PPP模式在河道及防澇設施綜合整治項目中的應用

王治彬

摘要：城市河道及防澇設施綜合治理在傳統的以政府為主導的整治模式下，很難實現長期穩定的整體治理效果。本文介紹了采用PPP模式的優勢，并以具體案例分析了以PPP模式在河道及防澇設施綜合整治項目中的應用，以及取得的效果情況。

Abstract： In the traditional government-led remediation mode， comprehensive treatment of urban rivers and waterlogging prevention facilities is difficult to achieve long-term and stable overall governance. This article introduces the advantages of adopting PPP mode， and analyzes the application of PPP mode in the comprehensive improvement projects of river courses and flood control facilities with the specific cases， and introduces the results obtained.

關鍵詞：PPP模式；河道；防澇設施；水污染；綜合整治

Key words： PPP mode；river channel；waterlogging prevention facilities；water pollution；comprehensive treatment

中圖分類號：TV143+.3 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）10-0001-03

0 引言

當前城市河道及防澇設施建設已跟不上城市發展的需求，面臨水環境質量差、水生態受損嚴重、易發生水澇等現象日益嚴重，直接影響和損害人民群眾健康，不利于經濟社會的持續發展。2015年，國務院出臺了水污染防治行動計劃（簡稱“水十條”），對水污染防治提出相應要求，各級政府雖然高度重視治理工作，但是面臨資金投入大、技術難題多、管理不到位等問題，利用傳統的以政府為主導治理模式很難在短時間內達到治理目標。

PPP模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效考核結果向社會資本支付費用，保證社會資本獲得合理收益。所以采用PPP模式可以有效緩解財政壓力、提高公共服務效率，可實現河道及防澇設施綜合整治的有效性和可持續性。

1 傳統整治模式中存在的問題

河道及防澇設施綜合治理具有系統性、復雜性、持續性和高投入性[1]，在傳統治理模式下，單純依靠政府大包大攬，在當前各地財政壓力巨大的現實情況下，已經暴露出很多的問題。

1.1 資金投入大，地方政府負債高

我國傳統的河道水環境治理所需資金是以政府為主導，主要是地方政府的財政收入、銀行貸款以及行政事業性收費[2]。基礎設施的建設和公共服務水平的提高需要政府大量資金的注入，地方政府都為此背負了沉重的債務，造成政府負擔過重，難以為繼，大大阻礙了基礎設施建設和公共服務質量的提高。

1.2 涉及專業多，管理范圍大，管理經驗少

河道及防澇設施綜合整治工程涉及到市政、水利、環保、綠化等多個專業，包括雨污分流、截污治理、底泥疏浚、管道改造、防洪排澇、生態修復等多項子工程，需多專業的配合。而且工程范圍大，跨行政區域、跨政府部門多，導致條塊分割、各自為政、多頭治水，責任邊界不清晰[3]。相應的法律適用、招標采購規則、行業習慣等存在差異，缺乏成熟的管理系統經驗。

1.3 獨立運作，缺乏全生命周期統籌考慮

在政府主導的投資模式下，河道及防澇設施綜合整治工程項目從設計、投資、建設到運營各個環節獨立運作，設計方、建設方和運營方，常出現責任推諉的現象。負責設計的不控制投資，負責建設的不需要優化設計和后期運維，負責運維的決定不了選用什么技術路線，項目全生命周期的成本和效果缺乏統籌考慮。

2 PPP模式的優勢

PPP模式使政府部門和社會資本能夠充分利用各自的優勢，即把政府部門的社會責任、遠景規劃、協調能力與社會資本的創業精神和管理效率相結合，達到優勢互補、互利共贏的目的。

2.1 可降低政府的負債

政府通過項目運營的未來收入和補貼，撬動社會資本參與項目的全生命周期的建設運營，降低了政府的財政支出，也平滑了政府的財政支出波動壓力。

2.2 可發揮各自專長

政府部門和社會資本方能夠發揮各自的專長，政府當“裁判員”制定水環境治理目標和考核標準，社會資本方做“運動員”，雙方權責明晰，讓專業的人干專業的事，提高了服務質量與運營效率[4]。

2.3 可通過管理創新低成本

政府和社會資本在初始階段共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程，可以激勵實施方通過管理創新，優化結構，有效降低成本，保證了項目在技術和經濟上的可行性，有利于提高效率和降低工程造價。

2.4 可實現創新投融資模式

采用PPP模式，可以拓寬建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發民間投資活力。

2.5 可合理分擔項目風險

通過PPP的模式，使政府在項目初期就可以實現風險分配，同時可使風險分配更合理，減少了社會資本的投資風險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。

3 具體案例分析

南京市橋北地區為國家級新區“南京市江北新區”的核心規劃區，為解決群眾反映強烈的積淹水河道、城市污水處理和道路擁堵等市容市貌突出問題，著手治理橋北地區水環境，為社會經濟發展和居民生活創造良好的生態環境。

3.1 項目概況

南京市橋北地區河道及防澇設施綜合整治工程范圍為浦口橋北地區沿江街道及泰山街道，總面積約88.1平方公里，共有河道27條，長約66公里。建設內容主要包括：①水系溝通及排澇（河道局部拓寬、清淤、河堤加固、生態護坡、景觀河道）；②海綿河道建設（濕地改造、生態河道整治）；③污水系統改造（污水管建設、破損修復、新區污水管新建）；④雨污分流（增加污水管網、地塊內部雨污分流）；⑤雨水管改造等。建設總投資約64.57億元，其中：工程直接費49.47億元，工程其他費5.29億元，工程預備費5.48億元，建設期貸款利息4.33億元。

3.2 實施機構

項目的實施機構由浦口區水務局和橋北指揮部共同擔任，負責協調政府職能部門、項目準備、社會資本采購、簽訂PPP項目協議、監管項目建設運營質量、監管PPP項目協議履約等。南京大橋北建設發展有限公司（以下簡稱大橋北公司）為政府出資代表，負責與政府選擇的社會資本共同組建項目公司。

3.3 運作模式

本項目擬采用“建設、運維、移交”的BOT運作模式。由實施機構選定社會資本方，大橋北公司與社會資本方共同出資組成SPV項目公司，實施機構授予項目公司特許經營權，項目公司負責本項目的投融資、建設和運營維護。運營維護工作主要包括：河道維護、污水管道維護、水閘維護、生態護坡維護、景觀工程維護、濕地維護等。PPP項目結構圖如圖1。

3.4 回報機制

鑒于項目無經營性收入，從運營期開始到合作期滿，由政府通過實施機構逐年對項目公司進行付費，政府付費分為可用性付費和運維服務費。

具體公式為：每年財政的政府付費=當年借款還本及利息+當年支付資本金本金及建設期利率補貼+當年資本金回報+當年運維費用。

3.5 出資額度

項目資本金占總投資的20%為12.91億元，由大橋北公司與社會資本以1：9的股權比例分別出資，大橋北公司10%為12910萬元，社會資本出資90%為116190萬元。除項目資本金外的融資資金占總投資的80%為51.66億元，由項目公司在建設期通過銀行貸款等方式籌措。

3.6 招標要求

本項目采用公開招標方式確定社會投資人，允許社會投資人以聯合體形式參加投標，聯合體成員不能超過兩家。

3.7 合作期限

項目合作期為13年，包含3年建設期和10年運營。

3.8 特許經營范圍

由政府實施機構授權項目公司特許經營權，負責運營期內運營維護，本項目維護方面的特許經營范圍包括本工程范圍內的河道、污水管道、水閘、濕地，以及生態工程、景觀工程等的維護。雨水管道、雨水泵站、污水泵站等均為改造工程，本次改造之前已有管養維護單位，故不在本次特許經營范圍內。

3.9績效考核付費

績效考核包括建設產出績效考核和運營維護績效考核，年末據考核結果調整對項目公司的支付金額。

①建設產出績效考核主要依據國家、地方、行業有關標準、規范對于項目的建設工期、工程質量、工程安全、現場管理等進行考核。主要考核指標有：項目開工和完工指標、建設的合規性、項目變更評價指標、工程施工指標、項目管理指標、工程質量指標、工程安全指標、遺留問題處理指標，建設產出績效考核于每個子項目完成投資驗收完成后進行。

②運營維護績效考核主要參考江蘇省現有工程管理考核辦法，對財務狀況、水系溝通及排澇工程、河道治理、雨污分流、水閘設施養護等進行考核。主要考核指標包括：維護管理經費保障率、養護資金用途真實、資金財務管理制度健全，會計核算規范、水系溝通及排澇工程、河道治理、雨水、污水及雨污分流系統、水閘、智慧排水、標準化管理、裝置設備完好率、安全及應急管理、社會相關利益者（公眾）滿意度指標、上級主管部門滿意度指標、項目單位內部職工滿意度指標、獎懲指標，每一季度按考核指標考核各個子項目服務質量、技術先進性等。績效考核指標同樣適用于合作期末項目移交考核。

3.10 退出機制

在項目運維期滿時，社會資本無償與政府方完成資產移交。合作期滿，政府方組織對項目公司進行全面審計，對項目的資產進行移交功能性驗收合格后，政府指定相關機構與社會資本辦理股權變更手續，社會資本退出，項目公司對項目資產進行持續運營維護。

4 PPP模式的效果分析

橋北地區河道及防澇設施綜合整治工程PPP項目是南京地區第一個以PPP模式實施的水環境治理項目，對橋北地區29條河道、88.1平方公里范圍內所有小區、企事業單位及道路的雨污管網及淹澇點追根溯源，進行管網改造、截污、河道治理，統一規劃、統一組織、統一實施。目前已基本消除黑臭水體，基本消除晴天污水下河的現象。通過系統治理后，一條又一條垃圾河變成了景觀河，越來越多黑臭河變成了風景河，黑臭水體整治社會、經濟、生態效益顯著，已成為贏得百姓點贊最多的惠民工程之一。項目實施效果圖見圖2、圖3。

①通過PPP模式運作，降低了項目總投資。

利用社會資本方在施工和融資方面的優勢，在降低工程建設總造價的同時降低了融資成本，相比政府直接投資大大降低了項目總投資，最終投標產生項目總投資為52.41億元，招標節約總投資12.15億元。