以功能疏解促京津冀協同發展
——基于區域性批發市場疏解的思考

(中國人民大學 北京 100872)

一、提出背景

京津冀地區同屬京畿重地，戰略位置十分重要，是我國最具活力、開放程度最高、創新能力最強，人口最多的地區之一，也是我國經濟高速發展的引擎。隨著不斷的發展，北京面臨的突出難題是城市擁擠，資源緊缺，環境容量達到“天花板”，“大城市病”日益凸顯。京津冀地區水資源嚴重短缺，加之區域功能布局不合理，城鎮體系失衡，造成京津過于“肥胖”，周邊中小城市過于“瘦弱”。特別是河北，經濟發展懸殊較大，公共服務水平落差明顯。

2014年2月26日，中央提出，明確城市戰略定位，堅持和強化首都核心功能。2017年2月，明確了疏解北京非首都功能是北京城市規劃建設的“牛鼻子”，深入思考“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”這個問題，著力提升首都核心功能，不斷朝著建設國際一流的和諧宜居之都的目標前進。中央領導多次指示批示，實現京津冀協同發展是區域發展總體戰略的重要一環，對優化生產力布局，提升發展質量效益意義重大。

位于西城區區域內最大的批發市場——“動批”，由其產生的交通壓力、環境壓力，導致治理的費用比其產生的價值還大，已慢慢不再適應首都功能。而對于需要產業落地，提升生產力水平的河北來說，將區域性批發市場遷于此，既滿足了當地的產業發展需求；又調整優化京津冀城市布局和空間結構，拓展區域發展新空間。

二、總體思路

西城區圍繞《北京城市總體規劃(2016年-2035年)》，落實西城區的首都城市戰略定位，明確發展目標；調整空間布局，疏解非首都功能，優化提升首都核心功能；科學配置資源要素；加強歷史文化名城保護；提高城市治理能力，著力解決“大城市病”等問題。

堅持集中疏解與分散疏解相結合。考慮疏解功能的不同性質和特點，靈活采取集中疏解或分散疏解方式。津冀承接北京功能疏解熱情很高，能夠與北京對接的行政區至少有188個市縣區，遍地開花并不現實。同時北京的公共資源也很有限，如果全部分散式疏解，有可能由于當地基礎設施不完善，無法形成商圈等原因，造成疏解產業在當地不能成活。要“點面結合，以點為主”，選擇幾個距離適宜、規模適中、發展基礎較好的區域重點對接，集中疏解包括公共服務在內的非首都功能，可以在較短的時間內提高承接地的公共服務水平，增強疏解吸引力，盡快形成疏解成果。

區內轉型升級和京外統籌布局。西城區對保留在京內的產業進行產業轉型與升級，實現產業提升；對疏解到京外的產業做好空間布局，防止疏解產業在當地不成活或效益下降。

堅持統籌謀劃與分類施策相結合。結合西城區發展重點要求和資源環境承載能力統籌謀劃，建立健全“倒逼機制”和“激勵機制”，有序推出改革舉措和配套政策，因企施策、因單位施策。

三、研究與執行

(一)承接路徑概述

西城區在本區區域性批發市場和產業類協同發展工作效果明顯。已分別與津冀兩地簽署了若干戰略合作協議，為承接“動批”的商戶出臺了一系列的優惠保障措施，具體的措施主要集中在以下幾個方面，詳細優惠措施見：

1.免租及物業費相關措施。不同的商場提出不同免租期、物業費、保證金相關的免收及少收措施；

2.完善配套設施，包括住房、戶口、子女上學等；

3.市場銷售渠道拓展，搭建平臺等相關措施；

4.其他相關措施。

除政府之間簽訂協議的地方外，還有部分地區由于地理、交通、市場等優勢，也成為“動批”商戶喜愛的落戶地。燕郊的東貿國際服裝城由于距離北京的交通位置近、人流量大等優勢，成為商戶們的一個熱點選擇地。廊坊新動批紅門服裝城由于能做到外遷而不離京，人走而商脈不散，經營成本低等優勢，吸引了大批的商戶。為了給西城區政府開展工作及商戶選擇承接地提供指導，在查閱相關資料、訪談、調研后，總結出適合承接西城區市場的隱性承接地。

(二)承接地商戶調查結果

為詳細了解已搬遷商戶在承接地的經營情況，筆者參與了對西城區落戶滄州明珠市場、保定白溝和道國際、天津卓爾國際商貿城、石家莊樂城國際貿易城等地商戶的問卷調查及現場訪問。本次問卷調查共發放問卷150份，實際回收149份。

對回收的問卷進行統計后發現，疏解后的商戶在承接地的商鋪面積較疏解前普遍增大，商鋪面積較在“動批”時增加1倍多，鋪面個數較在“動批”增加0.44倍；部分商戶的營業額下降。

與在北京相比，商戶在承接地享受到了的優惠政策中：86人選擇了更好的商業位置，116人選擇了更大的商鋪面積，66人選擇了優惠的稅收政策，134人選擇了較低的租賃價格，104人選擇了更加便利的交通條件，及其他5人包括優惠購房、第一年免物業費及2年的商鋪免租期等。

對于非首都功能疏解和協同發展的建議和意見主要有：加快、加大疏解速度、力度，加大承接力度；完善市場、物流建設；有選擇的承接北京商戶，提高優惠政策。

四、典型案例分析

滄州東塑明珠商貿城以加快京津冀協同發展為主旨，以承接非首都產業轉移為目的，隨著京津冀一體化進程的加快，相關協議的簽訂，以及政府大力推進，明珠商貿城已成為北京非首都功能疏解重要承接地之一。

截至2017年8月2日，來自北京的近800家服裝經銷商戶已在商貿城扎根并開始贏利，還有7000多家商戶正陸續入駐。首期986家北京生產廠家已經落戶滄州，園中園項目已簽約2000余家。

成功經驗分析如下：

1.較強的承接力。明珠商貿城一期面積26萬多平方米，明珠商貿城核心商區共分為四大板塊，分別為A、B、C、D、E座。東塑集團即已同步規劃、超前設計、同步建設了商業配套設施，包括物流中心、倉儲區、生活區、大型公寓等。與滄運集團達成協議，在明珠商貿城專設長途汽車站、設立現代物流中心和和與公交集團達成協議開通市內公交線路。

明珠商貿城二期項目占地206畝，涵蓋現代商貿、電子商務平臺、保稅倉儲、分類加工、物流配送等，建成后將與一期相銜接，營業面積220萬平方米，形成集批發、購物、休閑、娛樂、餐飲、商務等多功能于一體的大型商貿綜合體。項目建成后，預計可承接北京商戶3萬余戶，帶動10萬余人就業。

2017年7月26號開工建設的明珠國際輕紡城和明珠服飾產業特色小鎮園中園項目(占地20000畝、遠期規劃30000畝的一體化服裝產業園區)，目前已破土動工，是東塑集團打造的全產業鏈承接平臺的重要環節，面輔料市場的發展必須與生產基地、服裝批發產業相結合，而滄州明珠服飾產業特色小鎮能夠滿足巨大的生產需求。解決了從服裝生產、批發、流通到零售，環節多、效率低、成本高的問題。產業園建成后，滄州將形成集服裝設計、生產加工、倉儲物流、批發零售、電子商務、文化休閑、旅游購物等各個環節于一體的全產業鏈商圈，最大限度地降低中間環節的成本。

2.貼心的保障措施。為吸引北京商戶入駐，明珠商貿城提供了不少優惠條件：20年優先租賃權；北京商戶可選擇直接買斷成熟商圈的商鋪產權，前兩年免租金，物業費第一年全免等。商貿城準備了600多套公寓房，基本以成本價銷售，為首批入駐的北京商戶解決住房問題，并為商戶解決孩子上重點學校的入學問題。

3.系統謀劃，加強產業規劃，持續推進市場建設，將市場承接串成產業鏈。

4.加快基礎設施和生活配套設施建設。承接北京的市場，面臨人口迅速增漲，交通壓力的增大。充分考慮未來市場的發展，做好水、電、路、氣以及污水、垃圾處理等配套市政設施建設

5.加強市場物業管理，注重搭建產業發展的公共服務平臺，提升行政服務效率、優化企業發展軟環境。

五、延伸思考

(一)批發市場為先導，加快推進產業轉移

堅持以區域性批發市場為先導，優先與津冀地區進行協同發展。首先進行“動批”、天意、官園、萬通等市場的疏解，將批發性市場有序地引導至津冀地區。

利用西城區的教育、科技、研發資源，加大津冀地區的產業合作，加快推進產業轉移。支持城市副中心建設、雄安新區建設。與津冀地區合作，制定合理措施，確保西城區的企業在外地落地、成活、發展。

(二)加強區域合作，創新“飛地經濟”合作機制

打破行政區劃界限，創新跨區域合作模式，探索政府引導、企業參與、優勢互補、園區共建、利益共享的飛地經濟。

發揮不同地區比較優勢，優化資源配置，強化資源集約節約利用，提升市場化運作水平，完成發展成果分享機制，加快統一市場建設，促進要素自由有序流動，推進西城區與津冀地域協同發展。

(三)創新區域稅收利益分享機制，完善區域稅收協作機制

創新區域稅收利益分享機制，完善區域稅收協作工作機制，建立區域涉稅信息共享機制，推進跨區域、跨部門合作，充分調動各方積極性、主動性、創造性，為稅收服務京津冀協同發展提供機制體制保障。

創新納稅服務方式，推進稅收征管協同，突破現有稅收行政管轄區劃的局限性，提升稅收便利化水平，為區域協同發展提供良好稅收環境，以利于區域產業對接協作和市場一體化格局的形成。

調整現行的不利于區域協同發展的稅收政策，出臺有利于區域協同發展的先行先試稅收政策，提高稅收政策的科學性、規范性、針對性，有效發揮稅收政策導向作用，支持和促進京津冀協同發展。

(四)通過經濟協同，倒逼合作地區完善基礎設施和配套服務

對于地方基礎設施配套不完善、合作平臺不健全等問題，區域經濟的高速發展對政府合作機制的構建和完善形成倒逼效應。經濟的高速發展要求有完善的硬件設施做后盾，政府的公共服務供給能力在很大程度上影響著區域經濟發展水平。津冀地區相較北京在教育、醫療、等方面與發達地區差距明顯，導致人才吸引力不足。地方政府強烈的經濟發展意識和經濟協同意識，會倒逼地方不斷的完善基礎設施和配套服務。