“放管服”改革下支持型社會組織發展論析

趙敬丹，張 帥

（沈陽師范大學 管理學院，遼寧 沈陽 110034）

“放管服”改革作為完善國家治理體系的重要抓手和提高政府現代治理能力的關鍵舉措，從中央到地方都在積極探索、落實，以推進改革向縱深方向發展。在黨的十九大報告中，比以往更加突出強調發揮好社會組織、慈善事業在決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程中的重要作用。支持型社會組織作為實現國家治理與社會治理現代化不可或缺的主體，已然成為推進社會體制改革的重要力量，與政府行政體制改革一起，共同推進國家治理體系與治理能力現代化的實現。

當前，面對國家“放管服”改革的新形勢，社會組織作為創新社會治理的主體，有著更多的發展機遇和更廣闊的拓展空間。支持型社會組織作為社會組織結構的關鍵組成部分與新興力量，是由政府主導或民間自發成立的，其目的是為了滿足中小型社會組織的成長發展需求，是社會組織發展縱向產業鏈上的延伸。支持型社會組織在我國有將近20年的發展歷程，但在近幾年才得到廣泛關注與快速發展。政治體制改革與社會體制改革為支持型社會組織的形成提供了發展空間。

一、支持型社會組織的內涵與功能

（一）支持型社會組織的內涵

支持型社會組織是1990年由美國波士頓大學教授戴維·布朗與坦頓首次提出的。國外一般將其稱為傘狀組織、橋梁組織、非營利部門聯盟、NPO支持中心等，而在我國現已出現的社會組織孵化中心、培育中心、服務中心與樞紐型社會組織等都被包含于支持型社會組織范疇內。支持型社會組織是指專門為其他社會組織提供服務與支持的一類社會組織，其目標和宗旨是服務于其他民間組織，支持其他社會組織的發展，是其他社會組織的網絡平臺[1]，同時也在為其他社會組織表達利益訴求，為政府提供社會組織發展信息與協助政府政策實施的過程中起到了重要作用，成為聯系政府和社會組織的中介樞紐。

（二）支持型社會組織的功能

1.機構培育孵化功能

支持型社會組織作為資源相對豐富、能力相對較高的組織機構，在助力其他社會組織的培育孵化上發揮著重要的功能。我國社會組織尤其是一些民間自發成立的草根組織，因為規模小、基礎薄弱、資源短缺等因素的制約，導致其發展空間受限、發展能力弱化，組織功能作用難以得到發揮。面對此種問題，草根組織自身缺乏解決能力，而政府扶持力度又有限，這就需要支持型社會組織在發揮引領作用的同時要以項目帶動的方式，培育孵化一批具有社會功能的草根社會組織，使它們在成長發育的過程中能夠發揮輻射帶動作用[2]。支持型社會組織針對其他社會組織在不同方面存有的缺陷，提供其所需的物質資源、人力資源或其他資源，同時，也可以以項目承包或購買服務方式為其提供支持，幫助這些草根組織搭建組織載體，增強自身的社會功能，真正實現組織自身存在的價值。

2.資源平臺支持功能

當前，推進國家治理體系與治理能力現代化的一項重要任務就是加快政府職能轉變，將政府擁有的部分職能轉移給社會。而社會組織作為承接政府轉移職能的關鍵載體，能否完全有效地滿足社會需求，答案顯然是否定的。社會組織的產生就是為了提供因政府失靈、市場失靈而缺失的公共服務。但就目前情況來看，我國多數社會組織因受資金、場地、信息、人才等因素的制約，難以有效滿足社會實際需求。支持型社會組織的出現，可以從政府、企業、社會組織等多方面獲取資源，為中小型社會組織特別是草根組織提供軟硬件資源上的支持。

3.專業能力提升功能

社會組織在進入成長發展時期后更加需要不斷提升自身的組織建設能力。如同企業發展一樣，要想在激烈的市場競爭中獲得一席之地，就必須不斷完善組織自身的能力建設。然而就目前總體情況而言，我國大多社會組織尤其是草根組織自我生存與發展能力相對薄弱，亟須支持型社會組織這種專業機構為其提供全面化、系統化、職業化的指導。支持型社會組織可以幫助其他社會組織制定戰略規劃和規章制度，以明確組織自身的發展方向和優化組織內部的治理結構。與此同時，支持型社會組織還可以給予相關行業內社會組織人員管理、財務管理、資金籌措、項目設計與運作、志愿服務管理等方面的培訓，以提升社會組織內部成員個人能力，優化組織機構自身整體能力。

4.溝通協調樞紐功能

支持型社會組織能夠在社會組織與政府、社會組織、企業、公民之間發揮橋梁樞紐作用，溝通協調各方關系。在政府與社會組織之間的關系上，對上支持型社會組織可以代表其他社會組織表達利益訴求，對下可以宣傳政府的政策導向，使政府政策能夠在社會組織中得到有效、認真落實。對于承接政府提供公共產品和公共服務職能的其他運作型組織而言，支持型社會組織也要發揮好溝通聯系作用，協助政府對社會組織進行評估，以驗證社會組織是否有能力實現公共服務需求與自身公共服務供給的對接，以及對服務結果進行評估驗證。在社會組織與企業之間的聯系上，支持型社會組織可以將企業的優秀資源引向社會組織，也可以向企業推薦資質與類型相一致的社會組織進行合作，以實現社會效益的最大化。在社會組織與社會組織間的關系上，支持型社會組織可以將同類別的社會組織集中聚合，彼此之間交流經驗、共享信息、減少摩擦和沖突，為其溝通合作提供平臺。在溝通聯絡社會組織與公民關系上，支持型社會組織可以通過實地調查走訪了解民眾的實際需求與意見，從而將其反映給其他運作型組織，提高服務質量。同時，支持型社會組織在與公民溝通交流時，要積極宣傳社會組織的功能作用，提高社會組織的公信力和影響力。

二、支持型社會組織發展存在的問題

（一）支持型社會組織的相關法律制度缺失

支持型社會組織的興起與發展是我國為了改革社會組織雙重管理體制所進行的一次合理有效探索，其目的是為了更好地促進社會組織發展。然而，由于支持型社會組織發展規模不足、各地實踐情況存有差異化，所以使得我國中央層面未對其做出統一明確的法律制度規定，致使關于支持型社會組織的法律法規、登記管理制度不完善。目前，我國對于社會組織的管理還主要是基于原有的三大條例，未對如支持型社會組織這種隨時代發展而誕生的新社會組織形式進行分類指導，將對其關注度提高到法律制度層面。這些都使得支持型社會組織的法律定義、法律地位以及職責權限處于缺位狀態，導致公眾對其認知度不高、政府對其缺乏制度性管理、組織自身難以進行制度化運作。法律制度的不規范壓縮了支持型社會組織的拓展維度與發展空間，降低了政府職能轉移對支持型社會組織所要求的承接度，難以提供滿足運作型社會組織要求的理想化服務。

（二）支持型社會組織的功能目標不匹配

為中小型社會組織，尤其是草根組織提供其所需的服務以滿足他們的發展需求，是支持型社會組織成立的目的。然而，從現實情況來看，支持型社會組織功能的發揮與預期目標之間還有較大的差異。從本質上講，支持型社會組織與其他一般社會組織都是獨立法人，處于平等地位，雙方之間只是因為資源、信息、活動而產生緊密的聯系，存在著服務供給與需求、指導與被指導的關系[3]。目前，我國現有的支持型社會組織多是由政府主辦的，少有民間自發成立的可能也要經過政府的認定，實際操作要聽從政府的要求指導，從而帶上了較為濃重的行政化色彩，在一定意義上承擔了業務主管單位的職責，使其在發展過程中偏離了既定的功能目標。

（三）支持型社會組織的組織總量不足

清華大學NGO研究所對中國全球公民社會指數的調查研究顯示，我國公民社會一個明顯的結構弱項是，公民社會組織間的網絡、聯盟及傘狀組織等支持性組織機構不足。我國社會組織在政府“放管服”改革的背景下發展將更加快速。然而，我國的社會組織大多屬于運作型組織，而支持型社會組織數量較少。以基金會為例，基金會應該說是為其他運作型組織供給資源、服務的最好類型的支持型社會組織。但是，我國目前的情況則是，截止到2017年一季度，全國性與地方性的基金會共有5 755家，其中絕大多數都是運作型基金會，而作為支持型組織的數量僅是零頭，這些基金會基本上都是自己籌款自己用。與我國相比，美國的情況則不是這樣，2008年美國共有慈善基金會75 000多家[4]，絕大多數都是資助型組織，僅此一類支持型社會組織數目就是我國目前難以達到的。

（四）支持型社會組織培育模式過于單一

當前，我國支持型社會組織的培育主要有政府主辦—政府運營、政府主辦—民間運營、民間主辦—民間運營三種模式，而在現實當中，主要是以前兩種模式為主，而純粹民間興辦的支持型社會組織還處于較為缺位的狀態。這種以政府為主導的單一培育模式對我國支持型社會組織發展來說既有利又有弊。政府作為支持型社會組織的背后力量，可以保證組織的有效運轉，確保組織供給資源的充足，監督組織的日常運行情況，從制度層面上給予政策優惠，從而使其更好地為其他組織服務。但這種單一的培育模式也產生了一些弊端，一方面，政府會對支持型社會組織的日常運營進行干涉制約和提出限制性規定，導致支持型社會組織在滿足其他需要扶持的組織需求之前要先滿足政府部門的管理要求，這些都嚴重阻礙了支持型社會組織自身職能的有效發揮；另一方面，由政府主導成立的支持型社會組織，如社會組織孵化器、社會組織服務中心等都主要是以政府財政為依托，不利于支持型社會組織吸引社會資本的投入，也不利于支持型社會組織自我“造血”能力的提升，從而導致其缺乏獨立的生存發展意識與能力。

（五）支持型社會組織與政府間關系不明確

促進支持型社會組織自由健康發展的關鍵在于，正確認識與處理政府和支持型社會組織之間的關系。目前我國政府和支持型社會組織之間的關系有著強烈的中國色彩，兩者之間的關系處于一種極不平衡、極不穩定的狀態。同時，政府與不同模式的支持型社會組織之間關系的側重點又有所差異。政府主導—政府運營型的支持型社會組織與政府之間有著過多地依賴關系，依賴政府提供的資源、權力，在政府的庇護下尋求發展。而政府也依賴其作為自己的眼睛，對其他社會組織進行監督管理。政府主導—民間運營的支持型社會組織與政府之間存有合作關系，政府為了對社會組織進行良好的培育和扶持，與民間組織互動合作，政府提供場地資金，民間提供專業人員與服務，各自發揮優勢，實現多方共贏。民間主辦—民間運營的支持型社會組織與政府之間缺少直接的“血緣”聯系，可能存在著競爭與沖突。就當前情況來看，我國多數地方政府是較為支持這一組織模式的，民間主辦的支持型社會組織可以減輕政府負擔，提供更加專業性的服務。也有一些地方政府擔心由民間資本自發形成的支持型社會組織會削弱政府權威，轉移民眾認同，因而對其加以行政干預，導致雙方競爭沖突加劇。

（六）支持型社會組織自身能力薄弱

在我國，無論是政府主導的還是民間主辦的支持型社會組織，在自身能力建設方面都存有一定的不足，阻礙了其功能作用的發揮。本文在此僅就共性問題進行討論。支持型社會組織自身能力的建設發展，是協調與支持其他類型社會組織發展的基礎。但就目前情況來看，我國支持型社會組織存有的缺陷也很明顯。內部治理結構不健全，使其自身發展嚴重失衡；人員素質、能力無法與組織要求相匹配、優秀人才流失嚴重或難以引進，致使組織專業性欠缺，難以為普通社會組織提供專業化指導、管理與服務；資金來源渠道單一，有較強的路徑依賴，主要依靠政府提供的資金、物質援持，致使支持型社會組織自身缺乏“造血”功能，自主性與獨立性較差；對市場與服務對象敏感性差，不能主動了解各社會組織的實際需求，難以凸顯支持型社會組織的真正價值；內外部監督機制的缺位，尤其是內部自律機制的不健全是我國社會組織整體普遍面臨的問題，也是亟待解決的難題。支持型社會組織在財務管理、內部監督、人力資源管理、理事議事制度等方面都或多或少存在漏洞，成為限制組織發展的隱患。

三、支持型社會組織健康持續發展的路徑選擇

（一）破除支持型社會組織登記藩籬

隨著社會管理體制改革的不斷深化，我國社會組織已經呈現爆炸式的增長，構建有利于社會組織發展的法制環境與行政環境，是解決社會組織發展中政社不分、自我治理能力薄弱問題的重要途徑[5]。首先，完善支持型社會組織法律法規建設，在立法層面對支持型社會組織的成立、功能、權利、義務、服務內容、服務對象等作出明確規定，防止在實際運行過程中出現紕漏。其次，通過制定相應的財政、稅收、人才等優惠政策為支持型社會組織的發展創造良好的政策環境。再次，打破支持型社會組織的登記障礙。支持型社會組織同傳統的運作型社會組織不同，后者直接為社會公眾提供公益服務，而前者則是通過為社會組織服務從而間接性的為公眾提供公益服務。因此，在民政部門登記注冊時支持型社會組織常常由于無法判斷歸屬哪類組織形式而普遍遇到障礙，致使有些組織因多年申請登記未果，始終以企業身份運營[6]。2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》中規定：行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類四類社會組織可以不經業務主管單位審查，直接向民政部門申請登記。對于支持型社會組織而言，更加需要這種政策上的傾斜，為其成立登記松綁。

（二）倡導支持型社會組織多元化培育模式

根據我國支持型社會組織模式單一、組織數量少的現實情況，應該對其進行多元化的培育，為其他普通的社會組織注入多樣化力量。要改變投資主體單一化的傾向，投資主體由以政府為主轉移到由民間組織（機構）、企業、大學、科研機構、國際組織投資或共同合作的模式。不同的投資主體所創辦的支持型社會組織的組織類型、職能側重也有所不同，大學、科研機構所主導的多是智力支持型社會組織，基金會主辦的多是資金支持型社會組織，企業作為投資主體興辦的多是技術支持型社會組織。我國社會組織現在處于廣泛興起時期，尤其是一些中小型的草根組織更加需要能力提升、資源供給等多方面的扶持。多元化的培育發展模式，可以增加我國支持型社會組織數量，強化其多樣化的孵化培育功能，提升服務的專業化水平，滿足其他社會組織的異樣化需求，同時也可以減輕政府的負擔。

（三）政府與支持型社會組織間建立平等合作的伙伴關系

政府職能的轉變和支持型社會組織的發展，都要求兩者之間構建平等合作的伙伴關系。首先，政府要轉變管理理念，借助支持型社會組織實現對其他社會組織的間接管理。近年來，我國社會組織數量迅猛增長，對政府的監督管理能力形成了嚴峻的考驗，支持型社會組織能夠承接原本由政府獨自承擔的社會組織監管等職能，實現由政府直接管理向社會自主管理轉變[7]。政府可以支持型社會組織為抓手，實現對其他社會組織的監管，以提高監管效率和專業化水準。其次，在實際的運作過程中，政府與支持型社會組織之間也要加強合作。對于真正發揮作用的支持型社會組織，政府要給予充分的政策傾斜，完善雙方合作機制，幫助支持型社會組織處理面臨的現實問題。再者，支持型社會組織要主動積極與政府溝通、協作，將自身的日常運營情況及時向政府反饋，將各社會組織的信息及時向政府反映，在此過程中必須保證反饋內容的真實有效，要與政府之間建立互信的關系，在保持自身話語權的同時主動接受政府的監督。

（四）強化支持型社會組織的支持功能

我國的支持型社會組織很大一部分都是由政府主導創辦的，這類組織要在較好地滿足政府要求規定的前提下為其他社會組織提供服務，由此制約了支持型社會組織功能的有效發揮。這類組織還在工作上缺乏主動性與創新性，在一定程度上存在著“等、靠、要”的思想。同時，一些民間主辦的支持型社會組織因為自身能力的不足也有消極怠慢的現象。因此，必須要不斷強化各類支持型社會組織的支持性功能，提升服務意識與服務能力。支持型社會組織要轉變自身與其他一般社會組織領導與被領導、管理與被管理關系的意識，不能因其提供資源與服務支持就強制將其他社會組織框定在自己的管理范圍，以“救世主”自居。支持型社會組織要明確其首要任務是提供服務，發揮支持功能。此外，必須不斷完善自身服務能力體系建設，以擁有的社會資源為優勢，設身處地為其他社會組織著想。逐步提高培育孵化、規劃指導、資源扶持、協調互動的能力，提升專業細化程度，為不同類型的社會組織提供具有針對性的服務。

（五）加強支持型社會組織的自身能力建設

第一，完善組織內部治理結構，健全組織制度規范。完善的治理結構可以使社會組織的運作更加透明、合理與民主，防止權力的濫用和缺失。支持型社會組織應該建立健全理事會制度與監事會制度，充分發揮決策者與監督者的作用，完善內部治理機制，對組織章程、宗旨等作出明確規定，提升組織的管理水平。第二，建立多元化資金獲取渠道。目前，我國支持型社會組織主要是以政府財政投入作為資金來源渠道，這對于拓寬組織未來發展空間是不利的。支持型社會組織應吸引非營利組織、私營企業和創投基金等多種投資主體進入到非營利事業領域，并逐漸與資助組織建立長期的合作伙伴關系；同時，還應充分借助組織自身的公信力與社會影響力來募集公益資源，充分提高社會各界參與進非營利事業的熱情[7]。第三，建立完善的人才培育機制。支持型社會組織人才的培育要堅持外部引進與內部培養相結合的原則，要通過提供完善的福利保障、良好的晉升發展平臺吸引專業人才的加入，還可以和高校及科研院所建立人才培養與輸送的合作機制，強化團隊的專業能力。此外，加大對組織內部人員的培訓力度，提升專業化水準，使其能時刻了解行業最新的發展動向以及其他需要扶持組織的實際需求，保障組織功能價值的有效發揮。

參考文獻：

［1］徐宇珊.社會組織結構創新——支持型機構的成長［J］.社團管理研究，2010（8）：22-25.

［2］趙敬丹，徐猛.樞紐型社會組織功能定位分析與啟示［J］.沈陽師范大學學報：社會科學版，2016（6）：73-76.

［3］余永龍，劉耀東.游走在政府與社會組織之間——樞紐型社會組織發展研究［J］.探索，2014（2）：154-158.

［4］王兆斌.美國慈善基金會的嬗變及其社會功能［J］.世紀經濟與政治論壇，2011（4）：91-104.

［5］劉春湘.社會組織運營與管理［M］.北京：經濟管理出版社，2016：266.

［6］黃江松.大力發展支持型社會組織，推進首都社會治理體系現代化［J］.城市管理與科技，2015（2）：19-23.

［7］祝建兵.發達國家支持型社會組織發展的現狀、特點及啟示［J］.廣東行政學院學報，2015（2）：28-33.