甘肅省重點生態功能區農戶生態補償存在問題與對策建議
——以通渭縣為例

董小玲 周 偉

（西北政法大學政治與公共管理學院 陜西 西安 710122）

改革開放以來，我國經濟快速增長、取得了舉世矚目的成就，但由此也帶來了一系列生態環境問題，這反過來又在一定程度上制約了我國經濟社會的可持續發展。萊斯特·R·布朗曾指出21世紀所面臨的威脅是氣候不穩定，水資源短缺，人口增長，饑饉和國家失能[1](P11)。為了更好地解決生態環境這一日益凸顯的社會問題，促進經濟、社會、環境協調可持續發展，推動生態文明和美麗中國建設。我國在“十一五”規劃綱要中提出了制定和實施《全國主體功能區規劃》，將不同的地域依據其地理特征進行了劃分，協調區域發展差異，并盡最大限度發揮各自的優勢，從而在一定程度上有利于維護生態平衡和保護生態環境[2]。

主體功能區將國土空間劃分為開發類和保護類兩大類地區，其中開發類包含優化開發區和重點開發區，保護類包含限制開發區和禁止開發區[3](P44、56)。甘肅省依據功能定位和開發方向，將限制開發區劃分為“一帶三區”的農產品主產區和“三屏四區”的重點生態功能區。生態功能區對生態良性發展具有積極作用，是國家為優化國土資源空間格局，推進生態文明制度建設所劃定的重點區域[4]。然而進行生態建設勢必會對當地農戶的利益產生影響。因此對農戶進行生態補償就顯得尤為必要。生態補償是通過刺激損害行為的主體減少因其行為帶來的外部不經濟性，或刺激保護行為的主體增加因其行為帶來的外部經濟性[5]。通過生態補償可以降低利益相關者的經濟損失，有利于對生態建設的支持。通渭縣位于甘肅省“三屏四區”當中的黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區，是甘肅省最為貧困、水土流失最為嚴重的縣區之一，生態環境問題十分嚴峻，生態建設是首要任務。因此以該縣為樣本進行研究具有一定的代表性，對推進甘肅省重點生態功能區建設和生態環境保護與修復具有重要啟示。

一、甘肅省重點生態功能區農戶生態補償的現狀分析

通渭縣地處甘肅省中部，地勢呈西北高東南低，平均海拔1970.5米，現轄18個鄉鎮322個行政村10個社區，2016年末戶籍人口44.1萬人，其中農村戶籍人口占總戶籍人口的90.2%。近年來，在國家政策的大力支持及相關工作人員的帶領下，通渭縣種植了大量經濟作物，如蘋果、核桃、梨和花椒等，這些經濟作物在維護生態平衡的同時，為當地農戶帶來了收入，從一定程度上達到了生態與經濟的雙贏。本次調研主要是對通渭縣縣城廣場、雞川鎮和三鋪鄉的農戶生態補償情況展開了調查，根據簡單隨機抽樣的原則，對當地100個農戶進行了問卷調查，問卷有效回收率為97%。

（一）通渭縣重點生態功能區的環境現狀及保護措施

1.生態環境現狀

近年來，通渭縣年降水量380mm左右，年蒸發量1500mm以上，水土流失面積占總面積的99.7%，以干旱為主的自然災害頻繁。地表水資源為9542萬立方米，地下水資源為1478萬立方米。全縣國土總面積436.5萬畝，森林覆蓋率7.75%，林木綠化率8.26%。全縣森林生態效益補償面積50.34 萬畝，占比為 50.34：99.1。

通渭縣林地面積約占全縣國土總面積的22.71%，綠化工作依然需要繼續進行；在林地面積中，未成林地面積占據了五分之一以上，植樹造林工作依然有待加強；生態補償面積也僅占林地面積的一半左右，生態補償工作需要進一步完善。

2.生態環境保護措施

（1）政策宣傳。近年來，通渭縣一直秉持“生態立縣”戰略，對生態環境方面的宣傳相當重視，宣傳方式多樣化，如深入企業督查、開展環保宣講會、環保公益演出和發放環保手冊等。多樣化的宣傳方式，能夠吸引不同的群體，通過不同的表達形式，引起群眾對生態環境的注意和重視。

（2）政策實施。為了加強重點生態功能區建設，通渭縣確立了重點生態功能區產業準入負面清單，從一定程度上對污染產業加以限制，有效避免了污染企業對環境的破壞。同時嚴格落實了退耕還林政策，積極開展全民植樹，進一步加強了對環境的保護，以往塵土滿天飛揚的情況明顯得到了緩解。

（3）項目建設。通渭縣十分注重生態項目的建設：大力發展循環可再生能源，在風電開發方面取得了很大的成效；“千村美麗”示范村項目建設也取得了很大的進展，把鄉村建設和生態聯系在了一起；大力發展生態綠色養殖，把農業與生態結合在了一起；全力推進綠色長廊建設，道路綠化工作成效顯著。與此同時，大力實施重點林業工程和城鄉面山綠化，進一步保護了當地的生態環境。

（二）農戶對生態補償的意愿及認知調查

1.被調查者基本情況分析

為了了解通渭縣農戶生態補償現狀，筆者對當地農戶的生態補償認知情況進行了調查。被調查者中41至60歲的男性占多數，這一年齡階段的男性是當前農村的主要勞動力，也是一個家庭的主要決策者，選取這類人進行調查有一定的合理性。

2.農戶對生態補償的意愿及認知

農戶對生態補償政策的了解和認同有助于生態建設項目的順利實施。調查顯示，有14.4%的農戶對生態補償政策非常了解，有80.4%的農戶對生態補償政策比較了解，但也有5.2%的人并不了解當地的生態補償政策，這不僅與農戶自身的思想觀念及意識有關，而且與目前社會大背景下農村人口大量外出是分不開的。但也從一定程度上說明了當地政府相關工作落實不夠到位，沒有充分考慮到各種因素并對其加以規避。

在前一輪退耕還林中，通渭縣農戶生態補償主要有退耕還林糧食折現補助和現金補助兩種方式，最終都以現金的形式發放給受償者。在本輪退耕還林中，通渭縣農戶生態補償采用的是現金補助的方式。在被調查者當中，接受過生態補償的農戶占全體被調查者的77.3%，這也從一定程度上反映了政府生態補償政策的執行較為徹底。有85.6%的農戶反映關于生態補償政府征求過他們的意見。這也從一定程度上說明了當地政府對于農戶的意見是比較重視的，在實施具體措施之前，考慮到了農戶的想法。在農戶補償意愿方面，69.1%的農戶反映只需適當補償即可，14.4%的農戶反映補償應與損失對等，9.3%的農戶反映補償應滿足個人基本生活需要，7.2%的農戶反映補償應略高于損失。由此表明，絕大多數農戶對于生態補償的要求并不高，適當補償即可，從一定程度上說明了農戶思想覺悟較高，這有利于政府推行和實施相關政策。調查顯示，絕大多數農戶對于生態補償促進當地居民生態保護積極性持肯定態度，這也說明從一定程度上說明生態補償在生態建設項目中發揮著積極作用。

二、甘肅省重點生態功能區農戶生態補償存在的問題

（一）相關政策有待完善

我國有不少關于生態補償的法律、法規與政策。根據汪勁教授的統計，我國有關生態補償的法律有14部，法規與政策約有80篇，政策文件和部門規章有146篇[6]。但是缺乏全國性的生態補償法，除了立法之外，司法方面也應加以重視。隨著外部條件的不斷變化，生態補償政策也需要進行適當的調整，與時俱進。

（二）環境保護規劃不科學

由于退耕還林政策的實施，雖然生態環境得到了極大的改善，但也存在不少問題。目前通渭縣在山的一面種植樹木，另一面由農戶種植莊稼，這便引發了人鳥爭食問題。有農戶反映，自己曾以120元的價格購買玉米苗，種植發芽后被野雞破壞，不得不重新購買，處于費用和再次被破壞等方面的考慮，他只購買了價值60元的玉米苗，進行了再次播種。這些問題絕非個例，退耕還林的繼續實施是必要的，但在實施的同時，應綜合考慮各種因素，避免因規劃不科學、不合理而影響到農戶的正常生產生活，從而降低農戶對政府的信任度。

（三）宣傳工作有待加強

從總體上來看，通渭縣對生態補償及生態建設的宣傳力度較大，但也存在一些問題。調查顯示，依然有將近20%的農戶反映政府沒有宣傳或自己對這方面不清楚，這也說明了政府沒有充分考慮到各個方面的問題，對農戶進行生態保護的宣傳時機不太合理，未能及時地讓更多的農戶了解到生態補償及生態建設方面的相關政策。

（四）補償資金的來源單一

通渭縣公益林的補償資金主要來源于中央財政專項資金；退耕還林所需苗木由政府采購，屬于中央財政基建資金；對群眾的補償屬于中央財政資金。由于通渭縣實施生態補償所需要的資金主要來源于中央政府的財政補貼，這一方面使得政府財政壓力大，另一方面在補償資金上農戶得不到滿足，不利于生態保護的進一步發展。另外，市場化補償機制缺乏，加之農戶對除政府之外的其他單位或組織出資的信任度不夠，這不利于日后市場化補償的實施，也不利于補償資金來源渠道的多元化。調查表明，有89.7%的農戶希望生態補償資金來源于政府，其理由是政府出資有保障、比較穩定。有10.3%的農戶希望生態補償資金來源于其他渠道，其理由是資金來源渠道多元化可以增加補償力度。

（五）補償方式單一

通渭縣最早進行生態補償是鄉政府給受償者進行糧食補助，后來轉化為現金補助。雖然現金補償有直接、方便等許多優勢，但僅提供現金這一種方式使得補償過于單一。調查發現，有不少農戶希望補償方式多樣化，在現金之外還能給予其他的補償。因此應增加物質補償、就業安置以及勞務培訓等多種補償方式，既可以針對不同人群和不同區域采取不同的補償方式，也可以將幾種補償方式同時采用，以達到補償效果的最優狀態[7]。

（六）補償標準有待完善

生態補償的關鍵是補償標準的確定，標準的制定與補償受益者的利益息息相關，對于生態建設項目的推行具有重要意義。補償標準通常依據四個方面的價值來初步核算，即生態保護者的投入和機會成本的損失、生態受益者的獲利、生態破壞的恢復成本和生態系統服務的價值[8]。通渭縣生態補償標準主要是依據第一個方面的價值來確定，如表1所示。

在退耕還林補償標準方面，本輪退耕還林與前一輪有所不同，之所以進行調整主要是為了更好的完善相關政策。前一輪退耕還林中，南北方補助標準以及退耕還生態林和經濟林的標準有所不同。在退耕還生態林上南方地區為2890元，比北方地區高1000元；在退耕還經濟林上南方地區為1825元，比北方地區高475元。本輪退耕還林不再實行差別化的補助政策，中央統一對退耕農戶每畝補助1500元，并分期撥付。[9]本輪退耕還林進行調整后，補償標準相比以前而言有所降低。

在退耕還林方面，通渭縣的生態補償標準嚴格按照國家的標準進行，雖然有絕大多數農戶反映目前這樣的補償標準是合理的，但也有不少農戶表示，希望補償標準能夠進一步加大。這也與當下農戶的生計模式息息相關，在被調查的人當中，家庭主要收入來源是農業收入的超過半數，其次是外出務工收入。就目前而言，大多數農村青年人由于外出求學、務工等各種原因離開農村，導致留村人口大多為中老年人，務農以中老年人為主。因此從長遠來看，征地不會對農戶造成太大的影響，反而會得到一定的補償，農戶的支持力度較大。

（七）實施效率有待提高

生態建設項目較多，但實施效率并不高。部分農戶反映，樹苗的種植拖延時間久。這便從很大程度上影響了樹苗的成活率。由于生態補償所涉及的政府主管部門不是單一的，而是需要多個部門合力推進：財政部門負責補償資金的撥付，林業部門負責制定相關項目并實施，環保部門要加強環境監督管理，水保部門負責水土保持工作[10]。生態補償及生態建設的各相關單位之間需要相互協調配合，雖然這相對于單一部門執行而言，能夠起到相互制約，互相監督的作用，但在一定程度上影響了決策的效率，從而影響農戶生態保護的積極性和對政府的信任度。

三、甘肅省重點生態功能區農戶生態補償的對策建議

（一）調整相關政策

1.在立法上保障生態補償機制

生態補償機制是用立法等手段來實現受益地區對受損地區的利益補償[11](P26)。生態補償機制的實施，必須有法可依。因為法律具有明確性、穩定性以及權威性，能夠有效降低人為主觀因素，給人提供心理預期，規定哪些行為可為，哪些行為不可為，從而有效地維護利益制度[12]。通過法律可以對生態損害者起到一定的約束作用，從而有效降低對生態的損害程度。生態補償立法十分必要，社會各界已經意識到其重要性。2016年兩會期間，全國人大代表吳青就提出了制定《生態補償法》的議案[13]。完善生態補償制度，有利于促進生態建設項目的順利進行，而完善這一制度就需要生態補償立法[14](P377)。

2.完善市場化生態補償機制

表1 生態建設項目與農戶補貼

結合通渭縣目前情況來看，甘肅省市場化生態補償機制仍然有待完善。政府應逐步引入市場補償機制。市場補償是在價格機制引導下，由市場主體自愿決定是否進行補償，補償多少以及怎么補償[15]。完善市場補償機制對于生態補償而言必不可少。因此應當使相關主管部門、企業和社會公眾加深對市場化生態補償機制的了解和認識，動員更多的利益相關方支持市場化補償，從而在降低政府生態補償資金負擔的同時，對于受償者的生態補償沒有減少，甚至適度增加。完善市場化生態補償機制必須以生態交易平臺為基礎，促進生態服務交易主體多元化，吸引社會力量參與[16]。同時可以對相關社會組織提供政策支持，降低行業準入門檻，通過稅收優惠、創業優惠等政策，鼓勵市場化生態補償行業的進入，也可以針對不同的生態功能區采取不同的政策，爭取使政策發揮最大的效用。

（二）環境規劃科學化

通渭縣環境規劃的相關情況表明，目前甘肅省重點生態功能區的生態布局設計不夠合理，環境規劃不夠科學。科學規劃是生態建設合理、持續發展的前提。因此在規劃時要綜合考慮，統籌兼顧。應以相關專業理論做指導，進行科學的規劃；以當地現實環境為依據，深入挖掘地理優勢，并盡最大限度加以利用。生態建設的同時要確保當地農戶的正常生活不受干擾，使得生態建設既達到生態保護的目的，又不損害農戶的經濟利益，并在此基礎上盡可能使農戶增收，生活質量得以改善。同時也要做好生態建設工程完成之后的保護、維護工作，避免再次破壞[17]。

（三）加大環保宣傳力度，增強農戶生態保護意識

在甘肅省重點生態功能區農戶生態補償方面，農戶對生態保護的認知程度依然需要加強。劉思琦調查發現農戶對退耕受益的認知會對其退耕參與意愿產生正面的影響[18]。因此要通過教育宣傳的方式使其意識到生態補償對于他們自身的相對有利性，通過退耕還林、還草等生態保護方式可以得到相應的補償，而且其勞動力能夠得以解放，可以從事其他工作，進而獲得相應的收入。要促使其積極主動地進行生態建設和保護，而不是被動地接受。與此同時，政府及各個環保機構也要加強對社會各界的宣傳，充分利用各種傳播媒介，引起社會各界對生態保護的重視。通過宣傳，將更多社會公益人士的目光吸引過來，加大對生態方面的投資，促進生態的良性發展。

（四）補償資金的來源多樣化

要確保生態補償工作的順利進行，補償資金是首要問題，除了要加大中央政府財政轉移支付力度和加強地方政府對生態補償的支持與合作之外，還要積極探索補償資金可能的其他來源渠道[19]。因此政府在作為補償主體的同時要積極探索吸納其它的補償主體，實現多方參與[20]。在吸引企業和非政府組織參與的同時，可以建立生態補償基金或定期發行債券[21]。除此之外，還可以積極拓展公眾生態補償捐贈渠道，使每個人都有機會為生態建設出力，增強公眾的社會責任感和主人翁意識。總體來說，生態補償的主體、補償資金來源及其規模是生態補償機制建設的重要因素[22]。補償資金來源多樣化不僅對農戶有益，而且也可以減輕補償主體的負擔，處理好補償資金的來源是生態補償的一個重要問題。

（五）補償方式多樣化

趙雪雁、董霞等通過調查發現農牧戶不滿意現金補償的主要原因是：補償金主要用于維持其基本生活，對于自身發展沒有任何幫助，若補償結束，其生存將成問題[23]。這就表明，增加其他補償方式已經成為一種趨勢。

1.實施物質補償

甘肅省現階段的生態補償主要是以現金為主，因此在補償方式多樣化方面，可以適當的輔以物質補償。物質補償有其自身的優勢：能夠有效地促進農戶的消費能力，如果僅以現金的方式提供補償，受傳統觀念的影響，不少農戶將會把現金儲存起來，而物質生活并不能得到相應的改善；可以通過補償農用機械、優良品種、糧食和肥料等形式，滿足農戶的切身需要，從而在一定程度上減輕農戶的負擔[24]；通過提供物質補償的方式可以有效避免農戶由于知識有限等原因，以高價格采購到低品質的農用物資；可以通過送貨上門的方式，解決部分農戶在自己采購時沒有交通運輸工具所帶來的不便；提供物質補償能夠拉動國內需求，促進相關企業的進一步發展，從而推動經濟增長。

2.提供就業安置

提供就業安置就是要為因生態建設項目而遭受損失的農戶提供相應的工作崗位，從而使其生存不因生態建設而遭到影響，這樣便有利于生態建設工作的順利開展。比如可以通過制定相應的環保項目來吸納勞動力，或者政府設立生態建設企業，向社會公開招募員工。就業安置是生態補償的一個重要方式，為了消除農戶對于生計方面的顧慮，可以為當地有勞動能力的農戶提供相應的優先就業機會，使他們有相對穩定的收入來源，逐漸擺脫對土地的依賴，這樣能夠有力地推動生態建設的進程并有效地保護生態。

3.提供最低生活保障

建立農戶生態補償，解決農戶生計與發展問題，有助于重點生態功能區主體功能穩定持續發揮[25]。因此在生態建設過程中要將生態補償置于首要位置。在提供就業安置的同時，應該充分考慮到并不是所有人都有機會或者能夠就業，有許多因素會影響到就業安置政策的實施，如是否有足夠的就業崗位以及相對人是否具有勞動能力等。因此針對這些問題，政府就需要提供相應的最低生活保障，使得因疾病、殘疾以及年邁等原因無法就業的農戶，也享受到生態補償所帶來的益處。確保公平、無遺漏，人人都享受到自身應得的補償，增強農戶對生態保護的認同感和責任感。

4.提供勞務培訓

生態補償必不可少，但也要充分考慮實際情況。在現金補償的基礎上增加其他的補償方式，有可能會增加政府的工作壓力和經濟負擔。因此可以采取勞務培訓的方式，為農村剩余勞動力提供技術培訓，使其掌握一些基本技能，能夠自行解決基本生計問題。然后將這些掌握新技能的勞動力用于發展當地經濟或者予以輸出，在這些勞動力運用新技能解決個人生計問題的同時，創造了社會價值。勞務培訓不僅能夠緩解政府的壓力，而且還可以使農戶自力更生，從長遠來看，勞務培訓能夠產生持久的經濟效益和社會效益。

5.構建創業平臺

近幾年，中國經濟迅速發展，新事物、新產品層出不窮，互聯網已經基本普及，農戶的生活方式也發生了巨大的變換，加之農村青少年常年外出，思維更加開闊。因此政府可以將構建創業平臺作為生態補償的一種方式，通過創業平臺來吸引農村青少年創業，并給予一定的創業補貼，幫助其創業。可以采用互聯網創業與線下實體創業兩種方式，由創業者根據自己的擅長來自主選擇。通過創業可以增加創業者的自信心和自豪感，促使其積極向上，勇于創新，也能使政府生態補償由“輸血”轉向“造血”。

（六）生態補償標準差異化

生態補償標準差異化，政府應按照損失程度進行補償，損失程度不同所給予的補償也應有所調整。可以根據農戶用地類型分類補償，貧瘠土地所給予的補償應少于肥沃土地所給予的補償；可以根據農戶種植農作物的種類分類補償，經濟價值低的農作物補償應少于經濟價值高的農作物；也可以根據土地用途分類補償，生態建設項目實施后能夠給農戶帶來相應經濟收入的應少于不能帶來經濟收益的。生態補償標準差異化不僅有利于維護農戶自身的心理平衡，從一定程度上提高農戶生態保護的積極性和對退耕還林等一系列生態保護措施的認可和支持，而且有利于政府生態補償資金的合理分配，避免資金的浪費。

（七）項目設計合理化，提高實施效率

在項目建設方面，應大力發展環保、循環產業，注重生態養殖，減少對環境的污染。在生態項目建設方面應多借鑒其他省份的先進經驗，雇傭相關專業人士，或咨詢專業機構，促進項目設計科學化、合理化。同時應引入監督機制，強化監督力度，督促生態建設項目的及時實施和生態補償政策的具體落實。除此之外，要簡化辦事流程，提高政府的執行力，贏得農戶的認可和支持。