清末民國縣政變革的理論思辨

張 雷

(商丘師范學院 法學院，河南 商丘 476000)

自秦代正式開啟郡縣制起，縣政就成為中國封建社會時期地方行政管理體系的重要組成部分。盡管在不同歷史時期的縣政設定理念、具體管理模式、相關運作方式、相關立法內容及產生的社會效果均不盡相同，但縣政在基層社會治理中的重要與不可或缺性卻一直沒有改變，素有“國家興衰，在此一職”[1]4071之說。既然縣政之成敗直接決定了每一朝代國運的興衰，傾力于縣政變革來維系政治與社會穩定也自然成為中國封建社會的一大規律。

近代以降，尤其是清末至民國期間，內憂外患時局加重了國家治理的困難，在“法治者，治之極軌”[2]1859思想的鼓噪下，法治改革被視為當時挽救國家危機的唯一選擇。受此影響，在基層社會治理領域，政府更是對縣政進行大刀闊斧的改革，希冀借此達到消弭內患、維護統治根基的目的。然從社會效果來看，當時縣政變革的種種努力并沒能最終扭轉國運的頹勢，清末民國政治與社會也自然難以擺脫危機四伏的窘境。依靠縣政變革以挽救政治與社會危機——這條被中國古代社會屢試不爽的歷史經驗何以在此不再靈驗，相對“先進”的西方政治文明為何在相對“落后”的中國社會失去了其應有威力，是“洋制度”的水土不服抑或中國社會的病癥壓根就不適宜“洋藥方”， 清末民國中國縣制步履維艱及效果不佳的深層原因究竟是什么，縣政變革的方向又應在何方等，這不僅是困擾時人的時代之問，也是頗值得后人思辨的歷史之問。

一、縣政理念中官利與民益的失衡

在奉專制主義為圭臬的中國封建社會時代，縣制無疑是統治階層為滿足政治統治之需要，用之汲取社會的財源以維持國家機器的運轉、發揮國家暴力機器效用來確保社會底層穩定的最為有力工具，其服務于皇權與官方的特色十分明顯。因此，重官利而輕民益思想是中國傳統縣政文化的核心。

縣政文化的這種重官利而輕民益導向，必要導致縣政中漠視下層民眾利益的現象滋生，縣政的相關法規也很難深入民心，民眾的消極抵抗與內心拒斥也自然難免，勢必造成官民關系之緊張，縣級政府必然耗費大量精力來應對社會治安，縣制的社會管理功能發揮定會大打折扣。宋代以下的封建縣制制度，盡管集權傾向日益明顯，但社會實施效果不僅未見起色，反而呈現日益敗壞之勢，封建社會也自然步入窮途末路。這是縣政頂層設計中官民利益失衡的慘痛教訓。

縣政文化過度推崇“重官輕民”導向，還會導致縣級政府財權的缺失，進而引發縣級官僚貪腐盛行。國家的經濟來源于基層的稅賦，稅賦的征收經由縣級官吏之手，而封建社會縣政的特征則是基層縣制組織沒有經濟支配權。如宋朝的賦稅所得除少數必要開支外其余均上交中央及明代的縮減官俸行為，都說明了中國古代縣級政府財權的孱弱。一旦國家完全剝奪了縣級政府的經濟支配權，必然促生貪腐、敷衍上級、欺上瞞下等現象盛行。

在民智未開的時代，重官利而輕民益的文化導向尚不至于給封建縣政帶來致命的破壞。由于認識能力的拘囿，即便社會弊病叢生，人們也很難把其歸咎于縣政之責，直至明末清初啟蒙思想家顧炎武“郡縣之失，其專在上”[3]12言論才發起國人反思縣政重官利而輕民益旨趣之弊的開端，即是明證。然而，一旦民智得以啟蒙，也就預示著縣政必須面臨巨大的挑戰。

清末以降，伴隨著社會的新舊轉型以及西學東漸的影響力漸增，中國的民權主義思潮與立憲主義思潮漸興，形成“地方自治”理論的巨大推動力。在此情勢下，“縣自治”逐漸被人們所期待，中國縣政文化開啟了從“官治”向“自治”遞嬗。

表面上看，中國縣政文化的這種轉變似乎順應了時代潮流，“縣自治”的出現也似乎標志著民眾的利益在縣政理念中得到一定程度的關照，但從本質而言，清末民國時期封建專制的社會性并沒有改變，縣政服務于皇權與官方的本質也不可能發生改變。縣政“自治”傾向其實并非統治階層還權于民的表現，而是統治階層面臨新形勢的無奈選擇，一旦來自民眾的壓力有所減輕，其“官治”本質及專門服務統治階層利益的本相便暴露無遺。南京國民政府1934-1939年間“縣自治”的中斷就是例證[4]109。

然而，“縣自治”的文化潮流一旦開啟，縣政的重官輕民思想傳統必將被顛覆。正如民國政治學家蕭公權所講，“一切縣政之組織與建設，如不合于利民之目的，皆不能認為有真正之價值。縣政譬如一架機器，民利為其當然之出品。刷新機器，增加效率之目的，在乎制造大量之出品。否則輪飛軸舞，亦不過虛擲動力”[5]。當然，在專制制度盛行的中國封建時期，民利問題很難得到官方的真正考量，蕭公權所期望的縣政價值自然很難實現。然而，蕭公權的觀點不僅為我們解答了近代中國尤其是南京國民政府時期縣政改革的效果不佳的緣由，而且也清晰揭示了在民權主義高漲的時代，官民利益平衡乃縣政改革所應堅持的正確方向。

二、縣政治理模式與社會現實的脫節

中國自秦漢至清末，為節省政府開支與便于管理，中國的縣政管理多采取“小政府”形式，中央把縣級政權的管理權力過分集中到縣級長官一人之手。面臨如此繁雜的政治、社會管理任務，為了滿足上官意志，縣級長官不得不采取避重就輕的辦法來應對，對于一些中央政府沒有特別要求非得親自管理的事務，他們往往采取委托地方其他力量進行間接管理。因此，直接管理與間接管理二者結合的二元管理模式是中國傳統縣政管理模式的最大特征①。

中國傳統縣政的“小政府”模式何以能夠長期存在，這是一個值得深思的問題。總的說來，這是與中國古代社會的現實密切相關的。傳統中國屬于農耕文明，農業是國家經濟支柱，加上中國封建時期生產力水平不高，因此經濟總量不大，稅收任務并不算太重，決定了“小政府”的管理模式的可能性。此外，為強化國家集權的需要，國家對縣級政府采取“小政府”就有避免地方勢力過大的意圖在內。因此，為了確保“小政府”的縣級政權能夠起到維系基層治理的需要，國家經常采取其他舉措來彌補“小政府”管理模式的缺陷。例如漢代的“編戶齊民”政策的主要目的就是幫助縣級“小政府”能起到“征收賦稅”“征兵”“調發力徭”及“維護社會秩序”的巨大社會功能。因宋代土地兼并加劇，縣政“小政府”的管理任務加重，農民與地主矛盾增加，中央開始對縣政問題愈發重視，“額外置吏”[6]就是確保“小政府”能夠履行社會管理職責的重要措施之一。

清末民國時期，由于受西方行政管理思想的影響以及中國社會的新舊轉型，尤其在民國成立后，在縣公署下又設科、局、秘書、會計等下屬單位，根據縣的等級不同，科、局設置也不盡相同。1928年9月15日《縣組織法》頒布后，這種科、局設置混亂情況有所改變，“一般以設民政、財務、建設、教育、軍事五科及秘書、會計兩室為原則”[7]549。此外，還有諸多名目繁多的縣的行政機關，如縣征收機關、各種委員會，縣議會等立法機關、縣法院等司法機關等。至此，幾乎延續中國封建社會始終的縣制“小政府”管理模式逐漸轉型。誠然，從縣政發展史看，科局制、委員會等納入縣政管理模式，無疑帶有基層社會治理的先進性，它推動中國社會治理理論的發展，形式上標志著中國縣政的新舊轉型。然而遺憾的是，縣政改革的諸多新舉措并沒有達到明顯的社會效果。換言之，被部分學者推崇的西方相關管理理念、制度并沒有在縣政治改革中達到其預期效果。究其原因，很有可能與中國基層社會的經濟類型及經濟發展狀況密切相關。當時，中國社會盡管發生了改變，但在廣大基層社會，生產力低下、經濟總量小、農耕文明方式并沒有發生改變，縣政“小政府”管理模式的社會基礎依然存在且十分牢固。另外，縣政新管理模式預示了國家要承擔更多縣級官吏人員的經費支出，必然使本來就已經捉襟見肘的國家財政愈發困難，而為了基層政治治理的需要，國家必須將這種經費轉嫁給民眾，進而增加了民眾的經濟負擔，自然招致官民矛盾加劇[8]。

中國縣政管理模式的發展歷程及南京國民政府縣政變革經驗教訓表明，縣政管理模式的更迭不能單憑統治階層的主觀意愿，而應由社會經濟現實條件來決定。同時，任何法律文明都有其特定的衍生土壤與環境，盡管我們在法制現代化進程中不能摒棄對異域文明的汲取，但如何做到異域文明的本土資源化是值得引起我們特別關注的問題。

三、縣政職責中政治與社會的錯位

作為傳統中國社會基層的管理單位，縣政一直扮演著維系國家與社會關系平衡的關鍵角色。自秦至清中期，縣政職能基本都限定在興學教化、聽訟斷獄、勸課農桑、抗震救災、水利興修以及征收賦稅等范圍之內，并無太大變化。因此，判斷一個中國封建時代縣級長官是否合格的標準，多被認定為“土地辟，田野治，樹木蕃，溝洫修，城郭固，倉廩實，學校興，盜賊屏，戎器完，而其大者則人民樂業而已”[3]14。不難看出，盡管中國傳統縣政職責的國家導向是其根本，但這種國家導向的達成是依托社會導向來實現的。因此，縣政職責的國家與社會導向的形式和諧是縣政長期發揮功能的關鍵所在。

縣政的這種形式和諧其實也是由中國傳統社會的農耕文明形態的決定并與封建正統管理思想文化的影響有關。首先，在農耕文明形態下，作為國家最底層的管理單位縣政，必然面臨更多的與農業生產相關的事項， 水利興修、勸課農桑、撫恤災民等帶有明顯社會性質的事項本身就具有維護國家政權的主要功能。與此同時，封建正統管理思想一直把儒家思想視為國家管理的指導思想。興辦學校、道德教化等也是政府降低管理成本及實施國家治理的主要手段。在這種情況下，縣政的統治與社會職能呈現出重疊性與和諧性。正如恩格斯的著名論斷所講的那樣，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的這種社會職能時才能持續下去”[9]523。不難看出，對任何政府而言，確保政治統治與社會管理的協調發展應為最佳的執政狀態。我國的縣政發展歷史也明確驗證了這一歷史規律。從縣政的實施效果觀察，但凡能夠很好解決國家與社會利益平衡或者社會利益得到應由關照的朝代或歷史時期，縣政都取得了良好的社會效果，反之則必然加速縣政建設的敗壞與社會衰落的進程。因為，作為國家治理最重要的環節，縣政一旦陷入“重國家”而“輕社會”的怪圈，必然會把中央政府最為在意的治安、征稅、刑名等視為主要職責，而興修水利與勸課農桑等社會管理職責則被淡化，“政簡訟清”一旦成為地方政府的最高追求，其促進社會生產力發展功能的弱化也在情理之中。

清末民國時期，伴隨著社會急劇轉型、經濟相對發達、民權主義高漲以及民眾智識水平提升等，縣政管理水平理應隨之提升來適應時代之需。從歷史維度著眼，這一時期的縣政的確一度呈現出重視社會治理的傾向，在某種程度上契合了時代的潮流，但限于統治者的階級局限，很難確保縣政的政治統治與社會治理的和諧統一，也自然難逃縣政效果不佳的歷史宿命。無論是晚清政府、北洋政府還是南京國民政府都沒能徹底擺脫其專制本質，尤其是隨著國民黨政權腐朽與反動，共產主義事業在廣大基層社會廣泛開展，為了與共產黨爭奪農村陣地，政府加強了對農村社會的控制，農村社會的保甲制度網絡體系于是形成。盡管不能否認此時縣政繼續扮演了勸課農桑、征收賦稅、社會治安以及道德宣化等重要職能，但為了維護反動政權，縣政則更多負擔了經濟控制、兵役征收以及鎮壓先進革命的職責，呈現出明顯的“重國家輕社會”特征，這種做法恰恰觸犯了國家治理的禁忌。

四、縣政立法中個體與系統的失調

鑒于縣政被賦予了太高的政治功能，一旦社會發展重大變革或者社會出現棘手問題，統治者往往習慣采取縣政變革的方式，力求問題得以解決或者社會向好轉變，縣政立法也因此成為歷朝縣政建設的重要組成部分。誠然，立法治世的確不失為一個行之有效的政治管理原則，中外歷史上的成功個案比比皆是。然而，從縣政發展史考察，并非每一次縣政立法的社會效果都是立竿見影，甚至還會出現許多“法愈密而縣政欲亂”的窘境。尤其是唐代以后，縣政領域的立法頻現，而縣政領域出現的問題則更多。

譬如，宋代以降，中央集權加強，政府對縣級政權的管治加強，為此，宋朝分別作出弱化地方政權、加強地方政權之間的相互監督等重大舉措。單從削弱縣級官員權力而言，此舉當然無可厚非，然從國家治理層面而言，卻落得“縣行政衙門握有全縣無上之權威，其全權則操于縣令一人之手”[10]66的尷尬局面，此舉顯然沒能幫助宋代實現國家強大的目的，反而導致但宋代及宋以后國家的實際控制力以及國運的衰落。繼之而起的明、清兩代，強化中央集權的縣制立法愈密，然而依然沒能改變封建王朝日益衰亡的命運。再如，北洋政府時期，為加強中央集權，通過省下置道的方式，來實行分化省級政權與監管縣級政權的目的。盡管其間相關縣制、法令頻出，但并未取得實際效果，正如錢端升先生所言，相關法制繁多，“然實際施行者尚未之聞”[11]517。削弱縣級官吏的法令不僅沒能維護中央集權的實現，反而導致軍閥混亂局面愈演愈烈，這是北洋政府所始料未及的。

中國縣政變革為何會出現“法愈密而縣政欲亂”的窘境，其原因應是多元而復雜的，按照馬克思的觀點，“社會不是以法律為基礎的。那是法學家們的幻想。相反地，法律應該以社會為基礎。法律應該是社會共同的、由一定物質生產方式所產生的利益和需要的表現，而不是單個的個人的恣意橫行”[12]291。由此可見，過于追求法律變革而忽略社會現實的做法其實是錯誤的。縣政立法中個體與系統關系不當應是最大的原因。

首先，從法的社會控制力著眼，社會治理決不能僅僅依靠法制一途。縣政絕非單一的縣域之制，而是國家行政管理的重要一環，關系到國家整體的政治、經濟、文化等重要領域，貌似單一的縣制問題，其實與整個國家的政治環境密切相關，尤其與國家政權的性質、經濟發展水平、縣級官員的治理水平、民眾的自身素養等密切相關。那么，尋求救治縣制問題的立法也當然不能僅僅局限于縣政自身領域，而應放眼于整體政治、經濟乃至文化環境，系統考量相互關系，方能取得成效。

其次，從縣政變革的主旨看，強化社會底層的控制與維護政權穩定本無可厚非，但縣政立法如果過度追求中央集權或者一味強化底層控制，必然會壓縮縣級政權的生存空間，造成縣級政府官員的工作困難，衍生貪腐風氣，而縣級政權的貪腐與敗壞則進一步引發政權與法制威信的下降。

第三，立法能力也很大程度上決定了縣政的效果。正如歷史法學派代表人物薩維尼在論證立法能力問題時所講：“如果我們的能力不敷應對，則我們竭思改善的自身狀況反而必會為一部法典所損害。”[13]35無獨有偶，明太祖也曾說道：“立法貴簡當，使人易曉，若條緒繁多，一事兩端，吏得因緣為奸。”[14]264如果不注重提升立法能力，所立之法不僅很難達到預期，甚至會給社會帶來更大傷害。

第四，從法律效果著眼，人的因素至關重要。“為政之要，惟在得人”理論表明，縣政效果的發揮關鍵在于縣級官員群體的整體素質。因此，縣政立法必須既要把縣級官員行為匡正在法律規范之內，又能確保他們的聰明智慧得以有效的施展與發揮，否則，縣政改革舉措的效果必將大大受損。

總之，清末民國縣政變革是我國近代國家治理活動的一個縮影。在新舊社會轉捩與中外文化激烈碰撞的特殊時期，必然注定縣政變革要關照的因素增多。既要學習域外文明的合理因素，又要關切域外文明與本土社會的契合；既要維護專制統治的穩定，又要回應日益提升的民智；既要發揮法制的有力作用，又要發揮政治與文化的治理功能等。鑒于上述問題的解決與否直接取決于統治階層的執政能力，這一時期縣政變革呈現出步履蹣跚及困難重重也是歷史的必然，然而，這場縣政變革給后世所帶來的啟示卻意義深遠。

注釋：

①近年來，溫鐵軍提出的中國古代“皇權不下縣”觀點備受學界關注與認可。然而，也有學者對此持不同認識，諸如楊念群、胡恒等學者認為，中國古代社會“皇權不下縣”應只是一種表象，皇權對國家的控制應該是無處不在的。

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