近60年來中國城鄉關系的基本判斷與實踐反思

趙振軍

關于中國社會的城鄉關系，長期以來社會各界形成的一個基本共識是：農村發展落后、城鄉差距越拉越大始終是中國革命和建設的根本問題。它直接導致農業發展遲緩、農村凋敝和農民貧窮，更制約了城市以至整個國家經濟的發展和社會的進步。這不僅是我們處理城鄉關系和制定相關社會政策的一個基本出發點，也是確立整個國家發展戰略的基本依據。但仔細檢視中國經濟發展的全過程，特別是從整個社會發展的全局和歷史來看，這個被廣泛接受的共識可能并不可靠。

一、城鄉統籌發展的前提條件

1.“以城帶鄉、以工促農”的基本前提

2006年以來，中國政府提出按照 “統籌城鄉經濟社會發展”的要求，通過 “以城帶鄉、以工促農”推進新農村建設，實現城鄉社會和諧發展。這就必須首先滿足一個最基本的前提條件：城市能力強勁，功能健全，即 “城市有足夠的實力能夠帶動農村的發展，并且是城鄉統籌發展的前提條件”①。但顯然當前中國的城市發展離這個要求還有很大的差距。相對于中國社會發展特別是城鄉和諧發展的需要，中國城市的帶動能力明顯不足。②

為什么在一般人看來強大繁榮的城市對農村的帶動能力卻明顯不足？深入地研究中國經濟發展過程，可以發現，在特定的發展背景和發展理念下，對于中國的城市和政府來說， “以城帶鄉、以工促農”已經注定是不可能完成的目標和任務。

黨的十一屆三中全會確立了 “一個中心、兩個基本點”的社會主義初級階段基本路線， “發展是第一要務”成為社會共識，伴隨而來的還有 “發展至上”理念。 “發展至上”理念意味著重工輕農，因為工業和農業兩種生產方式發展效率差異較大，工業具有先天優勢。因此， “發展至上”理念以及由此決定的發展模式和發展戰略實際上已經從發展目標上窒息了城鄉和諧發展的可能性，堵塞了 “以城帶鄉、以工促農”的制度空間。特別是在地方政府那里，發展經濟事半功倍甚至一本萬利：既可以帶來經濟效益，又直接關乎政績和官運。因為在“發展至上”理念的指導下，地方只要發展就會受到鼓勵和獎賞。因而地方政府必然更加青睞城市和工業發展，而對農村和農業則興趣不大。

中央政府當然可以宏觀調控。但一方面， “發展至上”理念本來就是中央政府推崇的理念。另一方面，中央政府的調控主要是調動地方發展的積極性，中心目的仍然是增加GDP總量，即 “做大蛋糕”。所以，中央政府的宏觀調控不會從根本上改變地方政府的發展沖動和重工輕農的發展策略。

“發展至上”理念導致城市和工業發展優先。它還是農村和農業被邊緣化的必然要求。這種理念人為地造成土地一級市場、二級市場的劃分，城鄉分割的戶籍制度，在養老保障、醫療衛生、教育科技、公共設施等領域的差別化投入，這一切其實都根植于 “發展至上”理念所決定的農村和城市的發展地位。在地方政府那里，以村鎮規劃、增加農民收入為主要內容的新農村建設，以招商引資、土地開發為主要手段的經濟發展，以生態惡化為主要代價的發展模式都是這種發展理念的反映。環境污染，資源浪費，征地拆遷以及 “能人”政治等，這些表面看來非理性的行動其實卻都是理性算計的結果。

此外，發展沖動不僅消解了支援農村的動力，也解構了帶動農村的能力。政府依靠城鄉有別的土地制度和戶籍制度，依靠工農業產品價格的 “剪刀差”和差別化的公共服務、不平等的財政政策扶持城市和工業，依靠強大的行政手段 “做大做強”國有企業，依靠人口紅利、資源堆積和土地低價甚至無償使用讓企業獲得競爭優勢。在政府扶持下，中國的相當一部分所謂成功企業，主要不是靠公平競爭、技術領先，而是靠市場壟斷甚至是行政壟斷占得先機。③于是我們看到，改革開放30多年后，很多企業依然缺乏自主創新能力，沒有學會公平競爭，缺乏社會擔當。改革開放30多年來，中國經濟總量躍居世界第二，但中國經濟發展質量卻沒有獲得與經濟總量相稱的實質改善， “中國制造”沒有成為 “中國創造”。中國有100多家企業進入了世界500強，但靠的卻是行政權力主導的人為合并重組，是以規模和壟斷取勝， “做大”很容易，“做強”卻很難。這種畸形發展模式下的城市很難支援農村的發展。

2.城市能力不足是導致大量社會問題的基本原因之一

城市能力不足不僅影響城市自身，也直接導致農村的衰敗，進而影響整個國民經濟的健康持續發展和社會生活的和諧穩定。城市供應不足已經逐漸成為社會發展中的一個基礎性的問題，并導致大量社會問題的產生。

“用工荒”是近年來困擾中國經濟發展的一個焦點問題。對此，很多人口學家和經濟學家將其成因歸結于人口紅利終結，并認為中國經濟發展的“劉易斯轉折點”已經到來。④從人口學和經濟學的視角出發，學者們得出這樣的結論并非妄言，但背后隱含的社會過程可能更為復雜。

由于城市和工業的發展建立在落后技術基礎之上，加之長期執行城鄉分割的二元政策，工業和城市對農業和農村的技術支持和科技推動極為有限。這就造成農業的現代化、機械化水平低以及生產效益差等問題，于是懷揣夢想的農民希望進城淘金。但由于城市發展不足，自身難保，城市歧視和二元社會政策給進城農民制造了一系列困境，使進城農民得不到公平競爭和按勞分配的機會，被迫遭受經濟待遇和社會身份雙重歧視，還要面對背井離鄉、骨肉分離的家庭困境。幾經掙扎，年老力衰之后，農民最終還是只能回到家鄉。可以說，農民進城打工只是暫時緩解了家庭經濟困境，但卻付出了子女教育缺失、父母無人照料、正常家庭生活難甚至婚姻破裂、家庭解體等巨大代價。結果，在城鄉分割和不平等的社會政策背景下， “農民的理性”逐漸排斥了進城務工這種政府大力倡導的 “致富”途徑。不到萬不得已，農民寧愿掙較少的錢，也不愿再到城市打工。于是在 “留守中國”以后， “用工荒”接踵而至。

所以， “用工荒”的出現不一定意味著人口紅利終結， “劉易斯拐點”也可能是虛假的?；蛘?，即使是人口紅利終結或 “劉易斯拐點”提前到來，它們也不是造成 “用工荒”的主要原因。 “用工荒”的癥結和根源在于城市自身發展的缺陷與不足。

二、當前中國城鄉關系的主要問題是城市供應不足

1.表面繁華的城市實際整體實力薄弱

（1）城市經濟虛假繁榮，吸引力不足

絕大多數農民進城首先是出于經濟動因，懷揣發財的夢想而來。相對于封閉保守、生產方式單一的農村，人口眾多和產業集聚的城市顯然更具吸引力。但中國城市發展的現實卻與理想存在很大落差。

急欲進城發財的農民，不僅深受戶籍制度、土地制度、社會保障制度等的重重羈絆，還要面對就業壓力、城市歧視甚至 “城市保護法令”的困擾。⑤大多數情況下，農民工終于找到的工作即使僥幸躲過了 “血汗工廠”的剝削，卻還可能逃不出惡意欠薪、勞動欺詐的陷阱。對于那些手握一定創業資金或高新技術到城市創業的中小企業主而言，城市創業環境同樣并不樂觀：各種稅費盤剝、復雜的行政審批、貸款歧視與資金壓力……任何微小環節的疏漏和瑕疵都可能成為壓垮企業的最后那根稻草。

城市興起的原因之一是集市和貿易，消費是農民進城的又一個基本動因。但中國城市發展的結果卻是花錢也不輕松。由于政治體制的弊端和經濟中心主義的盛行，政府壟斷過多資源，市場在資源配置中的決定性作用便有所弱化。⑥而地方政府競爭加劇了這一趨勢，于是公共產品供給不足成為中國城市的通病。⑦所以盡管表面看來，經過30多年的改革開放以后物產豐盈，但萬眾矚目的中國消費市場卻一直提振乏力。

（2）財大氣粗的城市消費不起現代農業

從現代化的角度看，城市是現代文明的發動機，在現代化進程中發揮著帶動農村發展、引領農村發展方向的重要作用。特別是在城市化率超過50%以后，城市更是農村經濟發展的首要市場，直接影響甚至決定著農村經濟的發展與繁榮，現代化農業也需要城市經濟和市民消費的支撐。

以農業產業結構調整為例，最近20年多來，產業結構調整一直受到從中央到地方的普遍重視，但產業結構調整取得的成績卻并不理想。究其癥結，除了用行政手段干預農村經濟，更深層的原因在于城市的消費能力不足，即產業結構調整帶來的新興農業在城市和市民那里找不到市場。地方政府積極扶持、寄予厚望的生態農業、旅游農業、加工農業、綠色農業等新興產業和高新農業因為城市“無人喝彩”以及城市經濟、城市居民無力響應而夭折。通俗地講，就是城市人的經濟能力支付和消費不起這些 “昂貴”的 “新農業”。

（3）城市化成為地方政府的一廂情愿

隨著改革開放的深入、地方政府競爭機制的形成和發展主義的產生，城市化受到地方政府的格外青睞，這表現在招商引資、經營土地、戶籍改革、實行村改居、征地拆遷等多個方面。土地財政帶來巨大好處，讓地方政府收益頗豐。激進的城市化必然帶來大量新市民的就業安置和生活需求問題，這就需要相關社會政策和公共服務的迅速改善。但地方政府感興趣的是城市化政績和土地財政。結果，一方面是急劇發展的城市化讓本已千瘡百孔的城市管理和公共服務更顯滯后。另一方面，由于政府看中的是農民的土地，城市化進程必然伴隨農民失地，因失地而帶來的利益損失導致農民激進地反抗?？梢哉f，征地拆遷是繼國企改革導致的工人下崗失業以后引發群體性事件的主要誘因。在地方政府和專家學者拼命鼓噪、寄予厚望的城市化成為地方政府的一廂情愿的同時，農民開始逐漸對這樣的城市化失去興趣，開始由改革開放初期的花錢買戶口進城發展到走后門落戶進村。

2.現代文明的發動機動力衰竭，對農村的帶動能力有限

（1）被 “做大做強”的國有企業外強中干

1994年國有企業改革以來，我們依靠行政手段“做大做強”城市國有企業，很多國有企業在規模上迅速膨脹，進入世界500強。政府依靠行政壟斷和投資拉動來實現企業發展，依靠 “減員增效”和股份制改革來提高經濟效益，確實給大型國有企業帶來了一些短期發展和表面繁榮。但一方面，這種發展和繁榮是以資源、環境的破壞和大量的消耗為代價的，是主要依靠市場壟斷甚至行政壟斷獲得的。⑧另一方面，國有企業的發展改革直接侵蝕了社會利益，它是對包括農村居民在內的社會公共利益的侵害。股份制改革、減員增效、下崗失業、買斷工齡等做法，實際上是把企業應當承擔的責任推給社會，是企業把包袱甩給社會，而自己只拿走利潤，不承擔責任。

即便如此，被政府 “做大做強”20多年的國有企業依然在國際分工鏈條中居于末端，不僅幾十年未摘掉 “世界工廠”的帽子，甚至還出現了嚴重污染等負面新聞。這樣的城市不要說帶動農村發展，自身發展都步履蹣跚甚至 “強大的城市”依然需要農村養活。 “建材下鄉”、 “家電下鄉”、新農村運動⑨、新農村建設等，說到底都不過是看中了農民的口袋，企圖利用農民有限的購買力維持城市和工業的表面風光。農村成了城市和國有企業轉移過剩產能、消化積壓產品的場所。國有企業改革20多年來，不僅大量國有資產被量化給了個人，農村也遭受了工業的掠奪式開發和污染。

（2） “三駕馬車”還是 “一駕馬車”：不可復制的中國經驗

投資、凈出口、消費號稱拉動中國經濟的 “三駕馬車”，實現發展的理想狀態當然是 “三駕馬車”并駕齊驅。但長期形成的 “高積累、低消費”的社會政策導致消費乏力成為制度性伴生物，而1998年爆發的金融危機又嚴重惡化了外貿環境。所以對中國的經濟發展來說， “三駕馬車”中真正可靠的只剩下投資。但投資是有代價的， “靠投資驅動的經濟增長模式的一個重大缺陷，是由于投資報酬率遞減規律的作用，為保一定的增長速度，投資率必須不斷提高”⑩。但這種指望投資拉動經濟發展的模式和不斷受到激勵的投資沖動可能會導致經濟過程的不穩定。所以我們看到，中國經濟幾十年來，始終沒有跳出調整、提高、再調整的往復循環。

對于地方政府來說，問題可能更嚴重。由于地方政府的政績與地方經濟發展密切相關，為了快速發展，地方政府甚至形成投資沖動和投資依賴，形成地方政府之間的投資競賽，導致產能過剩、資源浪費、環境災難和地方債務危機的產生。?此外，任期制進一步地加強了這種趨勢，地方政府急于在任期內形成政績 “視覺轟炸”效應。?

（3） “血汗工廠”何以屢禁不止

“血汗工廠”大量存在而且屢禁不止正是經濟畸形發展的一個縮影。 “血汗工廠”存在的深層的原因是以城市和工業為代表的整個國家的創新能力不足和 “高積累、低消費”的社會政策。

首先是國家的創新能力不足。由于創新能力不足，我們的企業只能依靠不計后果的資源堆積和環境破壞，依靠低附加值的勞動密集型產業，依靠無限制降低勞動者工資等方式來獲得有限的利潤。在巨額財富流入產業上游的同時，還存在國內企業日益緊張的勞資關系和社會沖突。除了其他方面的原因，相當部分企業甚至正是依靠 “血汗工廠”才能獲得微薄的利潤以維持生存。以近年來國家投入巨大財力扶持的汽車工業的發展為例，在國家不斷采取一系列政策如降低附加稅、 “汽車下鄉”等來吸引顧客、刺激企業擴大產能時，汽車工業表面上一派繁榮，但實際上產業利潤的70%卻裝進了外國人的口袋。此外，紡織業的情況更為糟糕，國內的紡織品制造企業在對美出口中獲得的利潤甚至不超過整個利潤總額的10%，其余90%的利潤則被國外服裝品牌所有者、美國批發商和進口商共同拿走。?在這樣的背景下， “血汗工廠”甚至成了企業生存的基本方式和條件。

另一個根源就是 “高積累、低消費”的社會政策，其主要表現之一就是勞動報酬在國民收入總額中的比重嚴重偏低而且逐年下降。 “無論是在國民收入初次分配領域還是再分配領域，勞動者報酬的比重和居民收入分配的比重都呈下降趨勢，而政府和企業所得的比重是上升的”?。在居民收入逐年下降的同時，財政收入和稅收收入則逐年上升。?

在這樣的背景下， “血汗工廠”實際上不可能真正絕跡。所以我們看到，盡管招致從上到下的一致譴責和主管部門的窮追猛打，但 “血汗工廠”依然存在。員工N連跳之后的富士康依然成為各地政府的座上賓就是一個例子。?

3.城市社會發展滯后，承載能力不足，影響農村城市化進程

（1）城市化滯后還是超前

中國的城市化水平到底是滯后還是超前一直是一個極具爭議的問題。?確實，按照世界經濟發展的一般規律，相對于當前中國經濟發展和工業化的表面數據，我們的城市化是滯后的。但簡單的數字對比解釋不了今天中國城市由于社會發展滯后和管理水平低下所導致的普遍焦慮和緊張。加速城市化也許可以造就一時的經濟繁榮和GDP政績，但公民幸福和社會安全與GDP沒有直接關系，與城市化水平更是風馬牛不相及。

實際上，在表面數據顯著滯后的同時，中國城市發展中的問題可能更加嚴重?；谔囟ǖ臍v史背景、制度基礎、體制條件和現實困境，中國的城市化進程和城市發展面臨更多陷阱和困境，無法與幾百年前發達國家的城市化相提并論。?但中國當下特有的體制條件和政治生態卻為地方政府和各級官員提供了強烈的發展沖動。在巨大的政績牽引和利益驅動下，地方政府更傾向于人為地加速城市化進程，其中的風險和代價不言而喻。特別是當城市化率超過50%以后，如果地方政府對人為地加速城市化仍然缺乏清醒的認識，那么風險將更有可能急劇增大。

（2）為生產而消費還是為消費而生產

“消費是社會經濟生活的一個重要領域，是國民經濟循環的先導性因素，是國民經濟不斷發展的根本動力”?。建國60多年來，我們也一直堅持把“滿足人民日益增長的物質文化需要”作為社會主義生產的目的，從未動搖，也無人懷疑。但我們長期形成的基本理念是滿足需要的那些東西首先必須被生產出來。于是 “發展是第一要務”順理成章，發展經濟便總是成為政府和官員的直接追求。但問題在于，當 “發展是第一要務”、 “發展是硬道理”成為執政理念時，發展經濟就會成為當務之急，“頭等大事”。 “以經濟建設為中心”所向披靡，“滿足需要”是 “發展”以后的事情，自然退居其次。效率優先，兼顧公平，分配和消費都成了發展的手段。本來是 “沒有生產就沒有消費”，生產和發展的目的是為了消費和需要的滿足，現在變成了“沒有消費就沒有生產”，不刺激內需就不能持續擴大再生產。消費成了生產的需要和手段，由 “為消費而生產”轉變成了 “為生產而消費”，目的和手段的錯置水到渠成。

這樣的邏輯一旦訴諸經濟過程必然變本加厲。不僅為生產而消費，當前的消費政策甚至只取不予，是 “消費”消費者甚至 “揮霍”消費者。政府只是從 “沒有消費就沒有生產”的角度去利用甚至掠奪消費者來刺激經濟， “汽車下鄉”、 “家電下鄉”、 “建材下鄉”、新農村運動等如出一轍，都成了消化企業過剩產能、推銷積壓產品的有效手段。

（3）農民進城遭遇 “腸梗阻”

農民進城以后，熟人社會解體，新的人力資本、社會資本卻沒有建立起來。初級群體的衰落，造成農民無法方便地獲得來自初級群體的幫助和支持，同時也無法便捷地享受現代化的社會服務。因為失地等因素，故鄉是回不去了，異化的權力和僵硬的社會政策也沒有讓城市成為他們的歸宿。來到陌生的城市，農民成了 “三無人員”，除了被征地、拆遷得到的有限補償費，進城的農民其實一無所有。他們不僅要面對陌生的城市文化所帶來的巨大壓力，還要面對來自醫療、教育、養老、住房等一系列問題的沖擊?？梢哉f，農民的新市民之路充滿荊棘。

從農民要進城到農民 “被”進城，再到城市用工荒、農民返鄉潮，經濟學家們激辯這是否意味著人口紅利終結、 “劉易斯拐點”的到來?，其實這一轉變是由權力異化導致的社會政策不公正和社會發展不正常所引起的，是農民用腳投票?、用身體行動來反對城市畸形發展和不平等的二元社會政策。

三、城市供應不足癥結何在？

1.畸形發展理念導致內需不足成了中國經濟的制度性伴生物

中國實行社會主義制度60多年，前期實行計劃經濟體制，高度集權；后期實行改革開放政策，逐漸走向市場經濟體制。兩種體制風格迥異，表面看來有天壤之別，但仔細研究卻又可以發現，無論是計劃經濟體制還是市場經濟體制， “高積累、低消費”的社會政策都貫穿于其中。

在一窮二白的基礎上和帝國主義的包圍中建設社會主義，我們必須打破陳規，另辟蹊徑。基于此，國家打破正常的 “先輕后重”的發展規律，迅速積攢大量資金，優先發展重工業，這既是蘇聯模式的基本經驗，也是特定條件下更容易被認同的“理性選擇”。于是萬眾一心、同仇敵愾建設社會主義成為各界共識， “高積累、低消費”的社會政策成為基本戰略，內需不足成為中國經濟發展的制度性伴生物。

可以認為，雖然社會主義生產的目的是滿足人民日益增長的物質文化需要，但當務之急是發展經濟，強盛國力。這是當前利益和長遠利益、根本利益的關系問題。于是，發展的直接目的不再主要是為了生活幸福，而是保持和完善社會主義制度，為實現共產主義作準備。于是，經濟發展一枝獨秀，生活需求長期滯后于生產發展，內需不足，收入趕不上增長也就順理成章了。結果，內需潛力巨大但釋放受阻就成為始終伴隨中國經濟健康發展的突出難題。?

2.二元體制是“發展至上”理念落實到城鄉關系上的必然結果

工業和農業兩種生產方式的特點決定了工業在經濟發展中效率更高，見效更快。因此， “發展至上”理念落實到工農關系和城鄉關系上的結果必然是重工輕農，即高速度地優先發展重工業。在計劃經濟和政府集權的體制背景下追求發展效率，結論是工業先行、城市優先。

換句話說，城鄉二元結構是 “發展至上”理念的基本要求和必要條件。為了維持和保證城市的發展和繁榮，政府在社會政策上予以傾斜，特別是實行城鄉分割的戶籍制度，把大量人口控制在農村，防止人口因素對城市經濟和工業發展的制約，于是進入城市成為一種特權。在資源有限的情況下，政府僅需對城市居民實行有限保障，如社會保障、食品供應等，政府的責任和壓力顯著降低，城市和工業發展得到優先保證。

3.“發展至上”理念導致社會分化和社會發展滯后

在主權國家時代，無論是國家獨立和政權穩定的需要，還是政府對公民幸福承擔的責任，發展無可厚非。但30多年的發展歷程顯示， “中國模式”未能有效地規避 “追趕型現代化”的弊端， “中國模式”面臨考驗。?

市場經濟體制下，經濟發展和個人經濟狀況的改善都是在競爭中實現的，競爭是實現經濟發展和個人幸福的基本手段。而競爭不僅會導致分化，并且競爭的秘密就在于分化。競爭和分化是市場經濟體制的孿生姐妹，不僅缺一不可，還相伴而生：分化既是競爭的結果，也是競爭的動力；沒有分化就沒有競爭，競爭會造成分化。越競爭，越分化；反之亦然。改革開放30多年后，社會仍然保持了基本穩定，但社會分化日益加深，社會不滿情緒有所增長，由此引發的群體性事件偶有所聞。這已經危及社會安全甚至政權的穩定性。

4.城市成為“生產布局的結果和制造物品的工具”

作為 “生產布局的結果和制造物品的工具”，中國城市不僅自身經濟發展不足，社會發展更是存在缺陷。這直接影響了城市對于農村的帶動能力。雖然半個多世紀以來都是城鄉分割，通過 “剪刀差”來高速度地優先發展，但今天的城市卻并沒有因此而實力雄厚，它仍然羸弱不堪， “扶不起來”?？梢哉f，城市發展難當大任，城市供應不足成為城鄉和諧發展的主要矛盾。

5.城市已經不能簡單和自然地拉動農村發展

對于早期資本主義發展時期的城鄉關系， “推拉理論”提供了一個經典的解釋。那時，工業發展主要是依靠勞動力密集型產業來帶動，工業技術的進步及其向農村的擴散又帶動農業發展，由此節約出大量農村剩余勞動力轉向城市，補充城市的勞動力需求。這是一個相對封閉的循環。

但今天工業發展已經進入到了后工業化時代、信息化時代，經濟增長主要依靠資金密集型和技術密集型產業的支撐，不再是主要依靠大量的勞動力來實現。與當年西方發達國家的城市化相比，當前中國城市化吸納農村剩余勞動力的潛力是有限的。今天的城市和工業已經不能為農村和農業自然地提供機遇和空間，也不會自動地為農村發展和人口遷移、剩余勞動力轉移提供直接幫助。這顯然也增加了中國現代化進程中城鄉關系的復雜性，加劇了城市的供應不足和城鄉關系的緊張。

發展第三產業當然是一個可供考慮的選擇，但發展第三產業并非手到擒來。第三產業的發展有一個循序漸進的過程，需要消費市場的支撐。所以從一定意義上說，第三產業是一個 “昂貴”、 “奢侈”的產業。沒有其他產業的發展，離開宏觀經濟的繁榮，特別是在當前內需不足的情況下，第三產業的發展是困難的。?

6.政治主導和民主滯后是導致當前社會問題的基本原因

中國宏觀經濟和城鄉關系的主要問題表面上看是農村發展落后，實際上根源卻在城市供應不足，支持不力。由于中國的改革開放以至整個社會發展主要是由政治權力主導的，因而城市供應不足的癥結也必須從政治過程和政治體制中去尋找。

政治主導極易形成 “發展至上”理念。 “政治主導是人類自有國家以來就存在的政治現象”?，但不管政治主導的理由多么正當，政治主導型社會的弊端和風險都客觀存在。即使在其正常運行下，政治主導型社會與 “發展至上”理念也是一對孿生兄弟，很容易互相加強，互為倚靠。在這種發展理念和執政理念的指導下，往往導致畸形發展和虛假繁榮，發展成就也很難主動反哺社會，帶來人民生活的改善和社會福祉的增長，社會問題和社會沖突就很難避免。 “越發展越麻煩”就會成為常態。?所以，在堅持政治主導的同時，必須 “以市場經濟的正常運行為基礎和條件，逐步推進以民主政治為目的的政治體制改革”?。

政治體制的弊端導致社會問題與經濟發展 “競爭性增長”。由于政治體制改革滯后，民主政治未能與經濟建設同步發展，導致了城市發展和整個社會發展中的問題、矛盾和沖突。在經濟發展取得巨大成就的同時，社會生活中的不正?，F象也在水漲船高，形成一種社會問題與經濟發展 “競爭性增長”的態勢?，F實生活中公眾政治冷漠，無心參與，網絡世界卻群情激奮，民意滔滔。日常生活中老人倒地無人施以援手，但 “保釣”行動卻爆發出異乎尋常的熱情。對本單位的問題集體失語，一遇群體性事件和偶發事件卻極度亢奮，點火就著……這些現象表面看來匪夷所思，實際上癥結深植于體制的弊端：公共權力運作成為少數人的私事，不僅不受制約，而且日漸神秘。

對民主的理解存在誤區。很多人承認，沒有民主就沒有社會主義。但他們同時認為發展經濟主要還是要依靠強大的政府權威去 “集中力量辦大事”，而民主則是不可靠的、低效率的。甚至一直存在一種觀點，認為民主與發展是沖突的。中國改革開放30多年，特別是最近10多年的發展實踐證明，這種觀點很值得商榷。實際上我們今天的一些問題恰恰是政府權力過度膨脹擠壓社會的結果，是民主滯后造成的。正是因為民主滯后，政府權力約束不夠，才導致了國家和社會生活中的權力過大，進而危及正常的發展環境和社會秩序。所以正如阿馬蒂亞·森所說，擴展自由、發展民主 “既是發展的首要目的，又是發展的主要手段”。即使僅僅從發展的需要出發也應該 “把自由的視角放在舞臺的中心”。?改革開放30多年以來，在經濟上已經取得重大成就的同時，政治體制改革已經成為深化改革、推進社會發展的關鍵，成為撬動地球的那個“阿基米德支點”。這就需要我們切實轉變發展理念，從根本上樹立以人為本的執政理念，切實發揚民主，深化政治體制改革，放開社會，加強社會建設。

四、深化改革，放開社會，實現城鄉和諧發展

1.轉變發展理念

當前城市發展中的問題根源于畸形的發展理念，城市成為 “生產布局的結果和制造物品的工具”。這導致城市不僅不能帶動農村發展進步，甚至自身發展也困難重重，危機四伏。所以當務之急是矯正發展理念，真正地落實以人為本的發展理念。

切實樹立和落實以人為本的發展理念。這就要求我們必須采取實際行動，切實把以人為本的發展理念落實到具體的政策實踐中去。特別是在宏觀決策、發展規劃和官員考評中，要始終堅持以人為中心來審視發展、檢驗發展。我們必須確立這樣的觀念：發展并不具有天然正當性。只有當發展的目標與社會的福祉以及人民的幸福相契合時，發展才獲得了正當性。

確保 “國家的視角”不能與人民群眾的利益相沖突。國家和國家的強大不能自動成為目的本身，這不僅取決于國家的性質，也取決于國家的政策和行為及其帶來的后果。蘇聯東歐社會主義制度正是因為背離了以人為本的發展理念，造成國家發展和繁榮不能給人民帶來福祉而被人民拋棄?？梢哉J為， “主義”不能當飯吃， “國家的視角”不能與人民群眾的利益相沖突。

城市不是發展工具。 《論城市偉大至尊之因由》的作者G·波特若認為，城市是人民的集合，他們團結起來以在豐裕和繁榮中悠閑地共度更好的生活。城市的吸引力首先來自解放與自由，其次是公民權，再次是娛樂。?因此，城市的中心是人，而不是物，城市不是發展的工具和手段。加強城市的社會建設、民主建設以及人性化建設，應重點關注人的城市化而不是物 （土地、資源、經濟等）的城市化，這才是城市發展和治理的中心。借用一句時髦的話說， “城市偉大至尊之因由”歸根到底是“城市，讓生活更美好”。

2.發揚民主

民主滯后，發展就極易偏離正確的軌道， “發展至上”理念就很難避免。落實到城鄉關系上，就容易產生城市優先，城市就會成為發展工具和發展手段，而缺乏人文關懷。

社會主義更需要民主。這不僅因為沒有民主就沒有社會主義，民主是社會主義的生命和本質規定，更重要的原因還在于，社會主義制度是人類迄今最美好的社會制度。但這種制度的先進性和正當性也可能帶來負面因素，那就是在推動文明進步和社會發展的同時，社會主義制度的天然進步性和正當性也可能成為拒絕和排斥改革完善的理由，導致其固步自封，自我欣賞，喪失和鈍化了吸納、借鑒先進理念和治理技術的能力、動力和敏感性。因而社會主義更需要民主，更應該警醒可能產生的對民主的遲鈍和麻木。

拒絕 “普世價值”不能成為拒絕民主的擋箭牌。不要動輒給民主貼上各種危險的標簽，在對“普世價值”保持警惕的同時，也要注意到這樣的事實：實際生活中反對 “普世價值”、 “自由化”等已經成為少數具體部門和單位拒絕民主、保護專制和腐敗的借口。

切實防止人民形式上有權、實際上無權。在社會轉型的關鍵時期，我們必須堅持中國特色社會主義的道路自信、理論自信和制度自信，旗幟鮮明地抵制和反對對中國特色社會主義的各種誤解和懷疑。但自信不等于自滿和自我膨脹，既不能因為自信而放棄完善和改革，也不能讓這種自信僅僅停留在理論狀態。社會主義發展史證明，社會主義發展過程中出現的困難和問題可能不是自信不足的問題，也不是基本制度的缺陷，而是具體體制的發展和完善問題，是制度優越性和先進性如何落實到人民群眾日常生活中的問題，是如何切實防止出現人民 “形式上有權、實際上無權”的問題。?

3.放開社會

城市的健康發展、農村的繁榮穩定以及城鄉關系的和諧均衡不僅需要頂層設計，也需要底層動員，更需要來自社會自身的反饋和參與。這就需要培育和發展社會組織，扶持社會成長，讓社會監督成為權力自覺和制度完善的重要補充。

準確界定政府與社會組織的關系，明確社會組織在現代社會治理中的主體地位?，F代社會是高度組織化的社會。在這樣的社會中，社會成員要成為社會的主人，需要一定的組織形式和組織手段為媒介。社會主義國家人民當家作主的主人翁地位也要通過一定的組織形式才能落實。隨著社會現代化和市場化進程的深化，在傳統的國家—社會和政府—市場之外，我們需要 “摒棄傳統社會所固有的關于社會組織雙刃劍的觀點”?，大力培育和發展社會組織，建立政府與社會組織的伙伴關系，促使社會組織與政府共同作為治理主體對社會進行合作共治，優勢互補。這既是 “衡量一個國家和社會自由發達程度的標志，也是社會發展和公民權利的客觀需要”?。

向社會放權，放開社會組織的發展。在社會由“全能主義體制逐步轉變為權威主義體制”的過程中，社會組織的發育會遭受體制轉變所帶來的沖擊。?在這種情況下，政府必須認識到社會轉型的客觀必然性，認識到社會組織在社會轉型中的價值和作用，主動承認 “新型的社會治理，不應是政府包打天下式的自上而下的單向度管理，而應是政府與社會組織相互合作來實行治理”?。這就需要政府拋棄傳統的 “家長制”慣性思維和管理模式，放低身段，自覺向社會放權，放開對社會組織發展的過度管控，主動接受社會監督和制約以及相信、支持和依靠社會組織?？梢哉f， “只有當 ‘國家’向 ‘社會’轉移或交出部分 ‘公共權力’時，社會組織才具有參與 ‘社會治理’或 ‘公共服務’的條件”?。

注釋：

① 陳明生：《馬克思主義經典作家論城鄉統籌發展》， 《當代經濟研究》2005年第3期。

② 牛鳳瑞：《中國的可持續發展與城市化》， 《城市》2005年第5期。

③ 溫擇：《經濟學家胡鞍鋼：行政壟斷成為中國經濟增長的最大制度瓶頸》， 《價格理論與實踐》2001年第9期。

④ 蔡昉：《人口轉變、人口紅利與劉易斯轉折點》，《經濟研究》2010年第4期。

⑤ 城市政府為了城市穩定和自身發展需要，對于日趨激烈的城市就業競爭，一般都采取偏袒城市原有居民的保護政策，實行就業市場封閉，限制農民進城。從1998年開始，一些城市規定：什么行業允許用農民工，什么行業嚴格禁用農民工。比如北京市政府就制定政策，把農民工從事的行業限定在200個以內，稍好一點的工種農民工都不能從事。這種歧視政策使農民工只能從事城里人不愿干、工資又低的工作。參見趙振軍：《必須破除農民進城的制度化限制因素》， 《調研世界》2004年第10期。

⑥ 批評者一般不承認市場經濟體制的基礎性作用。但我認為這未免有失偏頗，看一看我們的宏觀經濟，看一看老百姓的日常生活，這一點不難理解。問題的真正癥結在于，改革開放30多年來，市場確實逐漸開始在資源配置和日常生活中發揮基礎性作用，但市場的作用在關鍵時候總是敵不過權力，在資源配置中發揮決定性作用的還是權力。

⑦ 周業安等認為，地方政府并不特別關心公共產品供給的數量和質量，而是更關心資源配置效率和經濟績效。尤其是地方政府競爭強化了這類行為。地方政府公共支出偏向的出現所帶來的一個直接后果就是地方公共產品供給的不足。張進銘則發現，政府對公共產品的投入是不平衡的：由于政府一直把主要精力用于保持經濟的高速增長方面，因而對鐵路、公路等基礎設施建設比較重視，而對于教育、科技和衛生等公共產品的投入力度則明顯不足。參見周業安、宋紫峰：《中國地方政府競爭30年》，《教學與研究》2009年第11期；張進銘：《論中國經濟發展中的政府主導及其弊端》， 《經濟評論》2007年第6期。

⑧ 王建勛：《行政壟斷正成為中國經濟領域巨大“毒瘤”》， 《當代社科視野》2012年第5期。

⑨ 一些經濟學家在上個世紀90年代末就極力倡導的新農村運動，主要內容就是通過農村基礎設施建設來啟動農民消費和農村市場，帶動或拯救宏觀經濟。參見林毅夫：+《加強農村基礎設施建設 啟動農村市場》， 《農業經濟問題》2000年第7期。

⑩ 吳敬璉：《防止政府主導型經濟蛻變為權貴資本主義》， 《鳳凰網》2011年7月11日 。

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