高等院校發展戰略規劃編制與實施簡析
——以東北農業大學為例

王鳳臣

（東北農業大學，黑龍江 哈爾濱 150030）

高等學校應如何編制發展戰略規劃？如何確定規劃重點任務和核心指標？怎樣通過規劃推動學校發展？這些問題需學校領導、規劃編制和執行人員認真思考。要解決問題，不能僅從學校內部尋求解決辦法。高校作為高等教育體系組成部分，直接受國家經濟社會發展、高等教育發展態勢影響，學校發展離不開外部環境，只有正確認識和把握新時代高等教育發展方向，方能在編制規劃時準確定位、科學謀劃。

2015年10月，十八屆五中全會召開，專門研究“十三五”規劃問題。習近平在全會報告中指出：“重點研究‘十三五’規劃建議問題并提出建議，對堅持和發展中國特色社會主義，實現‘兩個一百年’奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢，具有十分重要的意義。”[1]可見，“十三五”規劃編制和實施在全面決勝建成小康社會關鍵時期具有重要地位和作用。從高等教育發展而言，現階段是實現高等教育內涵式發展，加快實施“雙一流”建設，建成高等教育強國的重要時期。對高校而言，也是不斷提升辦學水平，實現高水平建設目標的重要階段。轉變觀念、積極應對，適應高等教育發展新常態，科學謀劃并實施發展戰略規劃具有重要意義。

一、高校發展戰略規劃概述

（一）高校發展戰略規劃研究現狀

近年來，發展戰略研究在國內漸受關注，特別是2003年1月，時任教育部長周濟發表“謀劃發展、規劃未來”講話以來，各高校戰略規劃制定全面鋪開，高校發展戰略規劃研究開始得到重視。在戰略規劃編制上，丁俊軍等引入SWOT分析理論，通過分析學校發展面臨的機遇和挑戰，確定規劃任務和目標[2]。陳廷柱等從發展戰略規劃效能入手，提出發展戰略規劃內在價值、過程效能、人員效能等三方面準則，分析戰略規劃中一般效能和具體效能發揮程度。多維度分析環境、特色、時序、資源等，明確發展思路和發展目標[3]；在戰略規劃實施上，劉麗偉、鄒緣提出以企業戰略規劃理論及實施流程為藍本，制定高校戰略規劃流程，從系統理論出發逐級確定、分解目標，從而推動規劃任務指標落實[4]。張靜將整合研究理論引入高校發展戰略規劃實施中，分析規劃執行阻滯原因，探求影響規劃執行的因素，提出從規劃文本、執行資源、執行主體間權責和信息溝通等方面解決規劃執行問題[5]。上述研究分別從編制、實施角度分析和闡述高校發展戰略規劃，但未將編制和實施納入統一體系。本文將規劃編制和實施緊密聯系整體研究，著重探討規劃編制和實施關系，強調規劃編制實施在流程上要有完整性，注重發揮發展戰略研究作用，明確規劃定位與結構、規劃創新和頂層設計等在規劃中的作用，強化執行、監督、評估各環節工作，從而將規劃執行落到實處。

（二）高校編制和實施發展戰略規劃意義

1.有利于落實新發展理念。實現“十三五”時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念[6]。五大發展理念將是未來一段時間內，國家經濟社會發展重要指導思想，需在各領域貫徹落實[7]。新的發展理念對高等教育發展提出新要求，對提高教育質量做出明確部署。落實好新發展理念，要不斷深化高等教育領域綜合改革，統籌高等教育協調、均衡發展，引領高等學校可持續發展的育人生態，不斷加快高等教育國際化進程。發展戰略規劃是未來一段時間學校發展的綱領性文件，涵蓋學校發展全部工作，在規劃編制過程中，要緊緊圍繞五大發展理念要求，將國家和地方新理念、新思路落到實處。

2.有利于融入地方區域經濟發展。十九大報告提出：“堅持教育優先發展，堅持農業農村優先發展，實施‘鄉村振興戰略’。”實施鄉村振興戰略，要求提升農業高校服務“三農”發展能力，對東北農業大學而言，是機遇也是挑戰。需將人才培養、科學研究和社會服務側重點放在發揮自身優勢框架下。習近平總書記在黑龍江省考察工作時要求，黑龍江省要堅持發展現代農業方向，爭當農業現代化建設排頭兵，要成為確保國家糧食安全的“壓艙石”。因此，學校在編制規劃過程中，主動融入地方區域經濟發展，發揮高校智力優勢，與“龍江絲路帶”建設、現代農業綜合配套改革和美麗鄉村建設、綠色食品產業發展等項目實現對接，將培養為現代農業發展、農業現代化做貢獻的人才，將提升服務地方區域發展能力作為規劃發展方向。通過規劃編制實施，在學校層面統籌發展，通過五年規劃、長期規劃的實施，穩步推進，將發展職能落到實處。

3.有利于實現學校內涵式發展。隨著經濟發展進入新常態，高等教育進入以質量提升為核心的內涵式發展階段。習近平總書記強調：“推動高等教育內涵式發展，要堅持正確的政治方向，把立德樹人放在首要位置，培養德智體美全面發展的社會主義事業建設者和接班人。”面對高等教育新常態，不僅需要學校在專業布局、學科結構、辦學特色等方面確定發展重點，同時還要從全局、長遠角度考慮發展。通過制定規劃，明確未來五年目標和任務，通過規劃實施，促進人才培養質量、科學研究水平、社會服務能力提升，增強學科實力、學術聲譽和社會影響力。

二、高校發展規劃編制基本思路

發展規劃是統領學校事業發展的規范性文件。理清思路，科學編制規劃，確定未來重點建設任務和指標事關學校治校能力、辦學綜合競爭力提升和總體發展目標的實現。

（一）開展發展戰略研究

戰略是發展規劃的靈魂[8]。一部科學規劃是凝聚宏觀思維、整體思想、前瞻思維的戰略性部署。戰略思想在規劃中尤為重要。在發展規劃編制之初，首先要針對學校實際開展發展戰略研究。通過對內開展理論研究，對外借鑒學習，全面、客觀判斷學校所處歷史發展方位，在此基礎上科學、準確編制規劃。東北農業大學發展規劃編制前期主要開展兩項工作。

1.圍繞學校發展核心問題開展研究。一是宏觀問題研究，開展學校綜合改革主要問題和思路、對策研究，學校現代大學組織架構與內部管理體制機制改革研究；二是學校服務社會能力研究，開展社會服務學校事業發展與地方區域、行業、企業戰略發展需求融合度研究；三是學科建設規律，開展學科結構優化及學科內涵建設研究；四是人才培養方式研究，開展高等教育大眾化、信息化、國際化背景下本科教學綜合改革研究，同類院校本科專業設置比較研究，符合社會需求的食品質量與安全專業人才培養方案優化設計大學生綜合素質培養的“立體式”平臺研究；五是和諧校園建設研究，開展校園環境可持續發展研究。同時，在實踐層面開展辦學資源普查工作。通過宏觀到微觀層面的戰略研究，了解學校基本情況，明確發展方向和目標。

2.學習借鑒國內外高校規劃相關內容。將部分國內外高校規劃整理匯編下發學校各部門，為各單位編制子規劃提供參考。一是做好政策解讀，整理下發教育部副部長魯昕《主動適應中國經濟發展新常態；加快地方高校轉型發展步伐》報告；二是規劃對比學習，系統學習《走出“鬼話困境”——從戰略規劃到戰略管理——上海交通大學規劃實施的實踐》；三是參考借鑒國外高校發展戰略規劃，翻譯研究《埃默里大學戰略規劃（2005—2010）》，馬里蘭大學和伊利諾伊大學香檳分校戰略規劃。通過幾個層面理論學習，轉變師生員工思想，在了解其他學校規劃內容同時，認清自身差距和不足。

（二）全員參與規劃編制

發展規劃事關學校發展大局，需全校師生員工廣泛參與。規劃編制啟動之日起，即應規范工作流程，嚴格把握每個節點的參與度。（1）編制工作啟動環節。在規劃編制工作之初，加強組織領導，成立發展規劃編制工作領導小組，吸收各部門工作人員參與到規劃編制工作中。印發《東北農業大學發展規劃編制工作方案》，明確規劃編制主要任務和工作流程。（2）征求意見環節。為保證各層面對發展戰略規劃的參與度，組織開展校內外調研，最大限度征求校內師生員工、廣大校友及關心學校發展各界人士的意見。調研是規劃編制基礎，基礎是否扎實，直接影響規劃編制的科學性、有效性和權威性。（3）規劃文本編制環節。在行文之前，編制工作領導小組要聽取全校各教學單位和職能部門規劃編制工作情況匯報，了解各單位目標規劃。（4）規劃通過環節。規劃文本起草完畢后，需廣泛征求意見，在吸收、借鑒反饋意見基礎上，修改規劃征求意見稿，最后形成《學校發展戰略規劃》（草案）提交教代會審議通過。經學校黨委研究批準后頒布實施。

（三）明確規劃定位和結構

1.規劃起草立意與定位。每所學校均有自身歷史辦學特色，在立意和結構上因校而異。東北農業大學在近70年辦學過程中，形成獨特的辦學理念和思想，在規劃立意上首先考慮以農業科技教育為立校之本的歷史傳承，貫穿學校辦學目標要與地方區域經濟社會發展融合理念，強化辦學各環節與學校辦學目標契合。

在定位上，突出強調注重頂層設計，堅持問題導向，抓住重點環節，通過發展戰略規劃解決影響學校發展活力難題，將規劃定位在微觀性、具體性和實踐性層面。

2.規劃體系和結構。大學在發展過程中，各部門發揮的作用不同。在編制規劃過程中，需遵循規律辦事，在宏觀、微觀層面用不同權重確定規劃指標體系。從發展戰略規劃體系而言，宏觀層面有學校總體規劃，院系層面有學院發展規劃，針對某一特定戰略目標有專項規劃和專題規劃，四方面內容構成完整規劃體系。

在結構上，學校總體規劃分三大部分。上篇為學校基本情況，包含上一周期發展成就、存在不足和未來一段時期發展環境分析。中篇為發展戰略規劃，是規劃核心內容。包含核心問題、核心價值、大學使命、總體目標、重點建設任務和保障措施六部分。下篇是學院發展行動計劃，是學校規劃體系組成部分，圍繞各學院目標定位、人才培養、學科建設、師資隊伍、科學研究、社會服務、國際交流與合作、重點項目八方面確定任務和指標。

三、發展戰略規劃編制與實施關系

編制既有科學性、前瞻性，又有可操作性、可檢驗性的發展規劃，推動規劃落到實處，要協調、處理好以下關系：

（一）規劃編制實施與學校全面深化改革的關系

當前，高等教育改革已進入深水區，必須通過加大改革力度，破除體制機制障礙和瓶頸制約，為發展提供持續動力[9]。黨的十八大提出推動高等教育內涵式發展，十八屆三中全會對教育領域深化改革作出具體部署，教育部隨后啟動深化教育領域綜合改革，一些地方和教育部直屬高校均相應啟動該項工作，東北農業大學即在其中。此即要求規劃包括改革內容，用改革思維開展規劃。“十三五”時期主題任務就是全面深化改革，堅持規劃發展與綜合改革并重，檢驗發展戰略規劃成效重要指標是綜合改革是否穩步推進，是否產生標志性改革成果，是否提高學校管理水平。

（二）戰略規劃與五年規劃、年度工作的關系

戰略規劃需設計未來五年或更長時期學校發展總體路徑，引領學校發展方向[10]。中長期發展目標是關注學校改革發展全局和廣大師生切身利益相關的重大問題。五年規劃是對長期規劃的階段性落實，要堅持定性與定量目標結合，既要有體現導向性的目標，更要有體現指令性的目標。年度工作是將五年發展規劃指標落實到具體年度，促進學校真正向內涵發展轉變。規劃編制要注重遠近結合，既要以五年為主，確保規劃各項目標任務落實；又要立足更長時期發展愿景，注重長遠目標與近期任務銜接，根本利益與現實利益結合。

（三）規劃實施與目標管理的關系

完整規劃包括規劃制定和規劃實施，還包括規劃考核。在編制規劃時，要著眼于規劃的可操作及可檢驗性，確保規劃能落細、落實、落地。學校五年規劃作為未來工作依據和綱領，要將規劃實施與目標管理、目標考核工作緊密結合，通過年終考核和任期考核加強規劃實施情況跟蹤指導監測，建立規劃實施情況分析報告制度，開展規劃實施的過程性和終結性評估，提高規劃實施剛性和約束力。

四、高校發展戰略規劃愿景和指標確立

發展戰略規劃不僅要解決當下的問題，更需以前瞻性、可預見性思想解決學校未來發展可能出現的問題。科學的大學發展規劃包含學校發展愿景，階段性指標、重點任務和行動計劃。

（一）學校發展愿景

學校發展愿景是在一段時期內形成、師生員工達成共識、并能為之努力奮斗的目標。東北農業大學五年發規劃是承接建設高水平農業大學的奮斗目標，基于大學發展規律、根據現階段學校發展狀況確定的合理定位。在全面總結過去發展成就、分析高等教育發展形勢及學校在國內高校中所處位置的基礎上，確定發展愿景。提出兩步走戰略：“到2020年，學校綜合實力整體提升，基礎實力增強，社會貢獻突出，核心競爭力整體提高，國際化水平不斷擴大，為實現‘國際知名、國內同類院校一流’高水平農業大學建設目標奠定堅實基礎”。“到2028年，在建校八十周年之際，學校整體辦學實力躋身國家農業科技教育領域先進行列，建設成為具有我國北方（寒地）現代農業特色的高水平農業大學。”

（二）階段性指標

戰略規劃核心指標體系由學校核心指標和學院核心指標兩部分構成。東北農業大學核心指標在人才培養、學科建設、師資隊伍、科學研究、社會服務、國際交流與合作等“十二五”已列出的指標基礎上，首次提出校園文化建設目標，核心指標共計60項。指標內容變化較大，主要體現在兩方面：

1.指標觀測點變化。學校層面關注高水平優秀人才、高被引論文等事業發展核心指標，國家精品課程、五星級專業建設等指標權重增加，可見人才培養方式向內涵式轉變；學生規模、師生比等基礎性指標落到學院行動計劃中，二級單位根據實際情況解決，不再作為學校層面觀測點。

2.新增指標。根據高等教育發展形勢和使命變化，新增慕課、國際合作、重點扶持企業、新建校企研發中心等指標。校園文化建設提出要傳承和弘揚東農精神，構建學校發展價值理念。深化東農精神和校風文化內涵，為學校改革和發展助力。學院指標總體上包括目標定位、人才培養、學科建設、師資隊伍、科學研究、社會服務、國際交流與合作、重點項目等八方面，學院指標各有異同，根據學院發展訴求，遵循在“十二五”規劃完成情況基礎上有所提升的原則，既定位高遠、又符合實際，通過未來五年努力基本能夠實現。

五、高校發展戰略規劃實施路徑

（一）以重點任務為抓手，推動規劃落實

有效實施高校發展規劃，必定為學校發展提供動力，但在如何保證發展規劃有效實施與發展規劃目標實現、提高發展規劃實施效果、提升高校核心競爭力及社會影響力等方面仍面臨諸多困難與問題[11]。真正發揮規劃推動學校事業發展的作用，關鍵問題即落實規劃任務和目標。為此，2015年以來，東北農業大學兩次召開推進會議，明確規劃重點任務，同時，根據形勢變化提出相應指導性指標。2017年開展規劃實施情況年度自評，探索目標管理，明確落實規劃確定的各項任務，設定時間節點和任務完成預期目標。通過目標管理要求，確保工作優質高效完成，形成“胸中有規劃，行動有計劃，工作有方法”的良好工作局面。

貫徹落實學校發展規劃，涉及發展觀念轉變和知識能力提升，也涉及利益關系調整和體制機制創新。要把新發展理念貫穿發展規劃落實全過程，落實到各項工作的決策、執行中，努力提高用規劃提升發展的能力。

一是堅持一個方向。實施好規劃，始終要堅持建設“國際知名、國內同類院校一流”高水平農業大學的正確方向。找準方向后，確立建設目標，突出“農業大學”主題，分清主次，精準發力推動規劃落實和目標實現。

二是解決兩個問題。面對高等教育發展的嚴峻形勢，首先要解決學校辦學資源需求不斷增加與投入不足之間的矛盾，通過落實規劃，提升學校獲取各類資源的能力。其次是解決好學校人才培養質量、科學研究水平、社會服務能力與社會需求匹配程度低、辦學效益低下問題。以實現規劃任務目標為抓手，提升辦學效益。

三是做到三個結合。高等教育發展和時代、社會變化緊密相連，學校規劃實施也非孤立存在。實施好規劃，即把學校發展放到社會發展全局中考慮，要與全面建成小康社會、全面實現鄉村振興要求結合，要與經濟發展新常態的環境結合，與“一流大學和一流學科建設”需求相結合。要堅持系統觀點，依照新發展理念整體性和關聯性系統設計，做到相互促進、齊頭并進，而非單打獨斗、顧此失彼。

（二）以規劃監督為關鍵，強化任務考核

規劃實施是使規劃從文本變成具體工作和任務，而規劃監督則是保障規劃實施取得實效的關鍵環節。在實際工作中，制度不完善、機制不理順、措施不到位等情況均可能造成規劃實施不力，導致規劃執行力、約束力不強。規劃監督主要解決兩方面問題：一是推動工作開展，監控和督促規劃執行不力情況；二是根據形勢變化，適當調整規劃，增加新的觀測指標，終止不符合形勢變化的任務內容，去除相應指標。

監督規劃落實，要在督促檢查、提高約束力上下功夫；要注重過程監控和動態管理，健全規章制度，規范工作程序，加強全程監控，確保規劃順利推進。建立規劃執行進展情況考核評價體系和具體考核辦法，在規劃執行過程中，規劃部門負責組織相關責任部門跟蹤監督檢查，及時發現和糾正實施過程中出現的問題；要始終堅持公開、透明原則，自覺接受監督。

（三）以規劃評估為補充，反饋實施效果

學校規劃實施以五年為一個周期，要根據規劃執行情況及時總結，即規劃中哪些任務指標已完成，哪些未完成；任務指標是自然增長還是通過實施、執行規劃完成，未完成的具體情況及原因，均是規劃實施總結需關注的內容。評估是監督的基本手段之一，通過科學合理評估，可評價規劃落實、規劃執行情況，從而指導下一步工作[12]。規劃評估是反饋實施效果環節，更是總結經驗過程。規劃評估要與目標管理、目標考核工作緊密結合，通過分析規劃執行情況，建立完善的規劃監控評估機制，對規劃實施績效開展系統性評價；要結合規劃落實具體途徑，探討監測評價模式，通過單位年終考核和干部任期考核，加強跟蹤指導監測規劃實施情況。

六、結語

貫徹實施好高等學校發展規劃，對推動高等教育內涵式發展，對“雙一流”建設目標的實現具有重要作用。作為學校發展的指導性文件，規劃編制是起點，落實和實施是關鍵。在準確把握、深入落實規劃的各項目標、任務和舉措同時，要認真思考高等教育發展規律，科學謀劃，轉變觀念、積極應對，將學校發展融入時代發展和社會進步中，以保證規劃任務順利完成，保證規劃目標順利實現。