作為績效管理工具的預算體制：鑒別與比較

●王雍君

王雍君，中央財經大學教授、博士生導師，中央財經大學政府預算研究中心主任。現為中國財政學會理事，中國財政學會外國財政理事，北京市財政學會理事。北京市黨外高級知識分子聯誼會理事、監事。2004年入選中央財經大學首批教育部跨世紀優秀人才。自2008年起享受國務院特殊貢獻專家津貼。2013年獲聘“審計署特約審計員”和 “國家審計指南專家委員會委員”，2013年獲聘國家開發銀行高級財務評審專家。2013年被全國公共管理專業學位研究生教育指導委員會聘為“全國MPA培養院校公共經濟學師資培訓班”授課專家。2017年中國哲學社會科學最有影響力學者全國500名（評價百腦匯）排行榜中，排名第125位。

一、引言

繼2015年新《預算法》將績效管理融入預算過程作為法定要求后，2018年的《政府工作報告》再次承諾推進全面績效管理，后者高度依賴適宜的預算體制。

這是因為，公共預算不只是記錄立法機關法定授權（授權政府拿錢和花錢）的法律文件，還是約束與引導政府致力達成政策目標的主要決策機制與程序。績效管理的全部努力都指向預算中采納的公共政策目標，而預算提供了追求這些目標的基本方法。預算以外的其他方法要么是輔助性的，要么是派生性的。因此，如果預算體制（budget system）不能有效發揮作用，設想績效管理取得實質成果是不現實的。

預算體制依配置預算資源的基礎不同，區分為投入預算、規劃預算和績效預算。三類體制與績效的關聯程度和方式各不相同。本文致力闡明：就現階段而言，全面績效管理采用規劃預算（program budgeting）最為適當，因為投入預算（input budgeting）很不充分，也因為現階段采用嚴格的績效預算（performance budgeting）并不現實，還因為規劃預算是從投入預算轉向績效預算的橋梁。

二、預算體制的鑒別與比較

兩個多世紀以來，公共預算體制全球性變革的基本軌跡，就是從投入預算轉向規劃預算，再從規劃預算轉向績效預算。盡管如此，包括中國在內，目前多數國家仍以投入預算為主，采用規劃預算和績效預算的國家也以投入預算作為補充。

（一）投入預算

投入預算也稱條目預算，其顯著特征是按條目（lint-item）配置預算資源：工資、差旅、租賃、辦公、利息……。有些國家的預算條目甚至超過一千個。①條目預算因此也被稱為投入預算或投入導向的條目預算，②與績效導向方法形成對照。然而，投入導向并非全然不反映績效——節約（投入）本身就是績效的一個來源，只是與績效的關聯很弱。

投入預算以組織（organization）作為資源配置本位、以條目作為資源配置基礎，旨在通過追蹤“誰花錢”和“花在何處”而確立起詳細的事前支出控制，形成傳統上合規焦點的財政受托責任體制（fiscal accountability regime）的基石，反映立法機關的傳統關切：對“誰花錢”和“花在何處”保持有效的財政控制。盡管條目預算有其局限性，但從立法機關的角度看一直是合意的預算體制，至今仍是如此。③

投入預算的弱點可通過引入績效導向方法（performance-oriented approach）加以補救：首先是規劃預算，其次是績效預算。兩者都基于相同的核心理念——組織本身的存在并不足以證明預算申請的合理性，除非一并關切聯結政策目標的支出結果（results）。

（二）規劃預算

作為對彌補投入預算局限性和弱點的回應，規劃預算于1950年在美國聯邦被率先采用，要求所有對旨在促進相同目標的活動，應適當地組合為相同的規劃，無論組織實體如何安排，為此，政府尋求將目標構建為規劃結構，作為形成預算的基礎。與組織-條目預算體制不同，規劃預算尋求建立新的決策結構取代組織中心的預算制定（Allen Schick，2007），要求在考慮各種資源需求時，依據“做什么”、“做多少”、“何時做”等問題來對資源分配作出選擇，以此為改善決策提供一個正規和系統的方法。在較狹隘的意義上，一項規劃可定義為“旨在達成某項共同成果 （common outcome）的一系列活動（Salvatore Schiavo-Campo,2009）。

（三）績效預算

績效預算用來展現資金申請目的和目標、旨在達成這些目標的規劃和活動的成本，以及通過每個規劃生產的產出或服務;包括使命陳述、規劃、規劃成果陳述和績效目標這四個基本要素。④廣義的績效預算指按寬泛的規劃（broad programs）加以組織并聯結成果 （link to outcomes）（政策目標與結果）、從而與條目預算區分開來的預算體制。狹義的績效預算僅指預算撥款（budgetary appropriations）直接聯結產出與成果的預算體制，即產出-成果預算體制，這是嚴格意義上的現代版本績效預算體制。

這一體制要求清晰定義、區分產出與成果并建立相關的分類系統。產出與成果是其中的兩個核心成分。成果是產出意欲達成的、與政策目標相關聯的結果，雖然比產出更貼近政策目標（因而層次更高和更重要），但比成果更難以計量，并且受更多的外部（機構不能控制）因素的影響。

規劃預算、條目預算和績效預算主要特征的比較參見表1。⑤

表1　各種預算體制的特征比較

三、投入預算不充分

績效管理的基本含義是政府必須有效地制定與實施公共規劃，確保以合理成本交付公眾偏好的公共政策與服務。績效管理的“全面性”則要求績效關切制度化地融入預算過程。完整的預算過程始于行政部門申請預算，經由立法機關審查與批準預算，隨后行政部門執行預算，終于預算執行的評估與審計。投入預算體制因其固有的局限性，并不適合扮演全面績效管理的主角。

首先，投入預算聚焦合規而非績效。合規與績效間的沖突與協調一直是公共預算制度演變發展的關鍵線索，分別指向行為正確性（對人）和結果合意性（對事）。因為正確行為未必能帶來合意結果，所以需要關注結果；因為對合意結果的追求不可犧牲行為正確，所以需要關切行為；因為公共部門對行為正確的要求高于對結果合意的要求，所以前者將合規置于相對優先的位置，這自有其合理性與必然性。

其次，投入預算的運作并不依賴績效信息。由于強調詳細的事前控制以促進合規，預算、撥款和合規性控制均采用現金基礎，投入預算只需要較少（無須產出與成果及影響）信息即可運作。

投入預算的局限性從20世紀初開始逐步被檢討。概括起來，投入預算的主要弱點有六個：忽視和妨礙績效導向、不能恰當說明支出合理性與正當性、有利強勢組織、激勵不相容以及誘發支出膨脹；在沒有伴隨中期支出規劃（MTEF）時，這些弱點更為突出。相對而言，忽視績效的弱點最為明顯。

對投入預算的主要批評也在于此：只過問資源的使用，不過問資源使用的結果（績效）如何，因為它并未關注和尋求在政府政策目標與預算間、投入與產出間建立最有效的聯系。從20世紀50年代早期開始，工業化國家和一些發展中國家嘗試采用各種“績效預算”改革來解決這些問題。一般認為，與所付出的成本相比，早期的這些改革的結果令人失望，個別情況下甚 至適得 其 反 （Salvatore Schiavo-Campo and Daniel Tommasi,1999）。

四、績效預算作為努力方向

作為促進績效管理的輔助方法，績效預算的應用是必要的和有益的，但整體而言，中國現階段以績效預算作為績效管理主導方法并不現實，因為現階段很難滿足績效預算依賴的一系列苛刻條件，主要包括：緊盯產出、面向成果的受托責任體制（regime）；預算和政府會計系統從主要強調規則導向的控制功能，轉向更多強調目標-結果導向的政策與管理功能；放松投入控制以強化預算單位對投入和產出的自主決策權；分步式產出成本核算。⑥

盡管如此，從長遠觀點看，績效預算作為績效管理的方法仍然是重要的，努力方向是建構績 效預 算程序 （Shah,Anwar and Chunli Shen,2007）的一般程序：

預算準備階段：在預算指南中給出績效指標及要求達到的特定（通常需量化）績效基準;機構使用這些指標證明其過去已經實現的、與其預算申請相一致的成果。

預算立法審查階段：績效信息被應用于幫助立法機關制定更好的預算決策；機構使用績效指標表明其預算申請的依據與合理性，立法機關使用這些信息確認期待的服務數量與質量；績效信息因而能夠促進公民與政府間的溝通。

預算執行階段：管理者使用績效指標表明其管理目標，監督這些目標上取得的成績，并且找出運營問題；如能夠獲得統一的績效指標，則可用于對不同轄區間比較。

預算審計和評估階段：績效信息與其他信息有助于評估公共規劃的效率和有效性。

在上述努力中，避免將獎罰和決策與績效評價結果機械式掛鉤很重要。此類掛鉤包括：“對績效評價發現問題、達不到績效目標或評價結果較差的……根據情況調整項目或相應調減項目預算，直至取消該項財政支出”。⑦諸如中小學免費午餐這類極具政策重要性的規劃，即使績效評級的結果很差，削減（更不用說取消）支出通常也不適當。噪聲也是機械式掛鉤明顯不當的例子，⑧規劃目標沖突的情形與此類似。⑨

績效預算的成功還依賴法律基礎。相關研究表明，完善嚴格的相關法律更有可能實現績效預算系統的良好運作。⑩績效預算的實施通常會遭遇兩個障礙：績效信息與預算決策制定間的關系不密切，不同的利益相關者和決策者對績效信息的模棱兩可的解釋。將績效預算法與政策執行結合起來，有助于克服這兩個障礙，因為對公共部門而言，立法是公共政策變化的先導——績效預算法對績效預算的成功至關重要（Yilu,Katherine Willoughby and Sarah,2011）。

五、以規劃預算作為首選方法

現代規劃預算起源于20世紀60年代中期美國聯邦政府采用的規劃-計劃-預算系統（PPBS），該版本對早期的規劃預算作了許多改進，預算分類也更加合理。PPBS可簡要地定義為基于公共政策、規劃結構和資源配置的決策系統，依次涵蓋“目標與策略”、“方案篩選”和“預算”三個主要階段的運作，三者整合為一個“系統”（system:S）——PPBS中最關鍵的要素，成為新公共管理（NPM）的模范樣本。11

直到今天人們仍然認為，PPBS的興起是政府預算管理的一場革命。當前的改革中采用的預算文獻的許多專業術語雖然名稱各異，但PPBS所采用的分析概念和技術因素繼續影響著許多國家的預算模式，并被20世紀90年代以來的績效預算改革所吸收。

規劃預算的主要優勢有二：將績效導向方法引入預算過程，從而避免了條目預算妨礙績效和規劃優先性的弱點；相對于嚴格意義的績效預算而言，實施門檻較低，并且避開了預算資源配置與績效機械掛鉤的風險。機械掛鉤源于直接針對特定產出或成果的資源配置，在許多情況下會帶來非意愿的結果1。2規劃預算的其他優點包括：促進規劃管理、引導公民參與13、促進外部（服務公眾）導向的組織變革，以及強化立法機關在預算過程中的作用。

為強化規劃預算作為績效管理基本工具的作用，近期努力應集中于：

（一）從指標導向轉向規劃導向

目前中央和地方正蓬勃興起的績效評價熱潮，明顯地將主要努力集中于評價指標（體系），相反，對績效管理重要得多的規劃結構問題很少被關切。這種傾向不僅在邏輯上是錯誤的，在實踐中也深具危害性，因為滑向形式主義作業的風險極高。美國和其他國家的實踐表明，鑒于規劃預算是績效預算的基礎，從投入預算向績效預算的轉變需要有規劃結構的初步發展。14

（二）構建一體化的管理機制

規劃預算依賴管理機制，尤其是績效導向（一體化）的預算申請、激勵和評估。稀缺的資源應該分配給可以帶來成果的規劃和管理者。但實際上，卻很少這樣做，因為機構很少能夠通過提供實現成果的令人信服的證據來獲得資源；其次，預算中沒有適當的獎罰機制以促進規劃的有效運作；最后，一旦資金被分配給這個特定規劃，也沒有對該規劃的結果進行跟蹤調查的機制（Stuart Kasdin，2010）。

（三）結合復式預算進行申報

復式預算要求資本支出預算和經常支出預算的分開申報。規劃預算若與復式預算結合起來，可帶來更有價值的信息，如表2所示。

表2　規劃預算/復式預算的一般制式

表2所示的規劃預算申報制式最易為公眾理解，也最便于立法機關的審查，因為給出了與績效相關性很高的基礎信息：誰花錢、花在何處、花多少、是否超支、績效目標是什么。現行的預算申報制式與此相差很大，并未提供規劃結構與規劃績效的充分信息。

六、結語

在財政規模日益擴大和致力提高政府治理能力的背景下，中國正迅速邁入全面績效管理的時代，即從關注公共資金的“多少”轉向“多好”的時代。適宜的公共預算對于這一轉向的作用是關鍵性的。鑒于與績效的關聯相對較弱——關注3E中的經濟性而忽視效率和有效投入導向體制并不適合擔當主角；績效預算因實施條件苛刻——很少有政府能夠滿足嚴格的成本核算這一先決條件 （Schick,2003），現階段并不適合作為績效管理的主要方法。相對而言，現階段致力開發規劃預算方法與技術，不失為推進全面績效管理的最優選擇。■

注釋：

①相近的條目也可以被合并為較大的條目，但無論怎樣合并，條目預算總是以條目作為配置單元。條目主要與“用途”和支出對象（objectives）相聯系，顯示在哪些用途或對象上花錢，即花錢得到投入 （資源本身如辦公用品）是什么，而不是用這些投入生產了什么“產出”，以及“成果”——打算或實際實現的目的與目標——是什么。

②條目預算起源于19世紀的歐洲，之后逐步傳播到全球范圍，至今仍是多數國家的主流模式。即便采用績效預算的國家也未放棄條目預算，而是將其融入績效預算中，如同權責會計并不拒斥、而是包容現金會計一樣。

③原因不難理解：相對于合規性關切而言，績效關切更重要；相對于績效關切而言，合規性關切更重要。最優先之事未必為最重要之事，反過來也一樣。作為處理人類事務的一般規則——形式先于實質、實質重于形式，在這里同樣適用。

④Anwar Shah and Chunli Shen.Citizen-Centric Performance Budgeting at Local Level.IN Local Budgeting,ed.Anwar Shah.P154,156.World Bank.2007.151-178.使命陳述的（警察部門）例子如下：“提供關鍵的警察服務以確保安全的社區環境，保護所有在本轄區生活、工作和旅游的人們的生命、財產和權利。”

⑤參見：Anwar Shah and Chunli Shen 2007,p153.

⑥9個步驟依次為：a機構對其全部產出做出規定，b.鑒別財務期間內產出的全部成本,c.鑒別所有的直接成本,d.確定應用的成本分配方法,e.計算產出的直接成本,f.鑒別所有的間接成本,g.確定采用的成本動因,h.將間接成本分配到產出上,i.加總產出的直接成本和間接成本得到其完全成本。

⑦財預 〔2011〕285號（財政部關于印發《財政支出績效評價管理暫行辦法》的通知）第33條。類似例子有財預〔2014〕45號（關于印發《地方財政管理績效綜合評價方案》的通知）（附件1）：“財政部每年組織對上一年度地方財政管理績效進行綜合評價，評價結果作為相關轉移支付分配的重要參考依據。”

⑧天氣狀況對北京這類大城市空氣質量的影響很大，超出公共組織能夠控制的范圍。影響績效（結果）的非可控因素稱為噪聲。在噪聲效應未加分離的情況下，掛鉤是不適當的。

⑨土壤保護規劃中，減少化肥使用和增加產量就是目標相互沖突的例子。此時，改進一個目標會影響另一個目標。

⑩截至2010年，美國有39個州有關于績效預算的專門立法，其中10個州在預算過程中，將績效信息運用到了決策制定中，而沒有這種立法的州，在預算審議中，不會類似地使用績效信息。參見：YI LU,KATHERINE WILLOUGHBY and SARAH ARNETT：Performance Budgeting in the American States:What's Law got to do with it?State and Local Government Review,2011,Volume 43,Number 2,p79-94.

11早期的新公共管理文獻將基本的管理要素劃分為“公共政策”、“規劃”和“資源”。真正的問題在于三要素的整合。決策程序與機制的支離破碎使三者成為大雜燴，無力有效應對現實世界中復雜多變的經濟社會難題。再好的政策也需要通過規劃落實，再好的政策與規劃也需要聯結預算以形成可信、可靠的資源配置方案。規劃預算因而具有堅實且十分合理的邏輯基礎：打破部門邊界與內部導向。但失敗的主要風險也在于此：組織的力量和“向內看”（忽視外部利益相關者）的慣性在官僚體制下尤其強大。

12舉例來說，污水處理的產出（數量）越多、成果（水質改善）越好，相應的預算撥款越多；或者反過來，即屬機械掛鉤的例子。兩種情形都會帶來不合意的結果。

13一般地講，公民社會的“聲音”只是在與特定服務（“規劃”）相關時才會被聽到，尤其是在那些缺乏組織良好的公民壓力集團的國家。參見：Salvatore Schiavo-Campo.Potemkin Villages:The Medium-Term Expenditure Framework in Developing Countries.Public Budgeting&Finance.P19.Volume29,Number2,Summer 2009.

14Carolyn bourdeaux,The Problem with Programs:Multiple Perspectives on Program Structures in Program-Based Performance-Oriented Budgets，Public Budgeting and Finance/Summer 2008，Issue 2,VOL 28.

15經濟性是對投入導向績效的評價，效率和有效性分別是對產出和成果導向績效的評價。投入預算將資源配置于各個條目上，包含對經濟性的考量。經濟性的基本要求是消除浪費和性價比適當。