美國退出《巴黎協定》的路徑分析
——以《維也納條約法公約》為視角

(華東政法大學國際法學院 上海 200063)

一、《巴黎協定》的性質探究

(一)美國國內法語境下的條約

美國的法律體系通常被稱為“二元論”(dualist)體系。在二元論系統下，國際法和國內法分別獨立運行。美國國內的法律體系“獨立且分離”于國際法律體系，“國際法在國內分離秩序下本身無效。除非借助憲法規則將它予以適用。因此條約這個詞在美國國內法中的含義未必與國際法一致。

根據美國憲法，條約締結權歸結于總統和國會。實踐中出現了三種類型的協定。第一種是按照繁復程序締結的狹義的條約。根據美國憲法第二款，協定須獲得美國參議院的“建議和同意”。由于此種繁復的締約程序不能應付實踐的需要，美國的實踐中發展出來一種更為簡便的締約程序——締結行政協定的程序。按照美國的實踐，行政協定分為“國會的行政協定”和“總統的行政協定”。因此第二種協定是只需國會兩院多數同意的國會-行政協定(congressional-executive agreements)，包括參、眾兩院的美國國會在通過法律案或聯合決議時，過半數投贊成票即可。這種協議多數情況下針對國際貿易協議，盡管其中一些協議包含環境議題，如北美環境合作協議。這種協議通常由行政機構協商，多數情況下獲得國會通過特別立法所授予的談判授權，最終協議文本由國會立法采納，看起來像普通的國內立法一樣。第三種是單一行政協定(sole executive agreements)，也即總統的行政協定，這是總統根據憲法賦予的職權締結的協定，憲法規定總統作為武裝力量的統帥和指揮官享有外交權力。在國際法上，行政協定和按照繁復程序締結的狹義的條約，具有同一的效力，因為國際法并不要求條約必須經過批準。在美國國內法上，行政協定屢經最高法院的判決認為符合憲法而有效。

(二)《巴黎協定》的性質

根據如上美國國內法對條約的分類，我們可以得知如果《巴黎協定》沒有獲得參議院或國會批準的話，那它就應該屬于單一行政協議。所以當前的問題就是：《巴黎協定》的性質是美國憲法規定下的單一行政協議嗎？美國在2016年9月3號承諾加入巴黎協定之后，在2016年的11月4正式加入巴黎協定。根據后續美國的國內動態來看，美國既沒有按照美國憲法第2款第2條第2部分來尋求美國參議院的同意和建議，國會也沒有像當初授權美國締結如北美自由貿易協定或世貿協議等條約一樣授權美國締結巴黎協定。因此，如果按照傳統意義上對協定的三種分類，顯然《巴黎協定》的性質應是單一行政協定。但就《巴黎協定》的性質而言，美國的加入依據在美國是有爭議的。例如，奧巴馬締結的《巴黎協定》并未參議院或者國會批準，因此就不是憲法第2款規定的條約或者國會-行政協議，但他也不是以總統的獨立職權以及單一行政協議來辯護的，相反，奧巴馬政府的辯護理由是這些協定與美國美國法一致并且只是更進一步完善國會的政策。基于此，美國有的教授認為《巴黎協定》并不屬于單一行政協議，他認為許多國際協定有可能既不是單一行政協議，也不是國會——行政機構協議，有可能介于兩者之間。也就是奧巴馬總統在未獲得國會事先或事后授權的情況下，簽訂了一些超出總統的單獨職權范圍之外的協議，此類協定稱為“行政協議+”(Executive agreements+)。但同時也指出，行政協定+的使用并不是毫無限制，奧巴馬政府的先例表明締結行政協定+有兩個要求。一是與單一行政協定不同的是，“行政協議+”必須與現行聯邦法一致，并且能夠在現行法的基礎下得到施行。二是“行政協議+”只能作為現行國內法的補充而不是為了修改國內法。除此之外，也有部分觀點認為《巴黎協定》是沒有法律拘束力的政治承諾，并且認為《巴黎協定》如果要具有法律拘束力的話，就必須將《協定》提交國會以獲得批準。

美國學者對《巴黎協定》的性質顯然存在分歧，即目前來說存在著三種觀點：單一行政協定、“行政協議+”、政治承諾。筆者認為，雖然根據傳統分類來看，似乎應該把《巴黎協定》歸于單一行政協定，但是美國總統近年來所締結的行政協定顯然超出了總統的外交事務權限，因此將其歸屬于“行政協議+” 似乎更為合理。準確來說，“行政協議+”是單一行政協定的變種，鑒于美國目前對條約的分類仍然是傳統的三分法，因此對于《巴黎協定》的性質認定可能是在單一行政協定或者是政治承諾二者之間游離。

二、《巴黎協定》在國際法語境下的性質

按照美國國內法，《巴黎協定》并不屬于國際法語境下的條約，因為美國國會并未根據憲法第2款來認可其“條約”地位，并且也有部分學者認為《巴黎協定》也不是單一行政協定，傾向于認定其為政治承諾。那么按照國際法的一般原則，《巴黎協定》是否屬于國際條約呢？

首先，《巴黎協定》顯然是國際法意義上條約。根據1969年《維也納條約法公約》 (VCLT)第2條第2款a項的對條約的定義：稱“條約”者，謂國家間所締結而以國際法為準之國際書面協定，不論其載于一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內，亦不論其特定名稱如何。正如《維也納條約法》的規定，一項協議是否能夠構成一項條約并不取決于協議的稱呼。相反，取決于條約的內容是否反應了締約國的意圖，即希望協定受到國際法約束。2015年12月12日，《聯合國氣候變化框架公約》近200個締約方一致同意通過《巴黎協定》，同時于2016年4月22日，175個國家的領導人在世界地球日簽署《巴黎協定》。2016年11月4日，應對氣候變化的《巴黎協定》正式生效。顯然《巴黎協定》是國家之間締結的以國際法為準的書面協定，即使所用名稱為“協定“，也不影響其性質是條約這一事實。

其次，依照如上分析，按照國際法原理，《巴黎協定》是條約，但按照美國國內法，《巴黎協定》卻并非其語境下的條約，那么美國是否可以借此為由不遵守《巴黎協定》項下的義務呢？根據有約必守的國際法原則或《維也納條約法公約》第26款的規定：“每個生效的條約都約束締約方并且必須得到締約方給予善意的履行”。《維也納條約法公約》第27條則規定，一當事國不得援引其國內法規定為理由而不履行條約。因此在美國按照條約法的相關規定正式退出《巴黎協定》之前就必須善意履行條約項下的義務。那么美國退出《巴黎協定》是否需要遵守條約法的規定呢？根據《維也納條約法公約》第42款規定，一項條約的有效性或者一個國家的同意只能在適用維也納條約法公約的情況下得到質疑，以及“終止條約、廢止條約，或一當事國退出條約，僅因該條約或本公約規定之適用結果始得為之”。所以美國退出《巴黎協定》仍要遵守《維也納條約法公約》的相關規定。

再次，盡管《維也納條約法公約》規定協議對締約方有拘束力并且必須得到善意遵守和履行(VCLT art.26)，但并非條約里的每項條款都會創設出法律義務，通常，條約中既包括強制性規定也包括激勵性規定。例如，《聯合國氣候框架協議》在4.2條提出的減排目標，就只是各國的承諾與目標而已。所以即使《巴黎協定》作為一項條約，也不意味著協定的每一項規定都對締約方具有法律拘束力。例如，各國自助決定貢獻的減排額度(NDCs)即減排目標，這只是一項政治目標，而不是一項法律義務。

最后，無論美國是否會按照憲法第2款通過《巴黎協定》獲得參議院的建議和同意，或是總統作為一項行政協議由總統單獨批準通過，并不影響其在國際法下的性質或是未來總統或國會退出的權利。按照美國國內法，美國認可通過由總統發布行政命令的方法或是國會制定事后的法律來退出協定。由于奧巴馬政府締結《巴黎協定》的時候就未將協定遞交國會批準，因此退出協定自然也就無需國會的同意了。因此特朗普總統可以按照條約法的相關規定退出《巴黎協定》。

三、美國退出《巴黎協定》的路徑

(一)援引程序瑕疵為由撤銷同意

《維也納條約法公約》第46條在第一部分規定，條約法允許一國通過援引明顯違反國內締結條約的程序來避免履行條約義務。《維也納條約法公約》第46條在第一部分作出了相關規定。因此按照條約法的相關規定，美國可以主張奧巴馬締結《巴黎協定》不符合美國憲法，但根據上文的分析，根據美國憲法，美國總統在外交事務上享有一定的權限。《巴黎協定》項下的核心義務在性質上是程序性的，和《京都議定書》不同的是，《巴黎協定》并未設定法律上有拘束力的減排目標。相反，它設置的是程序性的義務，締約方作出說明、交流以及定期更新國家自主決定排放額(NDCs)來限制其排放，報告各國實施自主決定排放額的進展以及自主決定排放額的進目標實施情況，以及接受國際層面的審查。因為提交報告和參與國際審查是屬于總統與外國交流的核心外交事務權限范圍內，因此美國總統有權代表美國加入巴黎協定，程序上并未任何瑕疵。因此顯然美國并不能援引程序瑕疵為由撤銷加入《巴黎協定》的同意。

(二)《巴黎協定》下的退出規定

《維也納條約法公約》 第54條規定，“在下列情形下，得終止條約或一當事國退出條約：(a)依照條約之規定；此處公約未對終止條約作出規定。在巴黎協定下，第28條規定了退出條約的情形：

1. 自本協議對一締約方生效之日起三年后，該締約方可隨時向保存人發出書面通知退出本協議。

2. 任何此種退出應自保存人收到退出通知之日起一年期滿時生效，或在退出通知中所述明的更后日期生效。

3. 退出《公約》的任何締約方，應被視為亦退出本協議

如上所言，《巴黎協定》在2016年11月4日對美國生效。如果是這樣的話，美國只能在條約生效之日起即11月4日起三年后才能發出正式的退出協定通知。退出通知要產生效力的時間是退出通知發出的12個月后(2020年11月)，因此按照《巴黎協定》的退約規定，美國只能在2020年11月之后才能正式退出《巴黎協定》，不再受到其約束。

(三)《聯合國氣候變化框架公約》的退出規定

《巴黎協定》第28款第3項規定了第三種退出路徑，即如果美國退出“公約”(即《聯合國氣候變化框架公約》或UNFCCC)，就可以終止巴黎協定下的義務。UNFCCC的退出條款第25條，與巴黎協定的規定類似：

退約

1．自本公約對一締約方生效之日起3年后，該締約方可隨時向保存人發出書面通知退出本公約。

2．任何退出應自保存人收到退出通知之日起1年期滿時生效，或在退出通知中所述明的更后日期生效。

3．退出本公約的任何締約方，應被視為亦退出其作為締約方的任何議定書。

不同之處在于此處的3年期早已經過去了(自UNFCCC在1994年3月21日生效之日起美國已經受到其約束)。因此，如果特朗普政府愿意完全退出氣候變化框架協議，并且發出會采取此類行動的信號，它就能夠在其退出通知發出后的一年內實現退約(也就是2018年2月2日)。但是如果美國援引《巴黎協定》的第28條的話，美國在這期間仍要受到UNFCCC和《巴黎協定》的雙重約束。

(四)通過違反《巴黎協定》來退出

從特朗普總統的一貫風格來看，推翻傳統慣例是其很鮮明的作風。因此，我們可以預想出第四種選項——美國發出一份聲稱立即生效的退出聲明。但是如果美國真的這樣做的話，那么它最有可能違反它在巴黎協定項下的義務。然而《維也納條約法公約》關于違約救濟的規定卻并不完善。《維也納條約法公約》只對實質違約提供了救濟，這可能會促使特朗普政府質疑立即退出是否會導致此種程度的違約。但是，《維也納條約法公約》第60條第3款A項明確規定一項實質違約包括“廢棄條約，而此種廢棄非本公約所準許者”。因此美國若聲明立即退出《巴黎協定》的話，顯然就是廢棄條約的表現。在此種情形下，《維也納條約法公約》提供的唯一救濟就是給予其他受影響的當事國有權集體或單獨終止他們在相關條約項下的義務。考慮到幾乎每個國家都想要《巴黎協定》繼續存在下去，因此，幾乎沒有其他國家會采取終止協定項下義務的措施來作為救濟措施。但是如果《巴黎協定》的締約國認為特朗普政府已經違反了公約，他們至少可以采用其他兩種救濟措施：報復和對抗措施。在所謂的“國家責任原則”下，國家總是可以自由地以合法但是并不友好的行為來應對國際不法行為(包括了違反條約的行為)，即斷絕外交關系，減少或是不再提供經濟援助，中止信息交換等等。這個方法是為了通過中止或者放棄特定行為(即使此類行為并不是首先由法律要求的)來制裁違約方。對抗措施，與此相反，受害國會采取其他不合法的行為來進行對抗，之所以可以采取不合法的舉措，是因為先前違約國家的行為使其獲得了合法性。例如，盡管國際法可能禁止國家采取一些特定的貿易制裁措，但是如果存在一個先前的違約行為的話，其所采取的不合法的行為可能成為合法的。但對抗措施的運用存在許多限制(例如，它們必須是可逆的、相稱的、臨時性的)并且在諸如不可抗力的情況下便可排除其適用。如果這些國家已經把特朗普政府退出《巴黎協定》的行為解讀為違反美國的條約下的承諾的話，對抗措施對于國家來說可能是一個有利的應對工具，但采取對抗措施的國家其自身也必須具備一定的經濟實力。

四、結語

盡管特朗普總統宣稱自其發出退出通知后就不再遵守《巴黎協定》，但是根據《維也納條約法公約》，《巴黎協定》是國際法語境下的條約，奧巴馬總統也作出了加入的承諾。因此，在特朗普的退出通知生效之前，根據《維也納條約法公約》第26款的規定，“每個生效的條約都約束締約方并且必須得到締約方的善意履行”。因此基于有約必守和善意履行的國際法原則，特朗普政府仍需遵守和履行《巴黎協定》項下的條約義務，直到條約對其不再有約束力為止。

【參考文獻】

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