制約我國水務企業發展的政策因素分析

張軒瑜 田翠香

摘要：目前制約我國水務企業發展的政策因素主要體現在水價政策、融資政策和稅務政策等方面。我國水價普遍偏低，成本過高，甚至出現倒掛現象；融資渠道窄，相關融資政策限制條件太多，水務企業參與融資意愿不高；免收增值稅的政策取消對水務企業的發展產生了負面影響。還應進一步完善水務行業的相關政策，解決水務企業發展中普遍存在的問題。

Abstract： The current policy factors restricting the development of China's water business are mainly embodied in the water pricing policy， financing policy and tax policy. China's water prices are generally low， but the cost is too high， and even upside down phenomenon； financing channels are narrow， relevant financing policies have too many limitations， the willingness of water companies to participate in financing is not high； the abolition of VAT exemption policy has negative impact on the development of water companies influences. So it is necessary to further improve the water industry-related policies to solve the common problems in the development of water business.

關鍵詞：水務企業；水價政策；融資政策；稅務政策

Key words： water enterprise；water pricing policy；financing policy；tax policy

中圖分類號：F426 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）10-0049-02

0 引言

隨著我國人口的自然增長特別是城鎮化的迅速推進，城市需水量不斷上升，城市用水矛盾更加突出，我國將近2/3的城市常處于供水不足的狀態。《2016年中國水資源公報》顯示，我國每年供水量高達6000億立方米。這無疑給水務企業帶來巨大壓力，也導致了水務企業的競爭不斷加劇，水務企業紛紛以不同途徑謀求更大的發展。為了適應國民經濟和社會發展的需要，合理開發、利用、節約和保護水資源，實現水資源的可持續利用，促進水務企業的發展，水務企業相關政策相繼出臺。這些政策一方面引導著水務企業的運行，另一方面也存在著制約水務企業發展的因素。制約水務企業發展的政策因素主要體現在水價政策、融資政策和稅務政策等方面。

1 水價政策

水是人們生活中的必需品，政府必須對水價實施一定的干預。從定價模式來看，我國水價由各地物價局舉行價格聽證會的方式決定。2004年1月1日，依據《中華人民共和國價格法》、《中華人民共和國水法》，國家發展和改革委員會與水利部共同制定了《水利工程供水價格管理辦法》（簡稱《水價辦法》），并從2004年1月1日起施行[1]?！端畠r辦法》未將水利工程供水列入商品范疇進行定價和管理，導致水價低于供水成本，而主要依靠政府補貼的政策使水務企業長期虧損。2009年頒布的《做好城市供水價格管理工作有關問題的通知》中提出：①完善水價計價方式。積極推行居民生活用水階梯式水價和非居民用水超定額用水加價制度；盡快對環衛、綠化等市政公用設施用水實行計量計價；適當確定各級水量間的差價。②理順水價結構。一是簡化水價分類，即居民生活用水、非居民生活用水和特種用水三類；二是突出調整重點。污水處理費偏低的地區，調整城鎮水價時要優先調整污水處理費標準；三是理順再生水與城市供水的比價關系[2]，各地要加大再生水設施建設的投入，努力降低再生水使用成本。

2015年由國家發展改革委、住房城鄉建設部實施印發《關于加快建立完善城鎮居民用水階梯價格制度的指導意見》開始實施，居民用水階梯價格，各階梯有水量確定，階梯設置不少于三級，第一級原則上要覆蓋80%居民家庭用戶的月均用水量；第二級原則上要覆蓋95%居民家庭用戶的月均用水量；第三級水量為超過第二級水量的用水，這樣既保持了居民基本生活用水，又體現改善和提高居民生活質量的合理用水需求[3]。原則上，一、二、三級階梯水價按不低于1：1.5：3的比例定價。同時，在嚴重缺水的地區可進一步加大階梯差價。

隨著階梯水價的推廣，多地上調了自來水價格。盡管如此，自來水價格與成本倒掛現象依然比較普遍。目前，水價體制仍在改革中，水費定價普遍仍然較低，部分水務企業獲取的供水收入甚至無法彌補其運營成本。目前的水價基本包括水的處理價格，然而污水處理和水資源的價格則并沒有被包含在內；現在我國的污水處理收費依然處于相當初級的階段，同時由于受到收費性質的制約，污水相關的大部分收費依然屬于行政性收費，主要污染物排污費征收標準偏低，很多城市尚未開證污水處理費，難以彌補水污染治理成本。供水其本身作為一種公益性的行業，當水價的調整不到位的情況下，當地的有關政府通過適當的財政補貼來補貼供水企業。但在實際情況下，公眾和當地的地方政府多將供水認定為壟斷性的行業，認為企業的虧損是由于企業的成本過高或者經營管理不善所造成的，因此沒有建立一整套常態的補貼機制[4]。

2 融資政策

2014年，《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中提到，要鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式投資運營水利工程，允許財政補助水利工程。目前我國水務企業融資方式主要有：①信貸融資，雖然信貸融資能夠籌集到的資金額度較大、并且籌集到資金的成本低、速度快，但是銀行一般對項目資金構成、以及具體貸款的用途和其他相關資金的到位情況都存在嚴格的限制。②資本市場融資，通過發行債券和股票融資。與銀行貸款相比，該融資方式規模大、還款周期長，但企業必須具備規定的發行資格和條件，并且審批程序嚴格，所以是相對困難的融資方式。在企業上市融資之前企業必須依照我國上市公司的相關規定來進行上市前的輔導，并且要對企業的財務制度、管理體制、以及企業的經營行為進行全面的改造，同時能否上市還要受到國家上市額度限制。③與外商合資合作模式：這種模式一般出現在國外水務企業和國內水務企業二者之間，一種方式是出讓公司部分股權，從而引入戰略投資者；另一種是通過引進外資，從而組建新的公司，通過部分股權的轉讓來引進和利用外資。以合資合作的形式共同經營，共同承擔風險，必須符合市場經營規律和國際慣例，同時操作方式必須得當，這對我國大部分水務企業來說要求過高，只有少數大規模企業才選擇此方式。

目前關于開展水利資產證券化融資在基礎資產的真實出售、基礎資產的破產隔離和選擇、以及資產證券化主體的參與意愿等幾個方面仍然存在這很多的問題，主要表現在：①部分水利資產不符合資產證券化融資的要求。大量以公益性功能為主的水利資產，如防洪除澇、水土保持、生態建設、水資源保護、防汛通信、水文測量等資產，較難做到真實出售和破產隔離，難以產生可預見的現金流，不符合資產證券化融資的條件，導致水利資產證券化的主體參與意愿相對較弱。②相關的政策對水利資產證券化的基礎資產選擇范圍產生了限制[5]。我國的資產證券化分三種，分別是中國銀行之間市場交易商協會主管的資產支持票據、中國證券業監督管理委員會主管的企業資產證券化、以及中國人民銀行和中國銀行業監督管理委員會主管的信貸資產證券化。相關的主管部門出臺了相關管理文件對這三種資產證券化進行管理，同時對擬進行證券化的基礎資產采取了十分嚴格的限定，監管部門強調選取優質資產進行證券化，相關審查較為嚴格，因此導致大量存在資金需求的水利企業不敢也不愿意進行探索嘗試。

3 稅收政策

在2015年，《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》（簡稱78號文）由國家稅務總局和財政部印發，該文件規定再生水勞務和污水處理勞務，由2015年7月1日開始進行實施。即先進行增值稅征收、然后再返還70%的政策，即企業需要交納30%的増徝稅。這就意味著再生水和污水處理等免增值稅的相關政策被取消。在該政策出臺之后，引起很多污水處理企業的擔憂，很多企業認為即使按照70的%比例進行退稅，仍然會對企業增加負擔。除此之外，相關企業也對即征即退政策存在的模糊和不確定性也表示了質疑。

當前，資源綜合利用的增值稅主要分為三種，即“增值稅先征后退”增值稅即征即退”和“免征增值稅”“。長期以來，政府用稅收優惠鼓勵企業進行污水處理，對資源綜合利用產品和勞務采用即征即退方式享受優惠政策。在水務行業內看來，污水處理領域一向被視為保本微利的行業。當前，由免征到即征即退，在稅收方面所發生的改變，讓很多的水務企業感到措手不及。

首先，企業資金要先準備100%的繳稅，然后再返70%，這將對現金流造成影響；再者稅收方面具有很強的強制性，然而撥付污水的處理費卻存在很大的滯后性，因此導致資金無法進行及時的收回，從而給企業的資金造成相當大的壓力。其次，隨著國家環保要求的不斷提高，以及新技術的出現，在新概念水廠的延伸，以及污水的處理方面和地埋式污水處理廠的修建、以及相關的技術改造等方面，使水利企業的資金面臨著更高的要求。導致污水處理企業的利潤非常低，并且開征增值稅在原本既是微利的基礎上又減少了一些利潤[6]。對于污水處理這樣一種常年享受減稅的產業來說，其實在無形中再次加大了污水產業的負擔。

城鎮污水與工業產品生產過程中的污水處理不同，存在著很高的公益性，政府征收增值稅所進一步增加的污水企業稅收，會直接的影響當地政府。因此在現階段國家全力推動污水處理市場化的大背景下，該政策某種程度上影響了部分的改革成果，例如增加了“落地”PPP模式的難度。國家鼓勵當前城鎮污水廠的再生水利用和污泥處理，以此作為資源產品征收增值稅依然需要政策的扶持。工業危險廢水處理和建議城市生活污水處理需要在增值稅的征收上參照所得稅的立法進行區別，為地方政府政策引導預留些空間，為水務行業市場化的改革提供十分良好的條件。除此之外，我國的再生水發展和污泥處理于國家標準要求還存在較大的差距，政府仍然需要加大污泥資源化利用的投入，亦或給以稅收優惠，從而促進資源化利用的進一步發展。

綜上，我國水務企業的整體經營并不樂觀，一些水務企業甚至得不到相應的補貼以致倒閉，不少企業屬于虧損狀態。水價倒掛的現象尚未根本解決，部分融資和稅務政策尚待優化。我國城市水務市場化改革中存在的一系列相關問題，必須要通過制定適合本行業的改革措施和政策來進行解決。水務行業只有進一步的擺脫單純的效率理念，并且強調政府的公共職責，注重服務的均等性和改革的公平性，以及所存在民生問題，才能進一步促進水務企業的健康發展。

參考文獻：

[1]中華人民共和國國家發展和改革委員會、中華人民共和國水利部.水利工程供水價格管理辦法[Z].2003-07-03.

[2]國家發展改革委、住房城鄉建設部.做好城市供水價格管理工作有關問題的通知[Z].2009-07-06.

[3]國家發展改革委、住房城鄉建設部.關于加快建立完善城鎮居民用水階梯價格制度的指導意見[Z].2014-01.

[4]百合竹.困局：提升水質不得不做，但水價成本已普遍倒掛.人民網.

[5]范卓瑋.當前推進水利資產證券化融資的難點與對策[D].水利發展研究，2017，17（6）.

[6]吳林靜.資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄修訂：污水行業企業負擔“雪上加霜”[N].每日經濟，2015-07-22.