政府干預市場的政策問題研究
——以網約車的合法化為例

(浙江師范大學 浙江 金華 321000)

2016 年7月28日，交通運輸部發布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱網約車新規)。網約車新規的落地，標志著政策層面對網約車作為“互聯網 +”這種共享經濟模式的一種方向性認同，從而為網約車到底是合法還是違法的利益博弈做了一個小結。然而，網約車新規的出臺，并不是對網約車政策討論的結束；恰恰相反，在網約車獲得合法性承認之后，如何選擇有效率的、公平的監管，必然成為新的政策分析的開始[1]。

一、網約車新規的制定過程

網約車新規的制定，不是一蹴而就的，而是歷時兩年之久，該政策的出臺也大致經歷了以下四個環節。

(一)政策問題認定——出行市場的供需矛盾

需求是公共政策制定和政治輸入的前提，會對政治系統產生較大壓力，迫使政治系統作出適當反應。首先，我國人口眾多，伴隨城市化的迅速發展，人口大量進入城市，導致嚴重的交通擁堵等一系列相關問題。其次，網約車的出現、成長與發展是分享經濟的內在要求，同時也為解決交通擁堵提供了新思路。最后，政府已經制定“互聯網+”行動計劃，以此推動產業升級和資源的優化配置。在這種大背景下，網約車合法化呼之欲出。

(二)政策議程建立——多方的博弈

一項議題一旦進入政治議程，各方的利益表達也就正式開始了。以網約車新政為例，涉及直接利益相關方和間接利益相關方，直接利益相關方包括網約車平臺、出租車公司、司機；間接利益相關方包括公眾或乘客、專家學者。網約車平臺和大部分公眾希望網約車合法化，以滴滴出行為代表的網約車平臺更是利益的直接代表者。反觀之，出租車公司則是網約車合法化的最大阻力，因為在其領域已經形成固化的利益集團，網約車合法化無疑會瓜分走很大一部分“蛋糕”。

(三)政策方案設計與抉擇——《網約車征求意見稿》的出臺與修訂

作為對社會各界的回應，政府輸出公共政策，頒布了《網約車征求意見稿》，把有效的政治要求轉變成了權威性決策，并進一步征求社會各方和公眾的意見與建議，社會各方也紛紛表達自己的看法。比如十二位來自交通規劃和法學界的專家，認為征求意見稿沿用的是監管傳統出租車行業的思維來監管網絡約租車，而這種缺陷將會嚴重阻礙網絡約租車這種新型業態的發展。《意見稿》一方面體現了主管部門創新、共享的理念，另一方面也是政府對已有利益格局的部分妥協[2]。

(四)政策方案合法化——網約車新規的出臺

合法化不僅僅指政策的出臺，更應該表現在政策制定過程的合理性與合法性，更具體的說是合民意性。在征求意見的一個月時間里，國家交通運輸部通過網站留言、電子郵件、信函、電話等各種渠道搜集到各種意見6000多件，鼓勵公眾參與政策的討論和制定。而且從結果來看，也的確吸收了各方面的意見和建議。

二、網約車合法化中政府監管的困境

(一)中央政府強化監管與簡政放權的矛盾

在承認網約車合法性地位的前提下，新政對網約車的監管采用了“三證”管理，即城市出租汽車經營許可證、車輛運營證和駕駛員服務資格證?！叭C”管理模式迅速引起輿論嘩然。對于“三證”管理模式的批評歸納起來主要有：對許可證管理的迷信，背離了簡政放權和減少市場準入監管的大方向，并且此舉也增加了監管成本等。核心問題依然是是套用傳統出租車監管的模式[3]。這種“三證”管理其實反映出政府監管部門新的監管技術和手段的能力不足。

(二)地方政府設置門檻與行政倫理的矛盾

據21 世紀經濟報道不完全統計，北上廣深等17個地方網約車政策在“戶籍、車牌、車型”三個準入門檻限制中，均或多或少予以了規制[4]。戶籍限制使得網約車申請資格成為少數人的福利，這與傳統的處于少數壟斷的出租車行業并無二致，結果是打車難的問題依舊不能解決。戶籍限制也將會導致司機大幅減少，從而縮減車輛供給，最終將會帶來車費飆升，加大乘客的出行成本。此舉也違反了“機會公平”的價值理念。公平是指機會公平，反映在就業上就是人人都有追求同一份工作的權利，而戶籍限制無疑將相當一部分人拒之門外[5]。

三、網約車政策困境的出路——政府還權于市場

網約車新規本身是市場化改革的一個縮影，同時也反映了在法治化背景下政府對于市場問題的積極回應。從政策的制定到政策的出臺，反映著政府提出的新理念：讓市場在資源配置中起決定性作用。但是這種決定性作用沒有發揮的很徹底，在很大程度上受限于政府的傳統路徑依賴。

網約車新規的政策困境的出路在于，將資源配置的權力交還與市場。政府在這個新興行業之中，起到的應該是監管作用，更具體的是監管平臺，而非主導設計具體的行業準入門檻，后者應該交由平臺來實施。讓市場主導資源的配置，能夠最大程度地激發市場的活力和效率[6]。市場的趨利避害性也會引入最適合的服務提供者，同時也會相應地產生退出機制，只有這樣才能真正讓大眾享受最優質的出行服務。總之，在深化改革的背景下，市場能做的交由市場來做，政府簡政放權是必由之路。

四、小結

網約車是在“互聯網+”大背景下應運而生的產物，它的出現雖然給傳統的出租行業造成一定的沖擊，但不可否認的是也極大地方便了市民的出行。托克維爾在《論美國的民主》一書中也曾告誡我們:“一個政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋寒，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節。它辦不到這一點，因為這樣的工作超過了人力之所及”[7]。因此，在市場能夠做好的領域，政府只有減少干預，才能夠騰出手來為大眾提供最優質最便捷的公共服務?？梢灶A見，在政府真正做到簡政放權的情況下，網約車政策一定會朝著一個更加包容、更加合理的方向演進。

【參考文獻】

[1]王錫鋅. 在糾結中前行的網約車改革[J]. 人民論壇, 2016(S1):63-65.

[2]王峰.17城網約車政策透視：不約而同設置車型門檻[N]21世紀經濟報道，2016-10-21(006).

[3]田帆, 孫熙. 網約車合法后面臨的問題與思考[J]. 中國國情國力, 2016(12):46-47.

[4]楊騰飛. 論中國政治過程的內外聯動模式——基于網約車新政的分析[J]. 電子政務, 2017(6)：71.

[5]孟昌, 齊馳名. 網約車的邊緣性進入對出租車市場結構的影響——以北京市為例[J]. 產業經濟評論：山東大學, 2017(1)：39.

[6]呂俊高. 互聯網視角下出租車特許經營制度改革進路分析——以“專車”為例[J]. 法制與社會, 2016(35)：171.

[7](法)托克維爾.托克維爾文集.第1卷[M].北京：商務印刷館，2013:111.