網約車行政監管的挑戰與對策
——以南寧市網約車行政監管為例

(廣西民族大學 廣西 南寧 530000)

一、 對網約車的認識

(一)網約車的基本概念

網絡預約出租汽車簡稱網約車，俗稱“專車”。交通部等七部委頒布的網約車新政《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，于2016年11月1日正式實施以來，約130個城市制定網約車新政實施細則。

根據《暫行辦法》的規定，所謂的“網約車”，指以互聯網技術為依托構建服務平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預約出租汽車服務的經營活動。①網約車是屬于網絡預約出租汽車的范圍內，對“網絡預約出租汽車”的提法存在將網約車納入傳統出租汽車之下的嫌疑。本文認為，網約車是乘客依托互聯網約車平臺利用智能手機應用軟件預約車輛實現點到點運輸服務的出行方式，這里的“符合條件的車輛”包括私家車等，是區別于巡游出租汽車的，它并不是傳統出租汽車網絡化的產品，也不是傳統出租汽車的改革成品。在美國，網約車被認為是約租車，是一種出行共享服務，因而與出租車進行區別對待，美國聯邦第七巡回上訴法院法官波斯納認為，兩種租車存在競爭關系，提供了不同的服務方式，是兩個完全不同的行業。②

因此，網約車不能簡單理解成“網約車=互聯網+傳統出租汽車”，網約車是一種依托互聯網等技術，整合各種資源和信息，接入符合條件的車輛和駕駛員，為乘客提供差異化的運輸服務的客運形式。

(二)網約車的特點

第一，網約車運營形式差異化。網約車的車輛的性質不同于傳統出租車，不同于具有明顯標志的傳統出租車，也不需要同傳統出租車一樣給出租汽車公司出“份子錢”，資產專用性比較弱③。

第二，網約車的價格差異化。網約車不受政府定價或政府指導價的限制，車上不安裝計價表，而是在乘客與司機成功對接時就可以通過智能手機應用軟件看到達到目的地所需的費用，對不同產品類型實行差異化定價，乘客可對駕駛員、車輛、里程、費用等信息充分了解。

第三，服務后支付過程網絡化。網約車在完成運輸服務后，乘客可以在線支付車費和服務評價，既節省了乘客和網約車司機的時間，又提高了支付的便利性。

(三)網約車與傳統出租車的區別

第一，車輛準入條件不同。網約車在車輛在車軸距、初始登記時間未超過三年等條件高于傳統出租汽車，而傳統出租汽車是不允許私家車進入運營的。

第二，接客方式不同。網約車是完全通過互聯網預約平臺實現駕駛員與乘客的對接，而傳統出租汽車可以通過巡游接客、站點候客、電召方式接客。

第二，駕駛員身份及資質不同。網約車的駕駛員基本上是私家車主利用業余時間工作的兼職司機，與網絡預約平臺不存在勞動關系，而出租汽車駕駛員是在出租汽車公司管理之下取得政府頒發的相關證照的專職司機。合格的網約車駕駛員要求的提供六種記錄、承諾材料，這些要求嚴格于傳統出租汽車的駕駛員。

第三，在數量及價格管制上的不同。網約車的數量不受政府限制，也不受政府定價、指導價的管制，數量及價格標準的規范主要由網絡預約平臺公司規定，同時依靠市場的調節。而傳統出租車的數量及價格都要受到政府主管部門的嚴格管制，安裝統一的計價表，各地實行統一定價。

二、 網約車行政監管的現狀及存在的問題——以南寧市網約車行政監管為例

(一)網約車市場的現狀

自2012年始，各類互聯網約車軟件紛紛在南寧市出現，目前南寧市網約車市場上已經有滴滴、首汽、神州、易到等不同打車軟件可以使用，其業務包含專車、快車、順風車、代駕、自駕租車。隨著手機智能化程度的提高以及約車平臺的大力補貼，網約車風靡整個南寧市，其中不僅包括傳統出租汽車司機，還有很大部分是私家車主，網約車市場呈現混亂狀態，交通運輸部門將網約車運營定位為違法行為，對相關的平臺、車輛進行查處。2016年交通部等七部委聯合頒布的《暫行辦法》確定網約車運營的合法性之后，提高網約車的各項準入條件，同時具備三證的車輛很少，對即將進入網約車行業的車主來說產生較大的沖擊。在監管政策出臺后，仍然存在大量非營運車輛參與經營現象，駕駛員素質參差不齊，以及線下提供運輸服務的車輛與線上平臺對接車輛不相符、網約車平臺主體責任不明確，乘客安全得不到保證等問題。2017年7月21日，南寧市行政審批大廳交通運輸窗口頒發全市第一批《網絡預約出租汽車經營許可證》，神州專車、首汽約車成為南寧市首批具有合法經營資質的網約車平臺公司，該經營許可證有效期為4年。截至同年8月31日，神州專車、首汽約車、飛嘀打車、滴滴出行4家網絡預約出租汽車平臺公司已取得經營許可證；其中有2247名網約車駕駛員通過考試，150輛網約車運輸證已受理申請。④

(二) 網約車行政監管的現狀

1、網約車與傳統出租汽車的利益沖突

隨著網約車數量的不斷增加，傳統出租汽車行業被極大的沖擊，并嚴重威脅傳統出租汽車司機的經營利益，短期內出租車的運營里程有明顯的下滑，每輛車的日平均載客次數減少了。2016年年底，傳統出租汽車司機曾發生罷工罷運抗議事件，集中反映訴求降租金、打黑車、查滴滴等內容。事后，政府將采取一系列措施，包括：盡快出臺網約車管理政策，嚴格監管網約車規范經營；加大燃油補貼力度等等。

2、制定網約車監管政策

2017年5月1日，南寧市同時出臺了《南寧市關于私人小客車合乘出行的意見(試行)》和《南寧市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則(試行)》(以下稱《實施細則》)兩份文件，對實施七部委聯合出臺的網約車新政作了更具體的規定，并設置3個月的過渡期。因此，在南寧市合法經營網約車的需要同時具備《網絡預約出租汽車經營許可證》、《車輛運輸許可證》和《網絡預約出租汽車駕駛員證》三證。為了完善南寧市出租車監管機制，重新修訂《南寧市出租汽車客運管理條例(修訂草案)》，該新修草案明確對出租車進行重新定義，即出租車是指巡游出租汽車(傳統出租汽車)和網絡預約出租汽車，這也意味著，南寧市網約車即將被正式納入出租車管理范疇。

3、網約車的行政監管措施

相關政府部門加快了行政許可的審批速度，并要求網約車三證齊全才能營運，逐步規范網約車的運營。除了及時落實網約車新政外，相關主管部門還針對互聯網約車平臺提出約談和溝通，了解其運營模式，并將其納入南寧市出租車行業監管平臺。協同公安、交警等部門聯合執法，采用蹲點檢查、流動巡查、明查與暗查相結合的方式在市內重要交通路口進行檢查，對非法運營的車輛查扣，并按照相關規定進行處罰。⑤城市客運交通管理處正積極督促相關網約車平臺企業加快對不符合條件的車輛和人員的清退，會同市交通運輸綜合行政執法支隊展開出租汽車市場整治，開展對網約車非法經營行為的查處。⑥同時，還在推進本地官方網約車軟件的研究。

(三)存在的問題及其原因

1、監管模式缺乏創新性

網約車是市場新興的一種產物，而政府作為權力中心，過分擔心市場的調節的失靈，從《南寧市出租汽車客運管理條例(修訂草案)》對出租車的重新界定，網約車將完全適用傳統出租汽車的管理規定。由此可以看出，在沒有成熟方案及經驗的情況下，急于將網約車與傳統出租汽車進行統一監管，這是過分依賴傳統的出租汽車監管模式的監管思路，對新興事物的監管制度、手段缺乏創新。同時還將網約車作為出租汽車的一種來看待，實行嚴格的事前審批制度，增加大量的監管成本，并推行利用互聯網技術與傳統出租汽車銜接的運營模式。

2、新政部分規定合法性存疑

依據《暫行辦法》的授權，地方人民政府可以對網約車車輛的具體標準和營運要求以及駕駛員的從業條件等內容作詳細規定。據此，南寧市也出臺了關于網約車監管的兩份文件，而眾多網約車司機及學者們對要求同時具備“三證”的規定產生巨大爭議，根本原因在于該行政許可的設定存在違反上位法之嫌。根據《行政許可法》的規定，規章只能在上位法設定的行政許可事項的實施作具體規定，國務院部委是不能增設行政許可的，而現行《暫行辦法》是七部委聯合制定，地方政府根據《暫行辦法》要求網約車經營必須同時具備“三證”的規定，有違《行政許可法》規定之嫌。此外，《行政許可法》第十五條的規定，“不得限制其他地區的個人或企業到本地區從事生產經營和提供服務……”，而在《實施細則》中規定網約車駕駛員必須是本地戶籍，限制外地網約車進入本地市場的，既有違公平競爭原則。

3、準入條件過于嚴苛

《暫行辦法》實施以后，各地相繼制定了嚴格的準入標準，南寧市也不例外，比如：“三證”的申領、駕駛員戶籍、車輛標準性能和報廢標準等。《暫行辦法》實施近一年來，真正獲取“三證”的駕駛員數量并不多，已經呈現明顯下降的趨勢。結合筆者多次乘坐網約車了解到絕大多數網約車駕駛員認為自己只是兼職工作，沒必要到政府部門申請各種各樣的審批，要求駕駛車輛的性能過高，且在運營超過8年實行車輛報廢的規定嚴重不合理，這些要求極大打擊從業者的積極性，甚至出現打車難、打車貴的問題卷土重來的趨勢。

4、政策落實不到位

網約車監管政策正式實施了，但許多規定并沒有真正得到落實。主要表現在：一是，過于重視行政審批，忽視了安全等問題。在網約車駕駛員提供運輸服務中幾乎一直在撥弄手機的行為，嚴重威脅乘客人身安全，但相關部門在這方面幾乎沒有任何監管措施；二是，出租車擅自變更為網約車問題。根據南寧市網約車監管政策的規定，傳統出租車并沒有被允許變更登記為網約車，但在網絡預約平臺中除了有快車、順風車、專車業務以外，還存在出租車業務，這項業務主要是由傳統出租車提供服務，他們只要在平臺注冊就可以接單，而這些車輛的性能等方面并沒有達到網約車的標準，這類車輛在監管中到底是否應該按照網約車的標準來認定并不明確，致使這類車輛在網約車治理中規避了行政監管；三是，關于為乘客購買責任保險的問題并沒有受到嚴格監管；四是，網約車駕駛員資質的審查過于形式化，大多都是在網上提供書面承諾材料；五是，對約車高峰期的不合理競價模式監管不嚴。通常在節假日或者客流量較多的地方，許多網約車都是采用競價模式抬高了價格。

5、責任分配不明，救濟途徑不暢

根據《暫行辦法》及《實施細則》的規定，網約車平臺公司作為承運人，承擔先行賠付的責任，但這里的“先行賠償”并不是規定在責任事故中網約車平臺公司應當承擔相依的責任、連帶責任或者按份責任，因此，在沒有為乘客購買保險的情況下，網約車發生責任事故以后，網約車平臺公司往往不敢先賠付致使乘客難以獲取相應的賠償。

6、政府監管力量單一

在科技創新與分享經濟快速發展的大背景下，行政機關仍然是出租車行業的重要監管主體，具有不可替代的作用，但不應作為單一治理工具，還應當結合企業、社會組織等其他力量對網約車進行協同監管。⑦但目前南寧市并沒有成立關于網約車的行業協會，社會組織、網約車平臺公司的協同監管作用難以有效發揮。

三、 完善網約車行政監管的合理化建議

(一) 完善網約車行政監管的立法

通過分析《暫行辦法》及各地的實施細則，發現各地的網約車新政普遍存在違反上位法的問題。從法律位階角度來看，對網約車進行行政監管的法律規定是空白的，對網約車運營須取得“三證”許可行為也沒有相應的法律規定。而《暫行辦法》及各地的實施細則也只能算是部門規章和地方政府規章，在各地的實施細則中增設行政許可等規定，似乎是于法無據。因此，關于網約車行政監管的相關法律規定應當與時俱進，在兼顧法律的原則性和靈活性的同時，及時提請全國人大或省級人大常委會完善網約車行政監管的法律規定或者作出相關的司法解釋，增強網約車行政監管的法律保障。

(二) 轉變行政監管模式

網約車行政監管模式的創新性，需要充分學習國外的經驗，并結合我國網約車實際情況。根據我國復雜的社會環境及法律關系，充分理解《暫行辦法》的相關規定，提出關于轉變行政監管模式的幾點建議：一是更新監管理念，融合互聯網技術和共享經濟的社會理念，通過大數據技術提升行政監管水平，維護市場秩序，防止壟斷；二是正確認識網約車行政監管的目的，分析其中的法律關系和責任分配機制，不過分干預網約車市場，規范網約車發展應以保障乘客安全和合法權益為規制重點。三是弱化行政審批制度要求，引入行政備案制度，注重過程監管，實現由事前許可審批轉向事中、事后監管的轉變；四是充分利用網約車市場內部監管機制，推動網約車行業與傳統出租車形成高效合作和有序競爭，鼓勵網約車駕駛員成立行業協會等社會組織，提高行業自治的能力，實現政府、平臺、行業協同監管的規制模式；五是完善網約車服務信譽評價機制，調動公眾參與網約車治理。

(三)優化行政監管手段

一是完善相關法律法規。明確網約車平臺公司與駕駛員共同承擔安全保障義務，并強化平臺作為承運人的責任制度；二是明確交通運輸主管部門負責網約車管理工作。對網約車行政監管的主要工作應當進行適當的分工，規定相關的監管程序及執法辦案方式，同時還要擔起與工商、稅務、信息技術安全等其他部門協調配合的責任；三是強化數據監管力度。⑧在大數據時代下，對信息進行高效采集、有效整合，能提升管理部門決策和風險防范水平，促進網約車管理的精確性和有效性；四是減少行政許可項目，不限于本地車輛營運，同時將登記的車輛及駕駛員信息向行政主管部門備案；五是區別對待網約車與傳統出租車，適當降低準入門檻，要求網約車平臺對車輛及駕駛員進行定期復查，并向相關行政主管部門備案。六是落實為乘客購買保險等制度，并設立專項基金，在發生交通事故或其他意外事件時，能及時保障乘客的合法權益。

(四)完善其他相關配套措施

網約車行政監管的系統化，處理行政行為的直接干預外，還需要更多的間接的監管機制，構成完備的網約車監管體系。例如：提高信息安全技術，保障乘客信息安全；成立行業協會；設機信譽評價機制；網約車保險準入制度；公眾參與途徑等等。

四、結語

網約車作為新興業態出現，能有效優化資源配置，緩解打車難、打車貴的社會難題，但仍面臨諸多的問題與挑戰。政府作為重要的監管主體應充分認識網約車的本質，以維護消費者利益為目標的前提下，在行政監管與市場監管中尋找平衡點，制定更完備的網約車監管政策，促進網約車行業的健康發展。

指導老師：韋軍副教授

【參考文獻】

[1]《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》。

[2]賴偉能，網約車規制政策的合憲性分析，評論人文，人大法律評論，2017年3月18日。

[3]張愛萍，林曉言，陳小君，網約車顛覆性創新的理論與實證：以滴滴出行為例，廣東財經大學學報，2017年第2期。

[4]侯登華，“四方協議”下網約車的運營模式及其監管路徑，法學雜志，各科專論，2016年第12期。

[5]何鵬，多中心治理視角下的網約車管理對策研究，廣西大學，碩士學位論文，2016.5

[6]廣西壯族自治區交通運輸廳，廣西道路運輸管理局，南寧市頒發首批《網絡預約出租汽車經營許可證》， 2017-07-31

【注釋】

①《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》。

②賴偉能，網約車規制政策的合憲性分析，評論人文，人大法律評論，2017年3月18日。

③張愛萍，林曉言，陳小君，網約車顛覆性創新的理論與實證：以滴滴出行為例，廣東財經大學學報，2017年第2期。

④來源：廣西日報，2017-09-01 07:29:50。

⑤何鵬，多中心治理視角下的網約車管理對策研究，廣西大學，碩士學位論文，2016.5

⑥廣西壯族自治區交通運輸廳，廣西道路運輸管理局，南寧市頒發首批《網絡預約出租汽車經營許可證》， 2017-07-31

⑦何鵬，多中心治理視角下的網約車管理對策研究，廣西大學，碩士學位論文，2016.5

⑧侯登華，“四方協議”下網約車的運營模式及其監管路徑，法學雜志，各科專論，2016年第12期。