政府與居家養老機構之間的關系以下變成四種情況：獨立關系競爭性合作、獨立關系非競爭性合作、依賴關系競爭性合作、依賴關系非競爭性合作。在實踐中，較少有依賴關系競爭性合作模式，因此，通常政府與養老機構合作模式有三種（如圖）。獨立性指的是政府與養老機構之間的產權所有關系獨立，及養老機構為第三方服務，如果為非獨立性則養老機構隸屬政府。一般傳統的養老院則為非獨立性契約模式。為將養老業市場化，目前政府積極探索的則為獨立性和依賴性，既完全的第三方或者指向性明顯的第三方。依賴性第三方依托政府開展業務，雖然不存在所有權關系，但是其服務具有指向排他性，三種契約模式存在差異，在資金渠道方面也存在差別。在老年人口不夠集中的區域，規模效應很難發揮，依賴性契約模式會較為普遍。在老年人口較為集中的區域則競爭性契約模式會較為廣泛存在，具有較為激烈的市場競爭行為。

綜上，居家養老模式要根據老年人口密度及其群體特征進行合理布局，在老年人口較為集中且經濟能力較強、社區配套較好的城市，獨立性競爭模式可以提高市場競爭，降低交易成本，推動組織效率的提高。而在老年人口相對分散區域非競爭性模式比較合適，可以有效提高服務質量，保證基本養老需求。

三、福州市鼓樓區契約化養老服務的實踐探索

（一）完全契約下的居家養老模式

鼓樓區地處福建省會核心地區，下轄9街1鎮，69個社區，人口近70萬人，其中60歲以上老年人口達10.8萬人，約占總人口的15.4%。國際上通常的看法認為，當一個國家或地區60歲以上老年人口占人口總數的10%，或65歲以上老年人口占人口總數的7%，即意味著這個國家或地區的人口處于老齡化社會。根據國際標準，福州市鼓樓區早已進入老齡社會。

近年來，鼓樓區政府順應社會老齡化發展趨勢需要，大膽創新，先行先試，按照“政府主導、社會參與、市場運作”的工作思路，積極探索契約式養老服務新模式，不斷完善“以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充”的養老服務體系。

1.居家契約養老。根據不同年齡段、不同需求，采取政府購買服務的方式，實現區政府提出的“精準覆蓋、精細服務”的目標。為60歲以上的特殊困難老年人和80周歲以上老年人每人每年發放居家養老服務券2400—4800元和360元；為80和90周歲以上無工作單位老人每人每年發放1200元、2400元的高齡補貼，100周歲以上老人每人每年發放12000元營養費。這些老人憑著服務券可以在家里接受政府引進的社會組織服務。居家契約養老發揮家庭養老的主導作用，充分考慮到老人在家養老的意愿，政府給予一定程度的補貼，降低家庭養老的成本，使一些有富余勞動力的家庭勞動力可以得到充分利用，有效應用家庭資源，體現家庭養老的柔性，降低社區養老的壓力。

2.社區契約養老。鼓樓區全區10街鎮69個社區都建設有一定面積的社區養老站，根據各社區老年人口數量及情況合理安排場所，在每個社區配套1—2名的社區助老員，負責對接社區老人需求與社區養老組織。區政府將社區養老服務站場所委托給社會養老服務組織（免租金、免水電費），讓其免費提供體育健身、康復訓練、棋牌書畫、休閑娛樂、養生講座等各種服務，政府根據其服務項目付費（即：政府購買服務）。在此基礎上，全區10街鎮將已有的社區契約養老進一步拓展和深化，設立了社區日間照料養老站，由社會養老服務組織負責運營管理，設有一定床位，負責老人活動、午餐和午休。契約模式有社會養老組織與政府、老人簽訂合同，除了個人付餐費外，其余費用由政府支付。

3.社會保障契約養老。政府與保險公司簽訂契約，實行政府購買老年人意外傷害險和高齡困難老人應急救助基礎服務，進一步推進養老服務普惠化，整體提高老年人及其家庭抗風險能力。

（二）存在問題

福州市鼓樓區充分發揮政府作用，完善市場信息，使養老契約服務供需雙方信息對稱，從而根據需求方的需求和供給方的條件制定不同的契約服務方案，同時政府通過補貼方式將經營成本外部化，提高組織效率。可以說，居家養老模式是一種將規模效應與個性需求完美結合的契約養老模式。但是這種契約養老模式缺乏制度規范和考評制度，也存在一些缺點，主要有以下三個方面：

1.社會養老組織較弱。福州養老行業剛剛興起，專業養老組織數量少，服務人才短缺，難以滿足老年人多樣化、個性化的需求。目前，鼓樓區的社會組織只有金太陽、壽而康、海都、樂愛等寥寥幾家，缺少競爭壓力，影響契約服務質量。

2.政府的扶持契約服務政策有待完善。對老年人的養老普惠面、服務內容要進一步擴大，使更多的人群享受更為豐富的契約養老服務；對社會養老組織準入的門檻要進一步放寬，讓社會養老組織達到一定的競爭數量。

3.第三方契約養老服務評價機構亟待發展。目前，鼓樓區養老服務機構少，第三方養老服務評價機構更少，完全依靠政府招投標方式進行服務外包，服務質量評估缺乏權威第三方機構評價，導致無法對服務對象、老年人需求、養老服務質量進行精準識別和準確評估。

（三）對策建議

1.加大契約服務人員業務技能培訓。每年至少開展一次免費養老業務培訓，并設立實訓基地；與異地人社局共建，為當地農村富余勞動力開展養老護理員職業技能培訓，并擇優輸送到鼓樓區養老護理中心就業；推行養老服務職業資格證書制度。實行養老護理員持證上崗制，完善職業技能等級與養老服務人員薪酬掛鉤制。

2.抓緊出臺契約服務鼓勵政策。對孵化社會養老組織的機構在場所、租金和政府補貼方面，要給予重點傾斜和扶持，使其培育出更多的社會養老組織和專業人才；鼓勵社會養老組織入住，在準入門檻、注冊、登記、后期服務等方面，政府要有專人專班為其服務，提供政策支持。

3.建立健全契約服務評估機制。依托社區機構，研究制定服務對象需求評估標準，內容涵蓋老年人自理能力評估、認識情況評估、家庭經濟狀況評估及養老需求評估等，實現政府與社會養老組織契約合作的精準實施；制定出臺契約服務質量評估標準，通過回訪服務對象和摸底社會評估等形式對社會養老組織的契約服務質量進行評估。

4.推進“互聯網+”契約服務創新。整合養老資源信息，構建老年人信息數據庫和養老服務質量監管模式，實現信息共享、服務質量公開、契約合作更加規范的模式創新。