我國與主要國家溫石棉安全使用政策和法規對比研究*

陳　剛，張忠彬，劉寶龍，陳　昆

(1.中國安全生產科學研究院，北京100029；2. 國家安全監管總局塵毒危害預防與控制技術重點實驗室，北京100029；3. 國家安全生產監督管理總局職業健康監管司，北京100013)

0　引言

目前，由于世界各國對溫石棉致病性等方面的認知和觀點有所不同，因此對溫石棉安全使用存在廣泛爭議[1-2]。主張溫石棉安全使用的是以美國、加拿大、中國、俄羅斯、巴西為代表的國家，這些國家制定了一系列的規范和標準對溫石棉安全使用加以規范，以降低溫石棉纖維對人體健康和環境的影響。我國對溫石棉的危害及其防控方面研究較多[1-4]，但對倡導溫石棉安全使用的主要國家的法律、法規方面研究較少。在此背景下，簡要介紹溫石棉安全使用的理論基礎，通過對比我國和其他國家在溫石棉安全使用方面的主要法規和標準，為我國溫石棉產業職業病防治、環境保護以及溫石棉制品等方面的法規和標準建設，提出合理建議。

1　溫石棉安全使用的理論基礎

1.1　溫石棉纖維的結構分析

溫石棉的主要成分為Mg3Si2O5(OH)4，瑞士著名吸入毒物學專家David Bernstein的研究表明[5]，溫石棉纖維是由硅酸鹽和水鎂石層組成的硅酸鹽層狀卷曲結構，各層之間無化學鍵相互作用，在人體巨噬細胞內酸性環境(pH 4～4.5)中，鎂層很容易分解形成不穩定的硅酸鹽層。如果溫石棉纖維被吞咽，會在胃酸環境內被破壞，導致卷曲的溫石棉纖維斷裂，從而分解為更小的碎片，可以很容易地通過巨噬細胞在纖毛和淋巴間隙從肺部清除，因此溫石棉纖維具有較低的致病性。

1.2　溫石棉纖維在安全濃度范圍內的健康風險分析

David Bernstein等[5]認為，低濃度的溫石棉暴露不會引起明顯的健康風險，暴露于低濃度溫石棉粉塵的環境，不會導致間皮瘤的發生，通過對溫石棉的毒性和流行病學的研究表明，溫石棉在控制狀態下的使用是安全的。Jennifer S等[6]的研究表明，溫石棉纖維在空氣中的含量必須達到一定程度，才會對人體健康造成危害。鑒于此，美國、英國、加拿大、中國等國家都制定了石棉塵的職業接觸限值，其中，美國、加拿大和英國采用了ACGIH的標準。

2　倡導溫石棉安全使用國家的主要政策

美國、加拿大、俄羅斯、巴西在環境保護、石棉制品、職業衛生和公眾健康方面制定了一系列溫石棉安全使用的政策和法規，如表1所示。

表1　美國、加拿大、俄羅斯、巴西安全使用溫石棉主要政策法規匯總

2.1　美國

美國于2002年全面禁止了溫石棉的開采，但仍可以進口和使用含有溫石棉的產品，美國進口的溫石棉主要來源于加拿大，用于軍隊的防火設備、飛機和武器制造等行業。

1)環境保護方面。在1970年由美國環保署(EPA)制定的《清潔空氣法》(CAA)中，溫石棉首次被列為有害的空氣污染物[7]，CAA對溫石棉的有害性界定是美國其他相關法案和條例的基礎。《安全飲用水法》(SDWA)[8]規定了水體中由于溫石棉水泥降解等排放到水環境的溫石棉廢棄物的濃度為7 MFL(百萬根纖維/升)。《有害空氣污染物石棉國家排放標準》(NESHAP)[9]要求，為了控制石棉纖維的排放，需要有特定的工作流程，對石棉廢棄物的運輸、填埋等做出相關的規定，并且要求含有溫石棉的建筑物在破拆和維修過程中，不能產生含有溫石棉纖維的排放物，或應滿足空氣清潔程序以及其他廢棄物運輸的具體規定。美國交通部要求，溫石棉的運輸需滿足《危險品運輸法》(HMTSA)[10]的相關要求，對溫石棉進行嚴密的包裝或置于密閉的車廂內，運輸溫石棉廢棄物的車輛從生產到處理區也應遵守特殊的標簽和運輸要求[11]。

2)溫石棉制品的使用方面。美國溫石棉制品的使用需要滿足《有毒物質控制法案》(TSCA)[12]、《消費品安全法》(CPSA)[13]以及《清潔空氣法》(CAA)的相關要求。美國溫石棉的進出口需要遵守TSCA中的相關規定，進口商必須獲得美國海關和邊境保護部門頒發的進口證書，同時，溫石棉出口商也應該告知EPA，以便EPA能夠向溫石棉的進口國提供相關信息和數據[12]。

3)職業安全和健康方面。美國職業安全和健康署(OSHA)針對溫石棉作業，制定了相關的標準—《石棉》(Asbestos)[14]，規定了溫石棉作業的8h-TWA為0.1 f/cc，最大暴露限值為1 f/cc，并且對工作場所中溫石棉粉塵的監測方法、從事溫石棉作業的勞動者培訓、職業健康檢查、工作場所警示標識設置、勞動者告知等方面做出詳細要求，這被認為是涉及溫石棉作業最有效的安全生產標準。

目前，溫石棉仍廣泛應用于美國的建筑物中，為了盡可能降低溫石棉對公眾健康和環境帶來的影響，《石棉災害應急反應法》(AHERA)[15]要求教育機構制定計劃，替代學校中含溫石棉的材料，以消除溫石棉帶來的公共健康危害。鑒于此，《學校石棉風險治理再授權法案》(ASHARA)[16]要求美國政府對學校、公共建筑物替換含有溫石棉材料進行財政補貼。

2.2　加拿大

加拿大政府在溫石棉的使用方面制定了一系列標準，《加拿大環境保護法》(CEPA)[17]將溫石棉列為有害物質，對溫石棉開采和破碎過程中廢棄物的排放標準進行了規定。溫石棉開采和加工企業應遵守CEPA的《石棉礦山和加工企業排放規定》(AMMRR)[18]中對溫石棉礦山和加工企業溫石棉纖維排放行為的各項規定和要求。在《廢物處理一般性規定》(General—— Waste Management)[19]中，作為有害工業廢棄物，溫石棉廢棄物的儲存只允許有資質的機構進行操作，只有在完全潤濕的情況下才能進行運輸和處理，同時，該規定也對溫石棉廢棄物的包裝、運輸工具、掩埋以及工人的個體防護等方面做出了詳細的技術要求。加拿大的《聯邦運輸危險品條例》(TDGR)[20]要求，在鐵路和公路運輸過程中，溫石棉原材料及其制品必須被密封保存。

根據加拿大衛生局的要求，出售純石棉及其制品必須符合《危險物品法》(HPA)[21]以及《加拿大消費品安全法》(CCPSA)[22]的相關要求。《石棉制品條例》(APR)[23]允許非角閃石棉制品的廣告、銷售和進口，這些制品包括：高溫防護服、兒童學習用品和玩具、墻板產品以及溫石棉噴涂產品。

關于勞動者的職業安全和健康，加拿大勞工部頒布的《加拿大職業健康和安全條例》(COHSR)[24]對與溫石棉處理相關車間的工業衛生和通風要求進行了規定，《職業接觸限值》(OEL)[25]規定勞動者溫石棉粉塵的最高職業暴露限值為0.1 f/cc。

2.3　俄羅斯

俄羅斯是溫石棉最大的生產和消費國之一，在溫石棉開采、生產以及進出口方面，《俄羅斯化學品管理系統》(RSCM)[26]并沒有做出具體規定，但是在溫石棉進口環節，需要出口商提供MSDS。根據俄羅斯有害工業廢棄物分類和有害工業廢棄物推薦分類方法，含有溫石棉的廢棄物被劃分為第3和4類有害物質(中毒和低毒)。溫石棉的開采和生產設備應確保安裝石棉粉塵控制設施，工作場所空氣中溫石棉粉塵的濃度應低于有害物質最高容許限值。

在儲存和運輸過程中，俄羅斯要求溫石棉需在密閉的容器中進行嚴密包裝或儲存，并進行警示說明，需提供安全使用說明書，包括：物品名稱、生產商、溫石棉的含量、溫石棉對人體的健康損害、個體防護設施指南等。同時，在公路、鐵路、海上運輸方面，俄羅斯對溫石棉及其制品的包裝、交通工具制定了相應標準，并且也出臺了溫石棉裝卸技術規范和要求。

根據俄羅斯聯邦衛生部的法令，溫石棉水泥可以在交通、設備、工業以及日用品中使用。《職業衛生規范和標準》(RSH)對生產和使用含有溫石棉材料企業的選址、衛生標準、工業通風、含有溫石棉廢棄物的處置等方面做出了規定，并要求溫石棉生產企業必須遵守相應的職業安全和健康標準，以確保接觸溫石棉粉塵勞動者的職業安全與健康。

公眾健康方面，俄羅斯并未制定相應的補償機制，但是為了防止公眾健康受到損害，根據《人口稠密地區空氣質量控制規定》(AQCRPA)以及《人口居住區空氣污染控制指南》(GCAPRA)要求，溫石棉生產企業必須在人口稠密地區建立污染檢測站，在溫石棉生產工作場所之外，溫石棉最大容許濃度為0.06 f/cc。

2.4　巴西

目前，巴西大于有3 000個溫石棉制品生產商，主要分布于石棉水泥、耐磨材料、紡織工業、塑料、化工產品以及室內裝修等領域。

根據《巴西石棉法規》(ARB)[27]的要求，溫石棉的進口需要進口商獲得巴西國家礦物生產部的許可，其中包括當地環境保護、公眾健康、儲存、使用、加工、運輸以及廢物處置的聯邦、州法律和法規的相關要求。巴西政府規定，所有含有溫石棉的制品只有按要求進行密封和包裝的情況下，才被允許在市場上銷售，并且在產品包裝上必須印有相關的警示標識，對消費者進行相關的告知，溫石棉運輸被看作高風險作業，因此溫石棉在運輸過程中需要根據安全標準進行包裝。2004年，巴西把溫石棉列入有害廢棄物名單，溫石棉廢棄物必須根據有害廢棄物的處理程序進行處置，根據巴西《不健康的行為及操作》(UAO)[28]，溫石棉制品生產企業必須設有石棉廢棄物處置系統以及廢氣處置系統。

在職業健康方面，巴西政府對溫石棉生產工廠沒有制定具體的規范和標準，但《巴西工作場所健康和安全監管標準》(BRSHSW)[29]要求企業必須要遵守通用的建筑物安全生產的標準要求，以便確保勞動者的職業安全和健康；每隔6個月，生產和使用溫石棉的企業必須對溫石棉粉塵的超標情況進行評價，用人單位應該為勞動者提供勞動保護用品，對石棉粉塵作業的勞動者進行定期職業健康檢查。

3　我國溫石棉產業及安全生產相關政策

我國是溫石棉生產和使用大國，資源儲量居世界第3位、產量為世界第2位。截至目前，我國溫石棉開采及制品加工企業共600余家，從業人員約10萬人。據統計，我國溫石棉市場年需求約40～50萬t，每年溫石棉生產量大約30～40萬t，近幾年溫石棉的年進口量約20萬t左右[30]，主要應用于溫石棉水泥、摩擦和密封材料等行業。

3.1　產業政策

2002年6月2日，原國家經貿委公布的《淘汰落后生產能力、工藝和產品目錄(第三批)》[31]規定禁用角閃石石棉(青石棉)。我國在2002年7月宣布，禁止角閃石類石棉的生產、進口和使用，可安全生產和使用溫石棉，并嚴格了溫石棉產業準入政策，加強溫石棉開選、制品制造、使用過程的安全、環保、職業健康等方面監管，確保溫石棉的安全開采和使用。

2013年，國家發展和改革委員會發布了《產業結構調整指導目錄》(2011年本)(2013修正)[32]，提出鼓勵使用合成礦物纖維、芳綸纖維等作為增強材料的無石棉摩擦、密封材料新工藝、新產品開發與生產，鼓勵使用高性能無石棉密封材料；禁止使用角閃石石棉，淘汰石棉絨質離合器面片、合成火車閘瓦，淘汰石棉軟木濕式離合器面片以及用于機動車制動用含石棉材料的摩擦片。

2014年，工信部發布了《溫石棉行業準入標準》[33]，嚴格限制溫石棉的準入條件，引導溫石棉行業健康協調可持續發展。

3.2　相關法律法規和標準

國家安全生產監管總局、環境保護部、衛生與計劃生育委員會、國家發展和改革委員會、國家工業和信息化部、國家質量監督檢驗檢疫總局等部門，針對溫石棉及其制品在安全生產、使用和環境保護等方面，共制定了50余項法律、條例、技術標準和規范。

3.2.1職業衛生

與溫石棉職業衛生工作密切相關的法律和行政法規分別為《中華人民共和國職業病防治法》和《中華人民共和國塵肺病防治條例》(國務院令[1987年])，對作業場所的粉塵治理工作提出了相關要求。涉及防塵技術措施的有GBZ/T 193—2007《石棉作業職業衛生管理規范》；涉及防塵口罩的使用和維護規定有GB/T 18664—2002《呼吸防護用品的選擇、使用與維護》；工作場所石棉粉塵濃度標準在GBZ 2.1—2007《工作場所有害因素職業接觸限值：化學有害因素》中進行了規定。

3.2.2環境保護

與環境保護相關的法律為《大氣污染防治法》，對污染物的排放及污染治理做出了規定。環保部也出臺了GB 16297—1996《大氣污染綜合排放標準》，規定石棉塵的最高排放標準為2根(纖維)/cm3或20 mg/m3。雖然溫石棉廢物在《國家危險廢物名錄》(2016年國家環保部令第39號)被列為毒性廢物，但環境保護部門未針對溫石棉廢物的特性制定相應的管理措施，特別是對于含有溫石棉建筑物的拆除、清理、包裝、運輸、處置等方面未出臺具體的操作程序。我國道路交通運輸部門關于溫石棉及其制品的運輸方式、運輸車輛等方面也未制訂相關標準和要求。

3.2.3溫石棉制品

國家工業和信息化部、國家發展和改革委員會、原國家建筑材料工業局對隔膜石棉布、石棉繩、電絕緣石棉紙、石棉片、石棉紙板、泡沫石棉、溫石棉硅酸鈣板等17種含有溫石棉的常見建材物質的技術要求、試驗方法、檢驗規則以及標志、包裝、運輸和貯存進行了規定，但對溫石棉制品的銷售和購買行為并未做出限定。

國家質量監督檢驗檢疫總局制定的GB 12676—1999《汽車制動系統結構、性能和試驗方法》規定汽車制動襯片應不含有溫石棉；2008年制定的GB/T 8071—2008《溫石棉》，對溫石棉的分級與標記、試驗方法、檢驗規則、標志、包裝、運輸和儲存等方面做出了規定；2015年頒布的《化妝品安全技術規范》(2015年版)規定，溫石棉在化妝品中為禁用成分。

4　討論及建議

通過對比，我國與美國、加拿大等國家在溫石棉開采、加工環節職業病防治的法規和標準建設等方面存在一定差距，特別是針對我國大量使用含有溫石棉建筑材料、保溫材料等的拆除，溫石棉及其廢棄物的運輸、處置等方面，我國目前還缺少具體的技術標準，對于溫石棉制品的銷售、使用等環節也未制定相應的限制性規范。鑒于此，作為溫石棉生產和使用大國，建議針對我國當前溫石棉危害預防控制工作中存在的突出問題，借鑒國外有關經驗，進一步完善溫石棉安全使用的法規、標準和體系建設，以降低溫石棉對勞動者和公眾健康帶來的不良影響。

1) 鑒于溫石棉開采和加工過程中普遍存在溫石棉粉塵及其職業病危害特性，建議借鑒美國、加拿大等國家的職業衛生管理經驗，進一步完善溫石棉粉塵職業病危害防治法規、標準和政策，細化溫石棉開采和加工粉塵防治、生產車間衛生設計等方面的安全標準和規范，強化對工作場所中溫石棉粉塵的防治工作，降低溫石棉粉塵對勞動者的健康影響。

2)雖然我國在相關標準中制訂了溫石棉及其制品的包裝、運輸和儲存方面的管理規定，但原則性較強，建議借鑒國外相關先進經驗，多部門合作共同完善溫石棉安全使用技術和標準體系，特別是在溫石棉的存儲和運輸、含溫石棉建筑物的拆除、廢棄物處置等方面，制定相應的標準和技術規范，形成配套的部門規章和政策性文件，并建立溫石棉廢物處理處置專業隊伍，強化溫石棉安全使用的管控體系。

3)嚴格溫石棉制品的銷售和購買行為，建立完善的溫石棉制品生產、流通和使用環節的安全使用法規和標準，提高公眾對溫石棉制品危害性的認知水平，基于溫石棉被大量應用于我國建材行業的客觀情況，特別應建立針對溫石棉建材進行更換或溫石棉去除方面的標準、規定和技術規范，避免或降低由于建材老化導致的溫石棉纖維擴散給公眾健康和環境帶來的影響。

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