瑞典生活垃圾減量化措施及對我國的啟示

肖盼盼

（1.北京市環境衛生設計科學研究所，北京100028；2.生活垃圾檢測分析與評價北京市重點實驗室，北京100028）

20世紀70年代以前，瑞典生活垃圾管理的模式是由政府設立專門部門負責生活垃圾的管理，與我國基本相同。然而，伴隨著生活垃圾的產生量逐漸增多，這種管理模式難以為繼。此后，瑞典政府逐漸改革生活垃圾管理體系，突破局限，正當很多中國大城市為生活垃圾減量化問題絞盡腦汁時，瑞典卻在為垃圾短缺而發愁。盡管該國每年從挪威、英國、意大利等國進口的生活垃圾高達200萬t，但還是遠遠不夠。文中將通過對瑞典生活垃圾管理進行全方位的剖析，為我國生活垃圾減量化提出建議，尋找突破。

1 瑞典生活垃圾管理法律框架

1.1 歐盟相關法律框架

作為歐盟成員國，瑞典是多個國際環保協議和條約的簽署者，在環保方面遵循歐洲環境署的法律，并在相應的法律框架下，制定自己的環保法律。

1998年，歐盟頒布《廢棄物框架指令》。該法明確了與生活垃圾管理相關的基本概念；同時，確定了生活垃圾管理的基本原則，即，生活垃圾處理應首先以不造成人身和環境危害為準則，尤其是不能對水、空氣、土壤以及動植物的生存環境帶來不利影響。

2003年，歐盟頒布《關于報廢電子電氣設備的指令》（WEEE）。該法規定，成員國應采取適當措施使廢棄電子電器設備作為未分類的市政廢棄物而處置的可能性最小化，并實現廢棄電子電氣設備高水平的分類收集。

2008年，歐盟修訂《廢棄物框架指令》[1]，修訂內容涉及生活垃圾分類的總體原則、生活垃圾的種類以及導致生活垃圾有害的15種危險特性，并首次提出了“生活垃圾處理金字塔”優先次序，指出填埋作為最后的處理程序，是只有在現有技術條件下無法實現再回收和再循環利用時，不得已采取的處理方法。除此之外，歐盟還制定了填埋法、焚燒法和廢棄物運輸條例（2006）等，對廢電池和包裝垃圾的處理提出了具體細則。

1.2 瑞典國內法律框架

1994年，瑞典政府出臺《廢棄物收集與處置法》。該法詳細規定了瑞典生活垃圾的分類、收運與處理，是瑞典生活垃圾分類的開端。1999年，瑞典政府出臺《國家環境保護法典》，成為監管生活垃圾的主要法律。該法規定了生活垃圾管理的總原則、生活垃圾的基本概念以及政府在管理生活垃圾方面的職責。此外，瑞典各地區和城市都基于本國法律，結合當地實際制訂自己在生活垃圾管理方面的實施細則。

稅收政策也是環保政策的重要組成部分。目前，瑞典的環保稅有70多種，家庭要為生活垃圾的稅收買單。2000年，瑞典環保局開始對生活垃圾征收填埋稅。2002年，瑞典環保局出臺禁止將可燃燒生活垃圾填埋的禁令。2005年，瑞典環保局出臺禁止將有機生活垃圾（比如廚余生活垃圾）填埋。2011年，瑞典國家檢察院宣布，警察有權對在公共場所亂扔垃圾者直接處以罰款。2012年，瑞典環保局推出了《從生活垃圾到資源——瑞典2012—2017生活垃圾處理規劃》，提出進一步減少生活垃圾總量，提高對生活垃圾的利用率，明確政府、企業和居民在生活垃圾分類管理中的職責。其中，對企業主要靠稅收和行政強制手段進行規范化管理；對居民主要依靠環保宣傳教育和罰款等行政手段進行約束。同年，瑞典環保局推出《2014—2017生活垃圾減量化計劃》，目標是生活垃圾資源無害化、減量化和再循環利用，涉及的生活垃圾類型主要有食品垃圾（有機垃圾）、有害垃圾、電子垃圾和其他生活垃圾等。

2 瑞典生活垃圾處理現狀

瑞典政府一方面積極培養民眾良好的生活垃圾分類習慣，另一方面還建設了全方位的生活垃圾分類管理系統，為生活垃圾分類的落實奠定基礎。

2.1 生活垃圾的分類

瑞典對生活垃圾的分類方式為“有限分類”，即，將生活垃圾大致分為有機垃圾、可燃垃圾、可回收垃圾和不可回收垃圾四大類。不同地區和城市根據自己的實際情況又對可回收垃圾進行細分，包括玻璃包裝垃圾、紙質包裝垃圾、印刷品、塑料包裝垃圾、金屬制品、電池、燈泡、有害垃圾和大件垃圾等。

2.2 生活垃圾的收運

在瑞典，大部分生活垃圾由政府部門負責收運，只有小部分電子垃圾由生產者負責收運。瑞典政府系統設計了生活垃圾分類收集桶（袋）、社區生活垃圾分類收集站、區域生活垃圾分類回收站和分離轉運生活垃圾車，確保居民戶、收集站、回收站、轉運車的分類體系和標識基本保持一致，明確引導居民和生活垃圾從業人員的分類行為，培養居民良好的生活垃圾分類習慣。

2014年，瑞典生活垃圾收運量從2010年的203.7萬t增長到236.6萬t，其中，生物垃圾的收運量最大，達74.8萬t，緊隨其后的是包裝垃圾和紙類垃圾，收運量分別為67.3萬t和31.4萬t，收運量最小的生活垃圾是平板玻璃，只有1 590 t（表1）。

趙集停住卡車，到了。月亮慘白，豎井天輪一動不動，木材場剩下的原木，被剝光皮，仿佛一堆堆骸骨。緊傍鐵路的棚戶房，早被拆遷，住家集中到煤礦生活區?？床灰妵娫仆蚂F的火車，看不見一個人影兒，荒草窸窸窣窣，一只黃鼠狼像小人一樣站起，瞅著兩個大活人。何良諸心中驚異，凄涼，沉重！這里，一點點慘淡經營的生產氣氛都沒有了。

表1 2001—2014瑞典生活垃圾分類收運情況表 萬t

2.3 生活垃圾的產生及處理

瑞典生活垃圾管理以減量化為最高原則，自2001年以來，瑞典已經實現生活垃圾完全處理的目標。2014年，瑞典生活垃圾產生量為425萬t，其中，再循環利用量為212.5萬t，再循環利用率達50%；填埋量只有2.7萬t，填埋率約為0.6%；焚燒量為209.8萬t，焚燒率約為49.4%。2014年，瑞典生活垃圾再循環利用率由2001年的40%提高至50%（圖1）。

2015年，瑞典生活垃圾產生量442萬t，較2014年略有上升，人均產生量約460 kg。對生活垃圾使用特殊鍋爐焚燒后用于集中供熱，再作為能源的占比最大，達48.3%，對生活垃圾進行再回收處理再利用的占比緊隨其后，為35.6%，對生活垃圾進行生物處理產生沼氣用于公共交通的占13.3%，而填埋的占比最小，僅占到1.6%[1]（表2）。

表2 2015年瑞典生活垃圾處理方式占比情況

2.4 生活垃圾終端處理特色之焚燒

在瑞典，焚燒是生活垃圾管理和國家能源計劃越來越重要的一部分，成為生活垃圾最主要的終端處理方式，瑞典的垃圾焚燒廠每年可為大約25萬戶家庭供暖。南部城市赫爾辛堡市，城市供熱系統中46%的熱能來自于生活垃圾焚燒產生的熱量。第二大城市哥德堡市，半數的暖氣來自于生活垃圾焚燒產生的余熱。

1901年，瑞典第一座垃圾焚燒廠建成，成為世界上首座垃圾焚燒廠。至2015年，瑞典國內共有32座垃圾焚燒廠，年生活垃圾產生量的一半采取焚燒處理方式，約為220萬t。然而，瑞典垃圾焚燒廠的處理容量遠遠高出國內生活垃圾的產生量，因此，瑞典發展了從其他歐洲國家進口生活垃圾的產業，比如說英國、挪威、愛爾蘭和意大利，對進口生活垃圾的要求首先是進行精細分類。

同時，瑞典的垃圾焚燒技術不斷升級改造，目前，焚燒后排放的廢氣中，無毒的二氧化碳和水蒸氣含量占到99.9%。對這些廢氣的處理首先是通過干式過濾器過濾，而后才將從骯臟的過濾水中提煉的污泥注入廢棄的煤礦中。1985年開始，瑞典生活垃圾焚燒后產生的重金屬排放量開始減少。

一流的生活垃圾分類模式和焚燒技術，讓瑞典生活垃圾焚燒發電供暖過程產生的二惡英類污染微乎其微，其帶來的環境污染遠遠低于填埋。在減少生活垃圾產生的同時，通過生活垃圾焚燒獲取熱量似乎不失為一種正確處理生活垃圾的方式。

3 生活垃圾減量化措施

作為生活垃圾管理的最高原則，減量化一直是瑞典政府努力推行的政策目標。2001—2014年，瑞典生活垃圾人均產生量總體呈現波動式變化。2001—2007年持續上升至516 kg/人，達到峰值。此后，其生活垃圾人均產生量總體呈下降趨勢，于2014年下降至438 kg/人（圖2）。

圖2 2001—2014年瑞典生活垃圾人均年產生量變化圖

自2007年以來，瑞典生活垃圾人均產生量總體下降的趨勢，與瑞典政府在減量化方面所做的努力是分不開的。

3.1 首創生產者責任制

1975年，瑞典政府出臺《關于廢物循環利用和管理的議案》。該議案規定，生產者有責任在生產產品之前了解如何從環保和節約資源的角度以適當的方式處理產品被消費后產生的垃圾問題。

1994年，瑞典政府首創“生產者責任制”。該制度對生產者和消費者的行為都進行了相關的規定，即，生產者應在其產品包裝上詳細注明產品被消費后的回收方式；消費者有義務按照說明對產品消費后產生的垃圾進行分類并送往指定回收處。20多年來，瑞典的生產者責任制迅速普及，通過推行生產者責任制度，瑞典政府成功引導企業做好從產品生產到產品處理的一條龍服務，依靠其經濟激勵的手段從根本上實現了生活垃圾減量化。

3.2 押金回收制度

1885年，瑞典政府建設了國內首個押金瓶系統。到20世紀90年代，該系統涵蓋了幾乎所有種類的瓶子。押金回收制度主要針對包裝垃圾的回收和再利用。一方面，瑞典的大型商場和超市都會配備專門的自動回收設備，用來回收塑料瓶、易拉罐、電池以及其他可回收的生活垃圾，該設備可以通過自動給消費者開具回收憑證或收據幫助其獲得代金券等經濟補償；另一方面，對于需強制回收的產品，生產者在生產之前需向環保部門預繳一筆押金，只有經環保部門驗收、確定該產品的回收率達標后，押金才能退還。押金回收制度利用經濟手段激勵消費者主動履行生活垃圾分類的義務，靈活有效地引導企業和居民個人做好生活垃圾分類，促進了生活垃圾源頭的有效分類減量。

3.3 優化焚燒技術及推進無害化處理

瑞典是世界上采用生活垃圾焚燒供熱技術最先進的國家，由于政府對生活垃圾焚燒制定了嚴格的標準，焚燒廠配備了各種先進的除塵及凈化裝置，所排出的氣體符合歐盟規定的標準，不僅不會對居民生活造成污染，還節約了大量能源，并避免了溫室氣體的產生。

瑞典在推進垃圾焚燒時，始終遵循尊重科學、公眾知情等原則。瑞典投入使用垃圾焚燒廠之初，很多居民擔心垃圾焚燒過程中產生二惡英污染，上街開展游行抗議，掀起著名的“鄰避運動”，要求政府“不要把垃圾焚燒廠建在我家后院”（Not In My Backyard）。對此，1985年，瑞典政府出臺禁令，暫停新建垃圾焚燒爐，并對焚燒產生的污染情況開展調查。1986年，在重新出臺規定規范新建垃圾焚燒爐的二惡英排放限量后，瑞典政府才重新放開垃圾焚燒爐設備的建設禁令。得益于瑞典關于生活垃圾焚燒的制度和技術進步，如今，瑞典居民對生活垃圾有非常清晰的認識，此類抗議活動也幾乎絕跡。

4 瑞典生活垃圾減量化措施對我國的啟示

目前，我國的生活垃圾分類制度尚處于完善過程中，大部分地區的生活垃圾桶只做了可回收垃圾、不可回收垃圾和餐廚垃圾的簡單分類，基礎設施比較落后；生活垃圾回收主要以鼓勵和宣傳引導為主，有關收費制度與監督、懲罰制度不利于分類制度的推行；企業、社會團體、民間組織和居民的認可度和參與度低；監管體制落后，居民從眾心理意識強；生活垃圾終端收運的不分類和不規范制約了居民前端分類的信心，造成生活垃圾分類行動停滯不前，甚至出現倒退。相比之下，瑞典生活垃圾管理的巨大成功主要得益于政府、行業協會、產業公司、科研機構和居民的分工合作，以及他們在政策調節、信息共享、產業集成、技術研發、源頭分類方面的協同發展，其生活垃圾管理及減量化經驗值得我國借鑒。

4.1 因地制宜發展生活垃圾焚燒

瑞典生活垃圾管理的主要辦法是通過不斷改進生活垃圾處理技術來減少污染，提高再循環利用效率。以焚燒為主的終端處理方式客觀上對生活垃圾的前端分類和焚燒技術提出了較高的要求。在解決了焚燒過程中對環境的危害問題之后，焚燒供熱成為瑞典生活垃圾終端處理的一大亮點，極大地減少了生活垃圾的填埋量，值得我國借鑒。

自2008年，我國政府開始陸續建設投產垃圾焚燒廠，推廣垃圾焚燒供熱技術。近年來，關于焚燒是否會帶來空氣污染等問題也在國內學術界引發“鄰避效應”的廣泛討論。由此，積極推動生活垃圾焚燒技術的進步，解決焚燒排放氣體對環境的危害問題是當前推進生活垃圾分類的重要保障。

4.2 實現生活垃圾產業化處理[2]

瑞典的生活垃圾處理產業化，是以市場為主導，把生活垃圾分類從政府的公益性事業轉變成政府引導與監督、非政府組織參與和企業運營的企業行為。把生活垃圾管理產業鏈從源頭、中間和末端的管理模式整合成完整的產業體系，實現生活垃圾管理的社會效益和經濟效益。

我國政府應該積極配合垃圾焚燒發電市場，充分調動各大環保上市公司利用資本優勢，深耕生活垃圾發電領域，充分發動私有企業、非政府環保公益組織、民間社會團體以及居民參與到生活垃圾分類管理中來。充分利用生活垃圾焚燒產生的熱能，努力提升焚燒技術，使各項排污指標達到國際標準，實現生活垃圾管理的經濟效益和社會效益，這些都是我國生活垃圾產業化處理的愿景。

4.3 完善適合我國國情的分類和回收體系

根據我國人口基數大的國情，我國城市居民家中應配備多個生活垃圾桶，實現生活垃圾源頭的分類減量。我國推行生活垃圾分類制度之初，由于受免費垃圾袋、積分兌換等鼓勵措施激勵，生活垃圾分類取得一定進展，但后期激勵制度效果開始疲乏，生活垃圾終端收運不分類等現實問題，導致居民對生活垃圾分類制度喪失信心，加之居民固有的從眾意識，造成生活垃圾分類效果有限、停滯不前。因此，官方電視媒體、非政府公益組織等應該通過官媒、自媒體加大宣傳力度，定時播放公益性生活垃圾分類廣告，表彰和弘揚正確的生活垃圾分類行為示范，強化公民對生活垃圾分類的義務意識。

4.4 改革小區生活垃圾清運費等稅費體制

目前，我國城市居民產生的生活垃圾管理的收費體系主要是由物業公司按照居民住宅的套內面積收取生活垃圾清運費。一方面，在垃圾收運時將已經分類好的可回收垃圾、餐廚垃圾和不可回收垃圾“一鍋端”；另一方面，業主的生活垃圾清運費不與排放量掛鉤，反而是與業主的住宅面積大小相關，無論產生多少生活垃圾，處理費用是固定的，難以激勵居民積極推進生活垃圾減量化。針對此種狀況，可以采取可回收生活垃圾不收費，不可回收生活垃圾從量計費的辦法。一旦對生活垃圾實施從量制收費，居民從減少處理費用的角度考慮，一定會主動對可回收垃圾進行分類回收利用，從源頭控制生活垃圾的總產生量。

同時，政府相關管理部門應盡快完善相關稅費制度體系，對焚燒、填埋等生活垃圾處理過程中產生的對環境污染較嚴重的環節，按照從量計費制等標準征收環保稅。

[1] 高廣闊，魏志杰.瑞典生活垃圾分類成就對我國的借鑒及啟示[J].物流工程與管理，2016，38(09):97-100.

[2]趙玉杰，師榮光，周其文，等.瑞典生活垃圾分類處理對我國農村生活垃圾處理的借鑒意義[J].農業環境與發展，2011，28(06): 86-89.