20世紀50年代美國南海政策述論

賈慶軍

1950年，對亞太局勢來說是不平凡的一年。這一年，新成立的中華人民共和國逐步鞏固了政權，美國的盟友 “中華民國”退到了臺灣。2月，中國和蘇聯簽訂了 《中蘇友好同盟互助條約》，兩個最大的共產黨國家結成同盟。6月，朝鮮戰爭爆發，點燃了二戰后東亞戰場上最大的熱戰。9月，中國援助越南，抗擊法國殖民侵略。10月，中國抗美援朝，與美國在朝鮮直接較量。12月，美國與法國及印支三國簽訂 《印度支那共同防御援助協議》，美國開始支持法國在越南的殖民戰爭，軍事援助法國。這一系列事件表現出一個共同的特點：東亞已經形成了截然對立的兩大陣營，即以美國為首的資本主義陣營和以中國為首的社會主義陣營。這一國際形勢的變化改變了美國對亞太局勢的看法，美國開始走上公開反共反華的道路。美國的戰略轉變直接影響了它的南海政策。 《舊金山和約》就是在這樣背景下制定的。

一、主導： 《舊金山和約》否定中國南海主權

《舊金山和約》是 《舊金山對日和平條約》（Treaty of Peace with Japan）的簡稱，由48個二戰戰勝國和戰敗國日本于1951年9月8日在美國舊金山簽訂。 《舊金山和約》的主要目的是為解決日本戰后的國際地位問題，然而它卻從法理上意外衍生了當代最為尖銳的南海主權問題。 《舊金山和約》條約第二章 “領土”第2條 “領土放棄”中的第2款和第6款對日本歸還中國被占領土的表述分別為 “日本放棄對臺灣、澎湖之所有權利、名器與請求權”、 “日本放棄對南沙群島與西沙群島之所有權利、名器與請求權”。這兩款均沒有明確提及南海諸島歸還中國。①《舊金山和約》是美國主導制定的，美國對待南海島礁主權的態度值得考察。

在 《舊金山和約》簽訂前的1951年6月26日，美國參謀長聯席會議就 《對日和約》文本內容的確定制作了一份備忘錄。該備忘錄寫到：“必須確定，任何有可能給予共產黨中國以法律權利的內容，不管是明確的還是暗含的，都不能寫進和約文本中。決不能讓中國從對日和約中能引申出對其所謂的擁有南海諸島主權權利的結論來。這些權利包括對臺灣、澎湖列島、帕拉塞爾群島和斯普拉特利群島的主權，目前在美國控制下的其它島嶼的財產權，以及所有這些地區內以前由國民黨政府或其國民所有的領館資產、建筑物和商業的接收權。”②由此看來，該備忘錄清楚表明了美國對南海島礁主權的態度，即 《舊金山和約》無論如何也不能給中國擁有南海主權的 “借口”，中國不能擁有南海主權。南海島礁明明是中國的，美國在1950年前也是承認的③，但在 《舊金山和約》中卻不給予中國南海主權，這足見美國對新中國是極端敵視的。

這種極端敵視拒絕一切申辯。在美國公布對日和約草案時，中國政府就發表了嚴正聲明。1951年8月15日，中華人民共和國外交部長周恩來代表中國政府就此發表聲明：“中華人民共和國在南威島和西沙群島之不可侵犯的主權，不論美英對日和約草案有無規定及如何規定，均不受任何影響。”④然而，美國對中國的聲明置之不理。1951年9月5日，蘇聯外長葛羅米柯在對日和會上提出對日和約草案的修改意見。該意見認為， “西沙群島是中國自古以來的領土，應該毫無爭議地歸還給中華人民共和國”， “和約草案完全破壞了中國收回臺灣、澎湖列島和西沙群島及其它島嶼的無可爭辯的權利，它只提到了日本放棄這些領土的權利，卻故意不提這些領土的歸屬，美國意在奪取這些領土。”葛羅米柯建議 “對日和約”中應該寫入 “日本放棄滿洲、臺灣及附近一切島嶼、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島的一切權利、權利根據與要求，承認中華人民共和國對以上所述各項領土的完全權利”。⑤在8日的記者會上，葛羅米柯再次批評美國提交的 “對日和約”草案侵犯了中國西沙群島等的主權。⑥葛羅米柯的批評和建議切中要害，可是美國斷然拒絕蘇聯提出的修改意見。美國的頑固態度等于直截了當地告訴中國，中國不能擁有南海主權。

美國對共產黨中國的敵視，甚至也 “連累”了中國臺灣當局。美國堅決拒絕中華人民共和國參加舊金山對日和會，本意是同意中國臺灣當局參與，但在蘇聯的強烈反對之后，美國干脆決定 “雙方（指海峽兩岸）都不參加”。⑦1951年5月28日，杜魯門說：“無論是中國國民黨臺灣當局還是中國共產黨政權都不作為和約簽字國……這是一個最明智的辦法。”⑧這樣，兩岸中國人都沒有收到參加對日和會的邀請，都失去了捍衛南海諸島主權的機會。實際上中國臺灣當局也一直關注南海諸島主權歸屬問題。美國公布對日和約草案后，曾把一份和約草案文本送達 “中華民國”駐美大使館。當時的 “中華民國駐美大使”顧維鈞發現該草案并沒有涉及到曾經被日本占領的南海諸島問題，立即向臺灣當局請示：“領土部分，尚有團沙群島，前曾一度由日本占領，中法兩國似均曾認為己有，似應于第三條內，加入由日本一并聲明放棄任何要求，請查案核奪”。⑨“中國民國外交部長”葉公超回電說，南海諸島是我國固有領土，日本投降后我國已經接收，另外法國和菲律賓也提出主權要求，若在對日和約中加入會招來糾紛，所以不必考慮。⑩這樣，顧維鈞就放棄了向美提出在和約草案中加入南沙群島的意見。1951年7月，美國再次公布了對日和約草案。這次草案第三章第二條增加了 “日本放棄對南威島及西沙群島之一切權利、權利根據與要求”的內容。?該草案雖然涉及到了南沙群島，但仍沒有規定南沙群島的主權歸屬。其后，為了安慰中國臺灣當局，舊金山和會后，美國斡旋、撮合了1952年日本和中國臺灣當局商談和約問題，但雙方簽訂的 《日臺條約》仍然沒有明確南沙群島和西沙群島的主權歸屬問題。 《日臺條約》第二條規定：“茲承認依照公歷1951年在美利堅合眾國金山市簽訂之對日和平條約——第二條，日本業已放棄對于臺灣及澎湖列島以及南沙群島及西沙群島之一切權利、權利名譽與要求”。?這實際上是對 《舊金山和約》第二條的重申。美國操縱的這次談判仍然沒有答應中國對南海島礁主權的要求，這說明美國為了反共的國家利益，連所謂的盟友也置于不顧了。

也有研究者認為，美國在 《舊金山和約》中否定中國擁有南海主權的原因有法國因素。?二戰后，法國妄圖恢復在中南半島的殖民統治，也派兵侵占了西沙群島和南沙群島的部分島礁。在舊金山和會召開之前，法國就已經占領了西沙群島的永樂群島。在 《舊金山和約》發布前，中國對美國公布的對日和約草案表示強烈反對。可是，1951年7月20日，法國外交部發言人對美國的對日和約草案表示歡迎，他說： “和約草案文本，特別是與領土有關的條款，完全符合法國政府的觀點……它確認了法國對南威島和西沙群島的主權”。?由此，美國認為中國和法國在南海島嶼主權上有爭議，美國不愿意得罪中國臺灣當局和法國，于是就采取模糊態度，有意讓南沙群島和西沙群島在對日和約草案中處于未定狀態。?早在1950年10月，美國國務院負責東北亞事務的一位官員也表示，中國政府在1947年就已經發布了對東沙群島的主權要求，因此對日和約中沒有必要再提及到東沙群島；中國和法國對南沙群島和西沙群島存在爭議，所以對日和約也不必要提西沙群島和南沙群島。?其實這只是一家之言，其說服力遠遜于前文提到的那份備忘錄。因此，美國在對日和會上 “模糊”南海主權歸屬因顧及 “法國南海主張”只是一個借口，它的根本目的是以否定中國擁有南海主權來表達對共產黨中國的敵視，從而達到自己利用南海遏制中國的目的。

二、圍堵：南海“反共防御圈”形成

《舊金山和約》涉南海條款表達了美國對新中國的敵視，標志著美國開始利用南海遏制中國。一直以來美國把戰略進攻重點放在歐洲，而在東亞地區采取戰略守勢，采取以防御為主的策略。1950年1月12日，美國國務卿艾奇遜 （Dean Gooderham Acheson）發表關于對華政策的講話。他在西太平洋地區劃定了一條北起阿留申群島，經日本、琉球群島，最后到菲律賓的 “環形防御帶”。?同年2月初，美國參謀長聯席會議決定在亞太實施 “防御戰略”，該戰略實施范圍最南端也只到菲律賓。?可以看出，當時南海并沒有被美國納入反共防御范圍。自從1950年東亞形成了兩大陣營后，美國加深了對新中國的敵視和遏制，開始改變對南海的政策。這從 《舊金山和約》中可以看出。

東南亞形勢的變化也加快了美國南海政策的調整。在東南亞，越南共產黨軍隊逐漸取得了優勢，法國在奠邊府戰役中慘敗。這讓特別反共的艾森豪威爾政府大為驚慌。艾森豪威爾認為，如果美國失去印度支那，那共產主義必將會跨過南海向東南亞海島國家蔓延?， “東南亞面臨著與自由世界為敵的專制統治的可能性。”?艾森豪威爾還認為， 《日內瓦協議》 “是完成共產主義在東南亞擴張的一場災難”?。美國政府拒絕在 《日內瓦協議》上簽字。1954年8月，美國國家安全委員會向艾森豪威爾提交一份 “美國遠東政策考察報告”，即著名的NSC5429文件。該文件認為，日內瓦協議使得共產黨中國在印度支那取得重大勝利，也增強了當地共產黨的力量，這嚴重威脅了美國在遠東的安全，美國必須提出應對措施，遏制共產黨中國在東南亞的擴張。?此后，這份文件隨著國際形勢的變化多次被修改，在12月21日被重新列為NSC5429/5文件。由NSC5429/5文件看出，艾森豪威爾政府一改其前任杜魯門政府把蘇聯列為其東亞遏制戰略目標首位的政策，首次把中國列為美國在亞洲遏制的主要目標，艾森豪威爾政府的東南亞政策也就置于遏制中國的戰略目標之下。?

美國在南海地區海遏制共產主義的重要步驟是構建軍事包圍圈。1954年9月6日，美國糾集英國、法國、澳大利亞、新西蘭、巴基斯坦、菲律賓、泰國等在馬尼拉簽訂 《東南亞集體防務條約》。?1955年2月，在泰國曼谷成立了具有軍事同盟性質的東南亞集體防務組織。 《東南亞集體防務條約》第八章表述為： “如本條約所用 ‘條約區域’是東南亞的一般地區，也包括亞洲締約國的全部領土，以及西南太平洋的一般地區，不包括北緯21度30分以北的太平洋地區。”?南海大部分區域位于北緯21度30分以南，很顯然，南海也處于這個 “條約區域”內。這樣，美國就把南海當做遏制中國的前沿陣地，也把南海視為擋住共產黨中國和北越社會主義向東南亞海島國家擴張的屏障。?一條圍繞南海周邊的 “反共防御圈”形成了。

三、侵犯：中國南海主權被踐踏

美國不僅打造南海 “反共防御圈”，還派軍事力量直接侵犯中國南海主權。美國軍隊頻繁侵入南海，粗暴踐踏中國南海主權，這正好應驗了蘇聯外長葛羅米柯在對日和會上的講話：“《舊金山和約》故意不提這些領土的歸屬，美國意在奪取這些領土”。?

美國屢次侵入中國南海諸島及其附近水域，直接挑戰中國南海主權，完全置中國南海主權于不顧。美國把鄰近越南的南海既當做戰場的一部分，也當做后方的支援地，利用南海便利的交通向越南運送軍隊和軍事物資，把南海當做公海，視南海為“內湖”，飛機在南海上空恣意飛行，軍艦在南海海面橫沖直撞。其典型事例有：1955年5月，美國飛機侵入西沙領空，美軍闖入南沙群島活動；1956年6月，南越謊報中共入侵西沙群島甘泉島，美國立即派軍艦和飛機前往偵察，美國第七艦隊司令英格索爾公然叫囂，美軍要占領南沙群島；1957年5月，美軍占領南沙群島的3個島嶼，并建立了雷達站；1959年2月，南越海軍人員在琛航島海域抓捕中國漁民，美軍出動飛機在西沙群島上空進行偵察。時任中國南海艦隊第一副司令員曾生在回憶錄中說，中國南海艦隊巡航西沙時，美國飛機總是圍繞著我艦艇編隊低空盤旋，距離最近時僅約一百米，幾乎是擦著桅桿飛過。?可以看出，美國艦機出入中國南海非常頻繁。除此之外，美國還經常在南海組織各種雙邊或多邊的軍事演習，以制造緊張局勢，挑釁中國南海主權。例如1956年9月，東南亞集體防務組織在南海舉行軍事演習，等等。?

針對美國艦機多次侵犯中國南海主權，中國人民也表達了強烈抗議，單單1956年，中國政府就表達了多次抗議。?如 《人民日報》報道和評論的：“中華人民共和國在南威島和西沙群島之不可侵犯的主權，不論美英對日和約草案有無規定及如何規定，均不受任何影響。”?“美軍非法侵占我南沙群島”?； “不容美軍侵占南沙群島”?； “抗議美軍侵占我國南沙群島”?； “中國對西沙群島的主權絕對不容侵犯”?等等。以上聲明和抗議表達了中國人民捍衛中國南海主權的堅強決心，警告美國不得否定和侵犯中國南海主權，也向蠢蠢欲動的南越和菲律賓表明，南海諸島主權早已屬于中國，他國不得侵占。

四、“不介入”：菲律賓和南越聲索南海主權

與否定中國南海主權不同，美國偏袒和縱容菲律賓和南越侵犯中國南海主權。首先是菲律賓。菲律賓是最早提出南海主權要求的東南亞國家。1946年7月，剛獨立的菲律賓的外長奎里諾聲稱擬將團沙群島 （即南沙群島）合并于菲方國防范圍以內。?同年9月，奎里諾又致函麥克阿瑟，正式提出菲律賓兼并南沙主權的要求。?1950年后，菲美建立了緊密的軍事同盟關系，菲律賓成為美國遏制中國的重要幫手，美國開始傾向于支持菲律賓的南沙島嶼主權?，美國海軍官員甚至建議菲律賓政府派兵占領太平島。?在這樣背景下，菲律賓越來越大膽聲索南海主權。1950年5月17日，菲律賓總統季里諾在記者招待會上說：“如果中國國民黨的軍隊占領南沙群島，菲律賓就沒必要占領它；如果南沙群島被紅色中國占領，那就會威脅菲律賓的國家安全”， “菲律賓符合國際法中 ‘島嶼屬于最鄰近國家的規定’，因而擁有南沙主權。”?可見，菲律賓政府的南海主權要求完全是配合美國遏制中國政策。1951年9月，菲律賓政府參加了舊金山對日和會，也是 《舊金山和約》的簽字國，但是，在這樣一個如此重要的國際場合，菲律賓政府沒有提及南沙群島的主權問題。?這說明，在1951年，菲律賓政府還不敢在國際場合公開主張自己擁有南海島礁的主權。不過，這并不是說 《舊金山和約》對菲律賓沒有影響。1956年12月22日，菲律賓外交部發表聲明：“任何一個敵對力量占領斯普拉特利群島意味著影響菲律賓安全，國民黨占領這些島嶼會延至紅色中國奪取和占領它們，這樣會造成國家安全的危險。”?這里的 “敵對力量”顯然是 “紅色中國”，菲律賓認為， “紅色中國”如果占領南海島嶼就會威脅到它的國家安全，所以菲律賓必須占領。這與美國南海政策的意識形態思維如出一轍。

其次是南越。1951年9月，南越總理陳文友在舊金山對日和會上公開聲明：“由于吾人定將因利用一切可供消除歧見的機會而受益，茲確定吾人對長沙 （南沙）群島和黃沙 （西沙）群島的權利。此二群島向屬越南。”?這是南越政府首次聲索南海主權。1956年6月1日，南越外交部發布公報，聲稱對南沙群島和西沙群島擁有主權。同年6月10日，南越駐在西沙群島珊瑚島上的士兵報告南越外交部：“共產黨中國的軍隊已經登上了甘泉島，我們面臨危險，請求撤退。”?南越總統吳庭艷要求外長立即通報美國駐西貢大使館，并請求美國依據 《東南亞集體防務條約》對共產黨中國的 “入侵”作出反應。6月10日是星期天，正在家中休息的助理國務卿胡佛得知美國駐西貢大使館發來的電報后立即組織了一次家庭會議，商量對策。?胡佛認為，共產黨軍隊登陸甘泉島是一件極其嚴重的事件，直接威脅了美國在此地區的利益，美國必須立即作出有效的行動來阻止共產黨中國的 “試探性”擴張。胡佛建議美國可以在 《東南亞共同防御條約》下采取行動。?10日當天，美國國務院致電美國駐越南西貢大使館： “如果共產黨中國攻擊甘泉島和珊瑚島，那么美國不排除對永興島、甘泉島和珊瑚島上的中共軍隊采取軍事行動。”11日，美國國務院再致電駐越南西貢大使館：“目前有兩種方案可供選擇：一是美國軍隊在作出適當警告后直接、單方面地采取行動以迫使中共軍隊退出，美國不對此行動說明法律依據，美國將告知西貢南越當局和臺北國民黨當局美國的軍事行動與他們的南海主權之爭無關；二是南越西貢當局和中國臺北國民黨當局在不涉及南海主權的法律問題之下達成協議，以采取聯合行動共同對付共產黨中國，美國將在必要時提供后勤支持。”在美國國務院研究對策之時，美國派出第七艦隊飛機和驅逐艦到西沙群島甘泉島開展海空立體偵察。14日，第七艦隊司令英格索爾將偵察結果致電美國太平洋艦隊： “共產黨中國軍隊并未登陸甘泉島，西沙群島上唯一的變化是收集鳥糞的中共人員增多了。鑒于此，美國軍隊不宜在此時單方面采取行動。”?19日，美國國務卿杜勒斯分別致電美國駐南越、中國臺灣、菲律賓、曼谷和萬象的大使館官員，告知了美軍偵察結果和英格索爾的分析。?至此， “甘泉島事件”劃上了句號。雖然這件事最終被認定為 “假消息”，但整個事件過程中美國高度緊張、積極應對，這恰說明了美國對中國在南海的一舉一動十分敏感，反應也尤為強烈。美國在南海遏制中國程度之深令人咋舌。

對于美國的盟友菲律賓、南越和中國臺灣這幾個反共政權在南沙群島上的主權爭議，美國采取“不介入”立場。美國 “駐臺灣大使”Kar L.Rankin對臺灣 “外交部長”葉公超說，他會建議美國政府“以和平友善方式”解決南沙爭端，但美國政府絕對不會卷入南沙爭端。?美國國務院也表示，美國沒有卷入那些不適宜居住的南沙島礁爭端。?美國為什么 “不介入”南沙主權爭端？有研究者引用美國政府官員的話認為，美國不介入南海爭端是因為這些 “島礁價值不大”； “此等蕞爾小島，即使在潮水低落時，亦無實際價值，更何況甚多島嶼礁灘，根本常年都在水平面以下”。[51]顯然，美國是在故意掩飾南海島礁價值，因為美國早已利用南海來遏制中國。1956年6月，第七艦隊司令英格索爾說：“美國不愿意看到共產黨中國的勢力擴展到有爭議的南沙群島。”[52]英格索爾的話才是美國 “不介入”南沙爭端的根本原因。可以理解為，只要共產黨中國的勢力不到南沙群島，即使盟友們再有爭議，美國也 “不介入”；但如果共產黨中國的勢力也參與到南沙主權爭議中，美國就會 “介入”。可見，美國所謂的 “不介入”實質上就是 “介入”：絕不允許共產黨中國涉入南海，南海主權爭議只是美國盟友間的爭議，與共產黨中國無關。

美國對共產黨中國的仇視是美國企圖利用 《舊金山和約》在法理上否定中國南海主權的根本原因，這成了20世紀50年代美國南海政策的開端。在這一政策下，美國在南海實施了一系列實質上的反共行為：打造 “反共防御圈”，構建軍事同盟圍堵中國；頻繁侵犯和踐踏中國南海主權，對中國幾百次的抗議置之不理；對子虛烏有的 “甘泉島事件”反應激烈，拒絕中國在南海任何維權行動；放縱和偏袒菲律賓和南越聲索、侵犯中國南海主權，等等。這一切表明，20世紀50年代，美國在南海的最大利益就是遏制共產主義。遏制共產主義成為這個時期美國南海政策的中心任務。縱覽后來亞太形勢的發展，可以說，20世紀50年代的美國南海政策為冷戰中后期的美國南海政策定了基調，直到冷戰后，美國才把南海政策的重心由意識形態上遏制共產主義轉為在發展上遏制中國崛起。

注釋：

① 世界知識出版社編：《國際條約集 （1950—1952）》，世界知識出版社1959年版，第335頁。

②?? L.Chi-Kin,China’s Policy Towards Territorial Disputes：The Case of the South China Sea Islands,London and New York：Routledge,1989,pp.32-33,p.27,pp.139-142.

③ 美國在界定菲律賓領土時簽訂的 《巴黎和約》、《華盛頓條約》和 《美英條約》都沒有涉及到南海，二戰后美國還派出軍艦支持中國國民政府收復南海。

④ 世界知識出版社編：《中華人民共和國對外關系文件集 （1951—1953）》，世界知識出版社1958年版，第32頁。

⑤ Conference for the Conclusion and Signature of the Peace Treaty with Japan,Record of Proceedings,Washington,D.C.：Department of State,1951,p.119.

⑥ 《葛羅米柯9月5日在舊金山會議上演說全文》，《人民日報》1951年9月9日。

⑦ ［美］笛安·艾奇遜：《艾奇遜回憶錄》， 《國際問題資料》編輯組譯，上海譯文出版社1978年版，第424頁。

⑧ United States Department of State,Foreign Relations of the United States,1951,6,p.1051.

⑨⑩? 顧維鈞：《顧維鈞回憶錄》第9分冊，中國社會科學院近代史所譯，中華書局1989年版，第65、690、693頁。

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