PPP背景下交通設施項目的影子收費模式研究

楊茂華 林潔 韓玉麒

摘要：基于PPP背景探討了交通設施項目的運作結構和影子收費模式，即政府方和社會資本方按照合同約定投資比例出資形成資本金，按照合同中約定的職能責任組成項目公司，政府方依據項目的交通量和績效相結合的組合形式向項目公司付費，交通量指標和績效指標分別占一定比例，對項目公司進行適當、有效的激勵，確保項目實施的效率和質量。然后對曾家巖大橋進行分析，提出該項目政府付費結構的不足之處，并提出相應的建議。

Abstract： Based on the background of PPP， this paper explores the operation structure and shadow tolling mode of transportation facilities project， that is， the government and social capital form capital funds according to the investment proportion agreed in the contract， and the project company is formed according to the functional responsibility stipulated in the contract. The government pays the project company according to the combination of project traffic and performance. traffic indicators and performance indicators account for a certain percentage. Appropriate and effective incentives are given to the project company to ensure project implementation efficiency and quality. Then Zengjiayan Bridge is analyzed， and the shortcomings of the government pay structure of the project is pointed out and corresponding suggestions are put forward.

關鍵詞：PPP；影子收費；交通設施項目

Key words： PPP；shadow tolling；traffic facilities project

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）10-0041-02

0 引言

交通基礎設施作為社會生產和居民生活的公共物質工程設施，是其他基礎設施發展的前提和基礎，現在推行“一帶一路”更離不開交通基礎設施，只有交通先通，滿足運輸的要求，才能推動經濟帶的暢通，由此可見，加快推進交通運輸基礎設施建設仍是現階段的重要任務。根據2015年《中國交通年鑒》中分行業固定資產投資完成情況顯示，全國各行業投資總額為501264.9億元，除了制造業、房地產業、公共設施管理業，交通運輸業占總投資額的7.26%，位于第四名。為充分發揮交通重大工程建設對于促投資、調結構、穩增長的重要作用，更好地支撐國家戰略目標的實現，2016年國家發展和改革委員會與交通運輸部聯合發布《交通基礎設施重大工程建設三年行動計劃》，該行動計劃指出2016-2018年擬重點推進鐵路、公路、水路、機場、城市軌道交通項目303項，涉及項目總投資額約4.7萬億元，以鐵路、公路、軌道交通項目為重點投資項目。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，其核心是處理好政府和市場的關系。政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnerships，簡稱PPP）很好地把市場在資源配置中的決定性作用與政府在經濟社會發展中的引導作用結合在一起。PPP模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。PPP模式是順應市場發展的產物，在交通運輸、市政公用事業、房地產、學校、醫院等領域得到廣泛應用。

英國M20公路的實際案例中，英國國家審計署首次提出了“影子收費”的思想，這種思想為以后解決融資問題提供了一個新的思路和契機[1]。

目前，交通設施項目影子收費模式的研究不多，財政部政府和社會資本合作中心編制了國外PPP案例，分析了各案例的項目結構、風險分擔與管理以及經驗教訓等[2]；宋杰針對重慶曾家巖嘉陵江大橋項目進行分析，得出了政府支付責任與社會資本收益最優均衡點[3]；駱建艷在對BOT模式進行分析的基礎上，根據經濟學中的影子價格原理提出一種新的基礎設施建設融資模式[4]；方建珍等人介紹了影子收費模式“授予設計-建設-融資-運營特許權”的運作結構，制定了基于服務量（交通流量或灌溉面積）的農業基礎設施建設項目影子收費的基本結構，并指出其不足及優化思路，提出了影子收費模式應用的建議[5]。本文將在論證影子收費模式在交通基礎設施建設中適用性的基礎上，研究交通基礎設施項目影子收費基本結構，并提出相應的建議。

1 影子收費融資模式的運作結構

影子收費模式下，政府方和社會資本方按照合同約定投資比例出資形成資本金，社會資本一般以貨幣方式出資，政府方以貨幣或實物資產出資，從而按照合同中約定的職能責任組成項目公司，項目公司在規定的權限期限內負責項目的設計、建設、融資、運營，到期限后移交給政府方，交通基礎設施建成后，不直接向使用者收取任何費用，而由政府方依據項目的交通量和績效相結合的組合形式向項目公司付費，交通量指標和績效指標分別占一定比例，對項目公司進行適當、有效的激勵，確保項目實施的效率和質量。交通量可根據測量設備測算出車流量，然后按照事前確定的“影子收費”標準計算出一定時期內項目公司在交通量指標中的收費額度。績效付費是指政府依據項目公司所提供的公共產品或服務的質量付費[6]。政府方與項目公司通常會明確績效標準，將政府付費與項目公司的績效表現掛鉤，若項目公司未達到約定的績效標準，則會扣減相應費用。其運作結構如圖1所示。

2 交通設施項目影子收費基本結構

在影子收費模式中，最關鍵的技術就是如何確定影子價格才為合理。項目公司不直接向使用者收費，政府以土地資本、地域空間、項目產權和未來收益等經濟要素作價入股，通過對該交通設施社會效益的綜合評價，從而確定政府方應向項目公司支付的費用。

由于政府方依據項目的交通量和績效相結合的組合形式向項目公司付費，故交通設施項目影子收費基本結構由兩部分組成：一是交通量，二是績效。故影子收費結構可以表示如下：

E=f（t）+P

其中f（t）為交通量付費，P為績效考評付費。交通量付費和績效付費分別測算。

交通設施項目根據交通量建立的影子收費基本結構可以按下列步驟進行：首先測算交通量；其次合理劃分交通流量區間；接下來進行交通量影子價格的計算；最后確定交通量給付結構[7]。給付結構可以表示如下：

績效評價采用較多的是專家評分法，具體流程可分為三個步驟：首先對每項指標劃分出評價等級；其次，采用具體的數值和區間來表示每個等級對應的評價標準，相應專業根據標準對所列指標進行評價；最后通過數學統計方法計算出評價對象的總分值。交通設施項目績效指標如下表所示，項目采用專家評分法對項目運營階段的各項指標權重打分，并統計匯總結果。在此基礎上，采用德爾菲法求取各指標的權重值，從而得出績效考核分數。

3 案例分析

重慶曾家巖大橋主橋采用三跨連續剛性懸索加勁鋼桁梁橋，橋梁全長544m，大橋為城市道路-軌道-供水三用橋梁，分兩層建設，上層為城市道路，下層為軌道交通和過江供水管道。該項目社會資本為招商局重慶交通科研設計院有限公司、中鐵隧道集團有限公司、中交第二航務工程局有限公司聯合體。該項目總投資32.78億，項目資本金為總投資的40%，政府方代表與社會資本按1：9股權比例出資，合作期為23年，其回報機制為政府付費。由于曾家巖大橋是重慶首座采用PPP模式修建的大橋，故采用的影子付費形式簡單，根據“擬中標結果公示表”可知中標“影子通行費率”為8.36元/輛，曾家巖大橋二期環評報告中對交通量的預測年限為2019年、2025年和2033年，高峰小時交通流量預測見表2。

故該項目的政府付費W=tP，直線式的付費對于政府方是非常不利的，這對項目公司的管理缺乏監督和激勵。交通流量的預測只是參考，而實際交通量受到多因素的影響，建議使用上面提到的多部分階段式付費考評體系，這在一定程度上有利于控制政府付費，同時還把項目公司的服務情況與付費掛鉤，能在一定程度上達到激勵的效果。

4 結語

交通設施項目應用PPP模式進行建設還處于初步發展階段，有的城市才處于起步階段，缺少經驗，在建設和運營過程中可能會遇到各種問題，應多借鑒國外成果案例，否則后期運營過程中可能面臨癱瘓，尤其在影子付費策略的制定上如何達到最優值得各方深思探討。

參考文獻：

[1]金雪軍，丁一萍.城市基礎設施建設融資中的影子收費研究[J].浙江金融，2005，6.

[2]財政部政府和社會資本合作中心.國外PPP案例選編[M].中國商務出版社，2014，11.

[3]宋杰.重慶首創道路“影子收費”模式[J].中國經濟周刊，2016，10.

[4]駱建艷.影子收費——城市路橋建設的新融資模式[J].城市開發，2004，8.

[5]方建珍，張利.農業基礎設施建設項目中應用影子收費模式研究[J].華中農業大學學報（社會科學版），2011，10.

[6]楊衛東，敖永杰，韓光耀.PPP項目全流程操作手冊[M].中國建筑工業出版社，2016，9.

[7]MICHAEL D U.The handbook of infrastructure investing[M].Hoboken：Wiley，2010： 867-870.