為美麗河南扛起測繪擔當
——河南省測繪地理信息局服務空間規劃工作紀實

◎ 本刊記者　王敏

2016年12月27日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《省級空間規劃試點方案》，明確將河南省作為9個試點省份之一，這標志著河南省空間規劃試點工作正式啟動。

在河南這片省級空間規劃試驗田上，河南省測繪地理信息局積極探索，傾全局之力，調動優秀技術骨干，集中精銳力量，借鑒成功經驗，研發河南省空間規劃信息平臺，編纂《河南省空間規劃圖集》，形成引領全省建設發展的“一張藍圖”，為建設美麗河南扛起了測繪擔當，也為全國實現“多規合一”探索了經驗，提供了可復制、可推廣的試點成果。

“拉項目時，不用帶著投資商滿世界找地方；規劃道路時，不用擔心是否侵占生態紅線；項目審批時，也不用一個部門一個部門交材料……只要點一下鼠標，這些事兒都可以實現。”河南省基礎地理信息中心技術人員趙艷坤說。

趙艷坤說的這個“高科技”就是“河南省空間規劃信息管理平臺”，它是河南省測繪地理信息局服務省級空間規劃試點工作的一大亮點，承載了測繪地理信息行業豐富的數據資源和技術手段，可實現各部門規劃信息資源共享共用和規劃聯動編制，為建設項目審批、實施和監管提供技術支撐和信息保障。

自省級空間規劃試點工作啟動以來，河南省測繪地理信息局主動融入，積極探索，充分發揮測繪地理信息技術優勢，匯集全省各類規劃大數據，全面梳理并統籌協調經濟社會發展規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等各類規劃間的矛盾，建設信息平臺，為破解“多頭規劃、多頭審批”等難題，實現“一張藍圖、一本規劃”提供了技術支撐。目前，河南省測繪地理信息局服務省級空間規劃試點工作已取得了階段性成果，為實現“多規合一”探索了經驗，提供了示范。

編制方案，點亮指路明燈

2017年5月3日，河南省委辦公廳、河南省人民政府辦公廳印發《河南省省級空間規劃試點實施方案》。根據該方案，省級空間規劃試點工作由河南省國土資源廳牽頭實施，河南省測繪地理信息局負責研究制定空間規劃信息平臺技術規程，搭建河南省空間規劃信息平臺，指導鶴壁、洛陽和許昌三個試點市建設市級空間規劃信息平臺。

省級空間規劃試點工作啟動后，河南省國土資源廳和河南省測繪地理信息局黨委高度重視，多次召開專題會議，研究部署試點工作。2017年春節前夕，河南省測繪地理信息局局長、黨委書記劉濟寶帶隊前往海南測繪地理信息局調研空間規劃試點建設情況。為借鑒海南測繪地理信息局在空間規劃試點工作中的成功經驗，2017年7月5日，河南省測繪地理信息局與海南測繪地理信息局簽訂戰略合作協議，共同推進河南省空間規劃信息平臺建設。

● 河南局局長劉濟寶（右二）督導信息平臺建設工作

為確保信息平臺順利建成，河南省測繪地理信息局成立了由局長劉濟寶任組長的省級空間規劃信息平臺建設領導小組，下設綜合協調組、技術實施組和平臺研發項目組。項目由局屬單位河南省基礎地理信息中心具體牽頭實施，并從省基礎地理信息中心、省測繪工程院、省遙感測繪院和省地圖院抽調13名技術骨干，與海南基礎地理信息中心的7名技術人員共同組成研發團隊，集中辦公地點，統一管理。2017年7月，平臺研發項目組全員到位，正式進入實戰狀態。

省級空間規劃試點工作涉及國土、住建、環保、農業等眾多部門，業務融合難，專業性強。項目組需要對海量的地理空間數據、各類規劃數據等進行收集、整合、處理、統計和分析，工作量大，時間緊，要求高。

“剛接到任務時，第一感覺就是兩眼一抹黑，壓力特別大。但為空間規劃試點工作獻智出力，是我們義不容辭的責任。”項目組負責人劉敏告訴記者，面對新的挑戰，項目組先后奔赴國家測繪地理信息局和廣西、寧夏等地深入調研，學習平臺建設、空間規劃思路等先進經驗，通過收集資料、技術研討、階段性總結等方式，提高項目組成員的專業素質和課題研究能力。

設計合理的技術路線，直接關系到信息平臺建設的成敗。河南省測繪地理信息局緊緊圍繞國家《省級空間規劃試點方案》和《河南省省級空間規劃試點實施方案》要求，根據河南省國土資源廳的指導意見、專家建議和用戶實際需求，編制了《河南省國土空間規劃信息平臺總體方案》，確定了平臺的建設目標、總體框架、技術路線。同時，多次向發改、環保、交通、水利等部門征求意見，然后反復修改，優化設計，讓方案日臻完善。

“根據河南省發展改革委的意見，我們修改了平臺的總體架構與支撐環境部分，按照數據的涉密程度將平臺分為兩個版本，即政務版和涉密版。”劉敏介紹，政務版依托電子政務云平臺、電子政務外網運行，服務河南省政務服務網，實現政務服務事項與網上政務服務平臺前端融合，方便各部門進行數據交互與業務協同。涉密版依托省測繪地理信息局電子政務內網建設，通過內網和各廳局聯通，加載涉密數據，實現輔助規劃編制、涉密相關項目聯審聯批功能。

2017年9月8日，河南省國土資源廳組織專家對河南省國土空間規劃成果進行評審。評審專家認為，《河南省國土空間規劃信息平臺總體方案》思路清晰、設計功能全面，科學性和可行性較強，平臺建設已形成階段性成果。

研發平臺，打破信息孤島

依據《河南省國土空間規劃信息平臺總體方案》，河南省測繪地理信息局充分發揮地理信息技術優勢，按照統一坐標基準，消除空間差異；統一數據標準，支撐信息共享；統一平臺框架，提供應用服務三個步驟，穩步推進河南省空間規劃信息平臺的建設工作，為河南實現“多規合一”提供了堅實的測繪地理信息保障。

統一坐標基準，消除空間差異。統一的空間基準是開展空間規劃的前提條件。項目組對發改、國土、環保、住建等9個部門的坐標系進行梳理后發現，各類規劃使用的坐標系不同。“有的用的是北京54坐標系，有的用的是西安80坐標系，有的用的是自由坐標系。由于各坐標系的參考數據不同，同一塊地經過坐標轉換后，邊界不吻合，圖斑交錯，影響了資源的統籌規劃和科學布局。”平臺研發項目組成員趙艷坤說。

根據國務院要求，2018年7月1日起，我國全面使用2000國家大地坐標系。該坐標系具有三維、地心、高精度、動態等特點，能更好地為城市建設、經濟建設服務。因此，統一使用2000國家大地坐標系，既符合國家政策要求，也是省級空間規劃試點工作要求。

“我們研究提出了一套基于2000國家大地坐標系的轉換辦法，研發了2000國家大地坐標系轉換軟件，為700多個空間規劃數據圖層進行了坐標轉換，消除了空間差異，讓不同尺度、不同部門的規劃數據在統一坐標下能夠‘疊到一起，套得起來’。”趙艷坤介紹說。

統一數據標準，支撐信息共享。“以前各部門使用的數據格式不同，比如，住建部門用的是CAD數據，地質部門用的是MapGIS數據。住建部門的數據，地質部門根本就打不開。”趙艷坤說，為了讓各部門相互“看得懂圖，對得上話”，項目組編制了數據整合技術方案，將各類不同格式的規劃數據統一轉換成了ArcGIS數據，發布符合國際標準的數據服務，實現了各部門信息的互聯互通和共建共享。

據統計，項目組共處理了500余G的空間規劃數據、2T影像數據、600余G三維數據，整合了700余層空間數據。此外，項目組還充分利用地理國情普查和監測、基礎測繪等成果，整合其他部門的規劃專題數據，建成了集空間規劃、專項規劃、空間資源、空間管控、社會經濟、地理國情監測和規劃實施為一體的空間規劃時空大數據庫，搭建了數據庫管理系統，實現了數據的高效管理和維護。

統一平臺框架，提供應用服務。河南省空間規劃信息平臺按照省、市、縣三級一體化架構進行建設，通過統一數據庫建設、數據共享、服務接口等標準，橫向上與各部門聯通，服務于各級政府的空間規劃；縱向上保持框架結構的一致性，可實現市縣數據向省級平臺的匯聚、數據服務的省市聯動調用、省級對市縣目標指標的分解和規劃實施的監測評估等。

● 河南省省級空間規劃信息服務系統

“基于統一的平臺框架，我們同步開展了鶴壁、洛陽、許昌三個試點市的數據整合處理，建立了集基礎地理、空間規劃、專項規劃、業務監管為一體的規劃綜合數據庫，開發了由規劃綜合服務、實施監管、移動督查、公眾公開等信息系統組成的市級空間規劃信息管理平臺，有效服務市、縣級規劃編制、聯審聯批、輔助決策、監管督查等工作。”劉敏說。

經過近一年的努力，河南省測繪地理信息局依托全省土地調查數據庫、自然資源和地理空間信息數據庫，整合各部門現有空間管控信息管理平臺，搭建了基礎數據、目標指標、空間坐標、技術規范統一銜接共享的空間規劃信息平臺。該平臺囊括了發改、國土、環保、住建、交通、農業、林業、水利、文物9個部門的規劃數據，形成了空間規劃時空大數據庫，建設了空間規劃時空大數據庫管理系統、規劃編制輔助支撐系統、空間規劃信息服務系統、智能監測評估系統、公眾信息服務系統、運行維護管理系統6個信息系統，編制了涵蓋數據標準、接口標準、技術規程和管理制度的標準規范體系。

2017年10月28日，在國土資源部、河南省人民政府主辦的河南國土空間規劃座談會上，河南省空間規劃信息平臺得到了國土資源部副部長趙龍、河南省副省長徐光的高度評價。2018年1月8日，在河南省空間規劃試點成果評審會上，信息平臺作為此次試點的成果之一，通過了專家的一致評審。

消息傳來，河南省測繪地理信息局的同志們歡欣鼓舞，感慨萬千：“別看就這么一個平臺，全局上下為此付出了多少艱辛努力啊！”

信息平臺建設過程中，河南省國土資源廳總規劃師雷子平,省測繪地理信息局局長、黨委書記劉濟寶等領導曾多次來到項目組辦公地點，對空間規劃信息平臺建設工作進行督導。項目組負責人劉敏說起話來柔聲細語，可干起活兒來卻成了標準的“女漢子”。收集數據、分配工作、掌控進度、監督質量……每個環節她都安排得井井有條，為此常常帶病工作。在她的帶動下，項目組成員熱情高漲，干勁十足：彭晶晶每天輾轉三趟車、耗時近兩小時到單位上班，卻毫無怨言；王冬冬常常加班，導致妻子產檢一拖再拖；趙艷坤的妻子、孩子、岳母相繼生病，他卻始終忙于工作，無暇顧及……

開拓應用，釋放改革活力

“信息平臺是空間規劃試點工作的一大亮點，基本滿足了規劃編制、并聯審批、政府決策、監測監管等業務工作的需要。”2017年12月22日，河南省副省長徐光在聽取河南省空間規劃試點工作進展情況匯報時，再次充分肯定了空間規劃試點所取得的成果。

協調規劃沖突，輔助規劃編制。針對專項規劃，平臺提供了沖突檢測功能，即在統一數據坐標和格式的基礎上，針對同一區域疊加各類規劃，檢測現有規劃間的沖突，為相關部門解決矛盾，保證規劃的一致性和權威性提供服務。

● 認真研討方案

“我們利用平臺對鶴壁某一區域進行城規和土規的沖突檢測。這個黑色框線范圍就是沖突圖斑。檢測結果顯示，這塊區域在城規中是建設用地的二類居住用地，在土規中是耕地。這種情況就需要有關部門進行規劃協調。同時，再將礦業權與生態用地進行疊置分析，發現有部分礦產開采占用了生態用地，基于生態優先的原則，這部分礦業權需要逐步退出。”趙艷坤對照演示向記者介紹了沖突監測功能。

項目符合監測，服務并聯審批。在項目審批前，有關部門可以通過信息平臺的規劃符合性檢測功能，將項目空間位置和多種規劃疊加，檢查項目的選址范圍、占地情況，確認用地類型是否符合空間規劃等，然后生成符合性檢測報告。而對于進入審批流程的項目，平臺與建設用地審批業務系統進行了對接，可以查看項目審批狀態和附件材料。

“如果項目不符合規劃，在報批之前就‘一票否決’，避免像以前那樣，用戶一個部門一個部門跑審批，中途才發現某個環節與規劃有沖突，導致前功盡棄。”趙艷坤解釋說，平臺的規劃符合性監測功能，將政府部門的辦公窗口搬到了網上，把原來的串聯審批整合為并聯審批，變用戶跑部門為部門內部協同作業，有助于推進“一站式”審批，實現“一窗進件，一表申報，并聯審批，一窗出件”，極大地提高政府的行政效率。

輔助項目選址，服務政府決策。以前招商引資時，招商部門經常拉著投資商滿世界找地方，好不容易簽下一個工業項目，卻發現選址地點是農業用地；項目符合產業規劃了，又發現不符合環保要求；交通部門規劃一條道路，要跟環保、國土、林業等多個職能部門對接，道路項目建設前期就耗費了大量人力、物力。針對這些問題，信息平臺提供了輔助項目選址、公路選線、規劃方案評估等功能，將改變反復選址、反復認證的工作模式，縮短選址的工作周期，加快項目的建設速度。

● 河南省空間規劃實施智能監測評估系統

項目選址主要根據項目類型、用地類型及用戶的其他要求，如交通便利性、必要設施等，從規劃圖中篩選出真正適合且滿足項目需求的選址區域。以中小學項目選址為例，通過設置項目的占地面積、智能選址因子后，平臺將篩選出符合限制條件，且尚未出讓的地塊。考慮到教育資源均衡化要求，平臺還提供周邊檢索功能，獲取候選地塊周邊的基礎服務設施，如學校、醫院等的數量、位置和距離，優化項目選址。

公路選線功能通過綜合考慮地形坡度因子、生態管控因子、地質因子等影響因子和權重，構建了公路選線模型。通過指定公路起點和終點，平臺可以計算出優化的道路選線方案，最大限度避開基本農田、生態紅線、采礦權和采空區，為設計部門提供參考。

項目選址方案確定后，還可以通過平臺的規劃方案評估功能，將選址方案與規劃管控圖層疊加，初步評估方案的可行性。“以鶴壁市黃牛坡到省道221的公路選址方案為例，在平臺里導入選址方案，通過疊加基本農田、生態用地、采空塌陷區等數據進行分析。結果顯示，這一方案占用的基本農田、生態用地較多，部分路段還落在了采空塌陷區內。基于項目審批和安全考慮，該方案需要進一步論證。”趙艷坤邊演示邊說。

尋找目標差距，服務監測監管。平臺的規劃監測評估功能，基于每年土地利用變更調查數據，獲取建設用地、基本農田、耕地等目標指標的使用現狀，評估現狀指標和目標指標的差距，得到指標剩余量，并適時進行預警。“剩余指標能以空間化形式展現出來，以建設用地為例，圖上的紅色區域是已用空間，藍色區域是剩余空間。可以看到，目前鶴壁市淇濱區建設用地的剩余空間主要集中在城市的南部及東南部。”趙艷坤說。

平臺的項目監管功能，可以通過疊加管控圖層或三區三線，獲取違規類型，提交給當地監管部門進行查處。“以一起疑似采礦違規用地案件為例，在這一區域發現有大面積的開采跡象，通過疊加采礦權發現，雖有合法采礦登記，但已超出合法采礦范圍。通過三維查看后確認為疑似違規采礦，根據違規類型，推送給當地監管部門，讓其實地調查取證。”趙艷坤說。

“實時監控是我們平臺的一大亮點。”趙艷坤補充說，“信息平臺能從國家測繪地理信息局衛星測繪應用中心河南分中心實時接收全省資源系列、高分系列等影像，并利用傾斜攝影技術，快速構建城市三維模型，真實反映城市發展現狀。監管部門在查處未批先建等違法用地案件時，可以從平臺調取該區域不同時期的影像進行對比分析，也可以直接在三維模型上查看。在這些證據面前，違法者將無從抵賴。”

編纂圖集，服務空間規劃

2017年10月28日，在國土資源部與河南省人民政府主辦的河南國土空間規劃座談會上，河南省地形地貌圖、資源環境承載力評價圖、國土空間適宜性評價圖、水文地質圖、國土整治圖等24幅地圖，吸引了與會領導、專家學者們的目光。

只見在《河南省國土空間適宜性評價圖》上，全省國土被紅、黃、綠三種顏色覆蓋，分別代表著適宜建設開發單元、適宜農業利用單元和適宜生態保護單元。簡潔的圖示、亮麗的配色，令人賞心悅目。

“在這張圖上，哪些區域適宜做什么，一目了然。領導們再也不用只依靠文字和圖表來做決策了。我們遵循‘最適宜優先→生態優先→農業優先’的原則，利用地理空間基礎數據，對河南省全域國土空間進行適宜性評價，確定生態、城鎮、農業的適宜開發區域，最終得到這張國土空間主導功能識別圖。這張圖將國民經濟與社會發展規劃、城鄉建設規劃、土地利用規劃等合到一起，能消除矛盾圖斑，劃定共同遵守的用地管控邊界，避免各部門規劃內容沖突、缺乏銜接的問題。”河南省地圖院地理信息分院負責人黃世明自豪地說。

讓黃世明引以為傲的地圖，來自《河南省國土空間規劃圖集》。該圖集是河南省測繪地理信息局服務省級空間規劃試點工作的又一力作，是河南省空間規劃試點成果的一大亮點，是空間規劃藍圖的一個縮影，為全國省級空間規劃提供了可復制、可推廣、能借鑒的樣本成果。

2017年8月15 日，根據《河南省省級空間規劃試點實施方案》，河南省測繪地理信息局及時啟動測繪保障應急服務機制，從河南省地圖院抽調20余名技術骨干，全力以赴，加班加點，高效率編制《河南省國土空間規劃圖集》。

圖集編制過程中，技術人員主動聯系各部門，多方協調，收集大量數據材料，積極與河南省國土資源廳領導溝通圖集的編制方案和圖幅內容，征求各方專家意見，反復論證修改，不斷完善，終于在既定時間節點完成圖集的編制工作。圖集囊括河南省地形地貌圖、河南省人口密度圖等現狀圖件8幅，河南省資源環境承載力評價圖、河南省國土空間適宜性評價圖等評價圖件19幅，河南省空間規劃底圖、河南省空間布局總圖等規劃圖件13幅，共計40幅。

● 觀看河南省國土空間規劃圖件成果

2018年1月8日，在河南省空間規劃試點成果評審會上，印制精美的《河南省國土空間規劃圖集》圓滿通過專家評審會的驗收。目前，河南省測繪地理信息局正緊跟省級空間規劃試點工作的步伐，做好圖集后續的完善和技術支撐工作。

開拓測繪地理信息服務領域的進程，只有進行時，沒有完成時。在省級空間規劃試點工作中，河南省測繪地理信息局將用鍥而不舍的精神和持之以恒的勁頭，持續探索測繪地理信息服務空間規劃的新渠道、新方式，進一步規范信息平臺的信息源，強化信息數據更新和規劃底圖的繪制能力，做好信息平臺的推廣使用工作，力爭實現用機器管好每一塊土地。我們期待，河南省測繪地理信息局能夠誕生出更多璀璨的空間規劃新成果，讓測繪地理信息事業更好地服務于經濟社會發展。

● 河南國土空間規劃座談會現場