污染型鄰避設施規劃建設中公眾參與模式綜述

(重慶交通大學 重慶 400074)

一、引言

隨著我國新形勢下社會經濟的發展推動新型城鎮化建設，新型城鎮化建設推動城市人口規模和城鎮數量的增多，社會對資源的需求、能源的消耗以及城市污染也隨之增加，各類維系城市穩健發展和公眾正常生活的設施急需被政府規劃建設。然而，這些公共設施中有些可能會給公眾的身體、心理、周邊環境帶來危害，使得周圍公眾不愿與之毗鄰，此類遭到公眾反對的設施被稱為鄰避設施。

二、國內外研究現狀和發展動態

(一)國外研究現狀

1977年，美國學者O’Hare[1]首次提出了“鄰避(NotInMyBackyard，簡寫NIMBY)一詞概念，并闡釋了鄰避設施的一般性特征及負外部性影響。隨后，該概概念被學術界廣泛使用，鄰避沖突成為了公共管理和公共政策領域的重要議題。就鄰避效應的理解層面，不同學者的觀點不同。而CHager[2]以完全不同的視角，通過借鑒歐洲、亞洲、北美洲的鄰避案例，論證得出不同政治環境下鄰避運動可以推動創新解決方案產生的結論。鄰避項目的補償研究中，Flynn[3]探討了通過訴訟方式確定鄰避索賠的政策依據，從而設立了補償的司法政策框架。在調查社區接受意愿的前提下，提出了一個關于社區基金年度貨幣支付的估值方案。從土地租金的概念出發，建立了基于不同區域的地租稅模型用于實現對居民的補償。

不同于我國的是，國外關于公眾參與的研究最早起源于1947年英國《城市規劃法》，其中提到了城市規劃過程中公眾可以發表自己的意見，甚至設立了公眾不滿意事項可上訴的機制。經過數十年的發展，國外發達國家關于鄰避設施項目中的公眾參與研究已頗為成熟。

(二)國內研究現狀

2007年“廈門PX事件”以來，“鄰避”一詞逐漸得到了學術界的廣泛認可，鄰避設施項目中的有關問題研究也成為了當前學者討論的熱點話題。高軍波，喬偉峰等[4]基于廣州番禺垃圾焚燒發電廠選址案例解析，發現鄰避困境本質源于政府、市場、社會三方內部及其之間利益關系的不協調，認為唯有基于差異化功能定位的利益協商才是解決鄰避沖突的根本路徑。在20世紀80年代臺灣開始被垃圾填埋場、焚化廠、火力發電廠等設施的建設引發大規模的抗爭活動所困擾。公眾提出公眾議題的參與往往難以形成公眾與政府之間有效的溝通和交流，公眾參與的有效性差，導致公眾提出的建議或利益訴求得不到有效的回應。這主要是因為公眾參與由外力推動而非政府內在的動力，雖然通過媒體的宣傳使得公眾參與越來越受政府的重視，出現了一些公眾參與的成功案例，但是其內在的矛盾往往容易讓某一事件成為群體性事件。

總體而言，近年來國內對公眾參與的模式研究正悄然興起，但污染型設施規劃建設領域的公眾參與還亟待完善，從現有文獻的研究視角較為偏向宏觀層面研究、缺乏中觀層面分析，研究方法大多以定性分析和理論闡釋為主、定量分析和實證研究不足，而且關于污染型鄰避項目中事件的成敗標準尚未做統一界定，鄰避案例中形成機理、參與機制、評價研究還處于探索階段，較完整的自發型污染型鄰避設施中公眾參與的模式體系尚未建立。

三、參與模式總結

鄭國、劉偉[5]認為根據規劃利益平衡和知識整合需求的強弱關系，構建差異化的公眾參與模式，可進一步提升公眾參與的有效性。盧小麗[6]選取發達國家和發展中國家具有代表性的典型案例，進行對比分析，側重于主導發起主體的不同，歸納出(政府主導發起型參與、非政府主導發起型參與和公眾自覺發起型參與)三種參與模式，進而對模式特點、模式間比較以及模式的整體演變過程進行闡析。邊防、趙鵬軍認為構建多途徑的參與模式需要在決策、規劃和實施三個層面來提高農民公眾參與的強度和深度,確保農民成為鄉村規劃的主要受益者。吳曉軍通過對公眾參與能力與政府態度的分析，定位公眾與政府在不同參與階段所扮演的主要角色，進一步探究了公眾參與城市規劃中單一獨斷型、政府傾斜型、公眾參與型和共同協作型4種決策模式，從公眾、政府和社會三個主要的層面來尋求構建有效的城市規劃決策模式。舊城改造中公眾參與模式發展動態。劉貴文構建基于社區自主的城市更新模式，提高對社區居民(舊城居民)利益的關注和考量，提高決策的科學性，并結合政府、社區居民、私人機構運用PPP模式進行舊城更新?？傊?，基于復雜適應系統研究了舊城改造系統演化的途徑,討論了舊城改造復雜性和公眾參與的特征,在分析舊城改造的主體利益基礎上,建立了舊城改造利益共生參與機制模型。