不動產征收的法律規制
——以“山東平邑拆遷”案為例

(南京工業大學 江蘇 南京 210000)

一、不動產征收規制的理由

(一)財產權的相對性

財產權是一個私法學和公法學公用的概念。從權利起源的角度來看，是先有了私法意義上的財產權，才有了公法意義上的財產權。起初私有財產不受侵犯的憲法原則和個人權利最終在美國確立。公民絕對私有財產權，政府對于私有權主要擔當“守夜人”的消極角色。自19世紀末期起，社會本位的財產權思想逐漸替代個人本位的財產權思想，成為社會思想的主流。對于公民的財產權受到限制，一類是由于財產權自身的屬性需要附帶義務，比如鄰接權，可以歸為為了他人的利益。另一類基于國家公共利益的需要，依法對公民的財產權進行特殊的、必要的限制甚至剝奪。這種情況下，國家應當作為受益代表人對被限制人支付一定的代價。可見隨著財產權社會化的觀念，財產權不再是超社會的“自然權利”，國家可以基于公共利益的需要加以限制。

(二)公共利益的需要

從最早的亞里士多德倡導的城邦，追求共同的善。公共利益①使一定范圍內大多數人的利益，是無數個個人利益組成的社會整體利益。加之后來根據邊沁的功利主義，每個人總是追求他所認為的自己的幸福，追求自我利益的最大化，這種對自我利益的追求是可能實現公共利益的。由此公共利益是國家征收的正當性的源泉，但在國家實施征收時，需進行利益的衡量。

二、不動產征收的合法要件

根據現行的《憲法》、《土地管理法》、《房地產管理法》、《物權法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》，對不動產征收作了具體規定。

(一)征收主體：市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作。

市、縣級人民政府有關部門應當依照本條例的規定和本級人民政府規定的職責分工，互相配合，保障房屋征收與補償工作的順利進行。

房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位，承擔房屋征收與補償的具體工作。房屋征收實施單位不得以營利為目的。

房屋征收部門對房屋征收實施單位在委托范圍內實施的房屋征收與補償行為負責監督，并對其行為后果承擔法律責任。②

(二)公共利益：為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需要征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：

國防和外交的需要;

由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;

由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要;

由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;

由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要;

法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

(三)征收決定：房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。

市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。

市、縣級人民政府應當將征求意見情況和根據公眾意見修改的情況及時公布。

因舊城區改建需要征收房屋，多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的，市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會，并根據聽證會情況修改方案。

市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估;房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定。

作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。

(四)征收補償③：條例規定征收補償的主體是作為房屋征收決定的市縣級人民政府，并明確了補償范圍、補償金額、補償方式、補償爭議的救濟途徑、搬遷等問題。

(2)了解鋼渣的特性是解決鋼渣難題的重要依據，鋼渣組成中的游離態f-CaO容易與水或水蒸氣反應產生體積膨脹，造成鋼渣穩定性差，導致利用率始終提高有限，未來應當在鋼渣處置過程中實現f-CaO的消解，為鋼渣大規模資源化利用提供支撐；另外，也應當加快推進類似熱悶技術的鋼渣快速穩定化技術，推進和提升鋼渣快速穩定化工業應用規模。

1.補償范圍：被征收房屋價值的補償;因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;因征收房屋造成的停產停業損失的補償。

2.補償金額：對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。 對評估確定的被征收房屋價值有異議的，可以向房地產價格評估機構申請復核評估。對復核結果有異議的，可以向房地產價格評估專家委員會申請鑒定。房屋征收評估辦法由國務院住房城鄉建設主管部門制定，制定過程中，應當向社會公開征求意見。

3.補償方式：被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。

被征收人選擇房屋產權調換的，市、縣級人民政府應當提供用于產權調換的房屋，并與被征收人計算、結清被征收房屋價值與用于產權調換房屋價值的差價。 因舊城區改建征收個人住宅，被征收人選擇在改建地段進行房屋產權調換的，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府應當提供改建地段或者就近地段的房屋。

因征收房屋造成搬遷的，房屋征收部門應當向被征收人支付搬遷費;選擇房屋產權調換的，產權調換房屋交付前，房屋征收部門應當向被征收人支付臨時安置費或者提供周轉用房。

4.救濟途徑：房屋征收部門與被征收人依照本條例的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補償協議。

補償協議訂立后，一方當事人不履行補償協議約定的義務的，另一方當事人可以依法提起訴訟。

5.搬遷：實施房屋征收應當先補償、后搬遷。作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予補償后，被征收人應當在補償協議約定或者補償決定確定的搬遷期限內完成搬遷。何單位和個人不得采取暴力、威脅或者違反規定中斷供水、供熱、供氣、供電和道路通行等非法方式迫使被征收人搬遷。禁止建設單位參與搬遷活動。

強制執行申請書應當附具補償金額和專戶存儲賬號、產權調換房屋和周轉用房的地點和面積等材料。

三、“平邑拆遷”案的幾個問題及意見

(一) “平邑”案的問題在于征收補償

1. 搬遷

從事件發生后的新聞報道，平邑案存在暴力拆遷。拆遷方未與死者張紀民達成拆遷協議，在拆遷過程中利用鏟土機直接推倒，拆遷人員存在暴力行為。這違反了條例規定。程序執行力缺乏。

因此在拆遷的過程中，拆遷方應遵守法律法規以及條例規定，出于公共利益的不動產征收應達成先補償后搬遷，拒絕暴力強拆。

2. 補償方式

平邑案中的發生之后，在后續的賠償協議里，拆遷方賠償房屋一套加補償金。我們很容易就明白在案件發生之前，未達成的賠償協議里肯定缺少這些條件。

因此在拆遷過程中，對于不動產的征收，拆遷方不能強迫被拆遷人放棄自己的財產權益，應當積極地賠償，根據比例原則，讓被拆遷人利益損害最小化。

3. 公共利益

平邑案的發生，不動產的征收基于公共利益的需要，但在后來的賠償協議中賠付房產一套，由此可見摻雜了第三方房產商的利益。

因此在不動產征收的過程中，不僅需要審批主體的自我監督審核是否是基于公共利益的需要，也需要來自外界的監督，畢竟這個屬于價值判斷的公共利益會有所偏差。

不動產的征收發展的歷史表明，雖然法律法規、條例有具體的規范，但就執行的程序上、征收的賠償上，在實踐中還處于灰色地帶。悲劇發生后的追究責任制并不能解決什么問題，我們真正應著手于在法律上已經成熟的問題上，在實踐中也應成熟，提高公信力。

【參考文獻】

[1]王曦.征地拆遷法典[M].北京：法律出版社，2015

[2]符啟林.國家征收法律制度研究[M].北京：知識產權出版社，2012

【注釋】

①胡建淼、邢益精：“公共利益的概念透析”，載《法學》2004年第10期。

②《國有土地上房屋征收與補償條例》第8條。

③《國有土地上房屋征收與補償條例》第10條、第12條、第13條、第14條。