構建以集體公有為主體、多種形式并存的農村土地制度

王廷勇，黃明輝，陳佳湘，楊遂全

（1.黔南民族師范學院，貴州都勻 558000；2.四川大學法學院，成都 610207）

縱覽古今，橫貫中西，土地是人類賴以生存的最基本資源和“人類世世代代共同的永久的財產”〔1〕917-918。由于各個國家有其獨特的歷史文化、政治、經濟背景，土地資源“因國家、民族和歷史傳統的不同而具有特殊性”〔2〕。作為土地制度核心和關鍵的所有制不僅承載著多種社會功能，而且對人類生存與發展的影響甚巨。近年來，如何推進土地制度改革以增加農民收入引起了社會各界的廣泛關注。黨的十八屆三中全會在“土地產權制度”改革方面有了新的提法和開創性的突破，具有極其鮮明的時代特征。黨的十九大明確了“深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度”的安排。

從現實來看，在傳統的城鄉二元結構土地制度下，私權與公權的沖突不斷。土地是一種重要的基礎性生產要素資源，有限土地資源利用效率問題一直是經濟學家、法學家們關注的焦點。就我國農地制度改革而言，單一化的農民集體所有權是否完全符合我國農村實際，值得重新考量。盡管西方產權理論對產權效率的研究備受一些學者推崇，但若直接套用來解決我國的土地問題，會有諸多困難。當下農村房地抵押貸款、流轉面臨的困難和問題至少說明，我們對農地制度尚未完全認識清楚，僅僅局限于傳統思維定勢的改革未能滿足當前農村經濟和社會快速發展的多樣化需求，農地制度仍有許多實質問題需要突破和創新。

從理論上看，以新制度經濟學派為代表的“私權派”和以人類學、社會學家為代表的“公權派”就農地制度改革問題爭論不休。爭議激烈，觀點多元。在各流派的爭鳴、不同思想的激蕩過程中，農地問題之復雜、意義之重大也日漸清晰。爭論的結果主要集中表現為農地“公有化”與“私有化”兩種觀點的對立；爭論的目的都是為了如何進一步解放農村生產力，增加農民更多財產性收益；爭論的焦點終歸不得不回到衍生土地問題的所有權問題上來。盡管兩種主張各有千秋，但最終都未能從根本上有效解決農地制度的理論和實踐問題。

值得進一步思考的是：在我國《民法典》的編纂過程中，農地制度設計在理論上除“公”與“私”之外，土地制度與市場經濟有機結合的基本路徑和方法是什么？有沒有更符合我國國情和農村實際的第三條道路？基于此，本文結合當前我國農地制度改革實踐，試圖探析當前農地制度改革框架體系，以期對創新公有制多種實現形式的產權保護制度和實現公有制與市場經濟的有機結合有所裨益。為此，下文先從中外土地制度與經營模式演變說起。

一、土地制度及經營模式的演變

（一）中國的土地制度及經營模式

原始社會的生產力水平極低，土地部落公有，集體共同耕種土地，產品實行平均分配。這一時期的經營模式為生產力水平極低的公有公營模式。奴隸社會的剩余勞動和剩余產品直接歸奴隸主占有，土地所有權和使用權還沒有分離，一切土地名義上屬于國家公有。國王把土地層層分封給各級貴族世代享用，但不得轉讓和買賣，諸侯要向國王交納一定的貢賦，農奴擁有土地使用權，沒有所有權。嚴格來說，這種國王和貴族所有制仍為公有私營模式。封建社會確立了以封建地主所有制為主體的土地制度。在封建地主所有制為主體的土地制度下，租佃制成為土地利用的最主要形式，土地所有權與土地使用權呈逐步分離的趨勢（這一過程中始終存在自耕農形式），私有私營的分散經營模式成為主要形式，但在農業用水方面也存在私有公營的互助模式。清末民初到中華人民共和國成立以前，封建土地制度為主體（國統區），農民所有制（解放區）與之并存，封建土地所有制仍然處于主體地位，土地經營模式也主要是私有私營。

中華人民共和國成立后到1978年，公有公營為主體是土地制度經營模式的主要特征。1950年的《土地改革法》將封建土地所有制轉變為農民所有制，實行了短暫的私有私營。但隨著農業集體化的快速推進，農民所有制轉變為集體所有制，公有公營模式得以確立并成為主要形式。1978年至今，形成了公有私營（家庭承包制）為主體、公有公營（國有農場）并存的土地制度模式。安徽鳳陽小崗村率先再次實行大包干（土地所有權歸農民集體、承包經營權歸農戶）的公有私營模式。公有私營的土地制度創新實踐，形成了土地農民集體所有與承包經營并存的形式，極大地推動了農村發展并提高了農民生活水平。盡管中華人民共和國成立之后農民所有制的私有私營模式和大規模集體所有制的公有公營模式都曾有過一定積極意義，但實踐證明，私有私營和公有公營模式的“一權”模式，總體來看并不符合我國農村生產力發展的要求，因而“一權”的私有私營、公有公營模式被“兩權”的公有私營模式取代〔3〕。

家庭承包制的創新形式說明，以農戶為基礎的經營模式在我國應該具有廣泛和長久的適應性和旺盛的生命力。改革開放后，與土地相關的各類法律和政策都肯定了以家庭承包經營為基礎的基本經營制度。總體來說，我國農村生產關系的調整和變革是不斷適應生產力發展水平的過程，是對農村生產實踐應然和必然的反映，體現了主觀能動性與客觀規律性的有機統一，符合認識不斷深化發展的規律。

（二）西方國家的土地制度和經營模式

羅馬城邦共和國主要實行土地氏族集體共同所有制，土地是氏族財產而不是家族財產，家族只享有土地使用權，與之對應的主要是公有公營模式。到了共和國末期，個人土地所有權才適用于一切社會關系，與之對應的主要是私有私營模式；歐洲中世紀時期實行土地雙重所有權制度，土地所有權被抽象化。土地權利被分為所有權與使用權，諸侯擁有土地所有權，農民擁有土地的長期使用權（永業權），與之對應的主要是私有私營模式。日爾曼社會土地制度的主要特征是公社或村落的集體公有制。從氏族共同占有、全體村民總有到社員占有制，其管理權和處分權都歸集體。即使到了耕地大部分私有時期，土地交易只涉及有限的處分權，與之對應的主要是公有私營模式。近代資本主義國家，在個人本位的絕對所有權觀念下，土地成了自由支配的個人財產，建立了土地私有權制度（但也具有定限物權的特征），與之對應的主要是私有私營模式；20世紀后的資本主義國家土地立法，社會本位思想代替了個人本位思想，所有權的公益性、社會性得到重視，土地不僅承載著私法義務也負載著公法義務，公共福利、社會公益事業、環境保護、規模化經營、可持續發展等成為土地立法的重要價值取向〔4〕。

不難看出，土地所有制與經營模式具有歷史性兼階級性、主體性兼多樣性和公私兼顧的基本特征，與一定社會經濟基礎相適應的土地制度和土地經營模式不具有單獨性和唯一對應性，同一性質的土地可以采用不同的經營模式，不同性質的土地也可以采取同一經營模式。土地所有權是公民私權與國家公權的統一。在人類社會的絕大部分歷史時期，不同性質的國家都普遍采取了以土地生產資料歸本階級所有為主體的土地制度形式和相應的經營模式。就當前我國農村生產力發展水平的不平衡、多層次、不充分而言，單一化的土地集體所有制并不完全符合和適應多種經濟形式發展的要求。在今后的改革過程中，應充分考慮歷史、現實和未來的銜接與統一，實行以集體公有為主體、多種形式并存的農地制度。

二、以農地集體公有為主體、多種形式并存的含義

（一）農村土地的范圍

《土地管理法》第4條規定，中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。這就是說，我國的土地公有制包括國家所有和集體所有。以集體公有為主體、多種形式并存的土地制度形式是相對于不同性質的農村土地而言的，并不包括城市的國有土地。按土地用途劃分，農村土地分為農用地、建設用地和非利用地。農用地即直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地包括住宅用地、公共設施用地、工礦土地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；非利用地指農用地和建設用地以外的土地，如“四荒地”（荒山、荒丘、荒溝、荒灘，包括荒坡、荒沙、荒草、荒水等）。

（二）集體公有為主體與多種形式并存的內涵

針對不同性質的農村土地，以土地集體公有為主體、多種形式并存應準確界定為：集體公有的土地范圍應該包括農業用地、集體公益性建設用地、工礦土地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地和非利用地等；而宅基地應該賦予農戶有限制性所有權。土地集體公有即土地生產資料農民集體“共同占有”〔5〕874，以土地“集體公有”為主體的實質是農地以農民集體共同占有為主體；“多種形式”即農地制度形式可以多樣化，允許在宅基地和非利用地范圍內有限制性地賦予農民土地所有權；“并存”就是在以農村土地農民集體公有為主體的前提下，對特殊類型的土地（即宅基地）可以采用特殊的產權形式。

1.反對土地私有化，堅持以集體公有為主體

從社會歷史實踐看，以各個獨立勞動者與其勞動條件相結合為基礎的私有制生產方式封閉狹隘，不利于節約資源。私有化排斥生產資料的積聚，也排斥協作，排斥同一生產過程內部的分工，排斥對自然的社會統治和社會調節，排斥社會生產力的自由發展。建立在私有制基礎上的封建小生產和資本主義大生產對地力的不合理榨取和濫用最終將導致土地資源更加貧瘠，破壞土地的自然力，不能進行自覺合理的經營。私有化“是以土地和其他生產資料的分散為前提的……它只同生產和社會的狹隘的自然產生的界限相容”〔5〕872。這說明，土地私有制不利于土地規模化、集約化經營和土地資源保護。以集體公有為主體的集體公益性質，能夠更好地實現集體成員權益。馬克思指出：“私人利益本身已經是社會所決定的利益，而且只有在社會所創造的條件下并使用社會所提供的手段，才能達到；也就是說，私人利益是與這些條件和手段的再生產相聯系的。私人利益的內容以及實現的形式和手段是由不以任何人為轉移的社會條件決定的。”〔6〕就我國的土地制度而言，私人利益實現的最重要“社會條件”就是土地公有制，因此，實現廣大農民合理的私人利益必須堅持以集體公有為主體，反對土地私有化。

2.堅持以集體公有為主體是多種形式存在的前提和基礎

首先，我國農村人多地少，土地具有有限性、差異性和固定性。堅持土地集體公有為主體，有利于保障糧食安全和充分發揮土地的社會保障功能。其次，土地資源的合理經營、利用和可持續發展是社會綜合生產力的基礎和源泉。實行農民集體公有為主體，保障了農民平等擁有最主要的農業生產資料和生活資料的權利，是實現農民共同富裕的制度保障，是中國特色社會主義的重要制度特征。再次，以集體公有為主體能夠有效對生產資料進行統一調配、組織協作生產過程來發展規模化經營、保護生態環境、推動城鄉協調和進行有效的社會調節，能更好地處理人地關系以提高土地的綜合生產力。總之，在以集體公有為主體的基礎上，農民與集體的根本利益是一致的。以集體公有為主體是集體管理權能的重要基礎，集體管理權能的有效行使是集體成員利益實現的重要保障。廣大農民脫貧致富、農村社會進步、農業生產發展都離不開集體的統一組織、協調和管理。因此，堅持以土地集體公有為主體是多種形式存在的前提和基礎。

3.允許多種形式并存

集體公有不可能脫離集體成員的個人利益而抽象地存在，集體公有具有集體成員私權性質。集體公有的私權性表明，它享有的民事權利和其他民事主體在地位上是平等的、本質上是一致的，與民法的個人利益本位是一致的〔7〕。馬克思指出：“勞動者對他的生產資料的私有權是小生產的基礎，而小生產又是發展社會生產和勞動者本人的自由個性的必要條件。誠然，這種生產方式在奴隸制度、農奴制度以及其他從屬關系中也是存在的。”〔5〕872“其他從屬關系中”即除了奴隸制度、農奴制度、封建小生產私有制外，資本主義大生產私有制以及我國社會主義初級階段的生產關系中也同樣存在勞動者對他的生產資料私有權的小生產形式。在我國，這種小生產形式主要出現在中西部地區邊遠山區。歷史經驗表明，以土地私有制或公有制為主體的不同社會生產形式并不絕對排斥勞動者對他的生產資料私有權的小生產形式。以集體公有為主體、多種產權形式并存是集體私權性和社會公益性的統一，這不僅體現了不同社會生產關系的兼容性、多樣性，也反映了一定社會物質生產關系與社會生產力相適應的必然性和過渡性。因此，社會主義初級階段不可能實行唯一的統一的完全公有制，只能實行以公有制為主體、多種所有制并存的形式。同樣道理，實行以集體公有為主體、多種形式并存的土地制度是對我國基本經濟制度的進一步完善和發展。

（三）賦予農戶宅基地有限制性私人所有權應是多種形式的主要內容

我們認為，宅基地與非利用地的土地類型較為特殊，在“深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權’分置制度”的過程中，應賦予農戶宅基地有限制性私人所有權。主要理由有以下幾點。

1.目前的不動產政策與繼承法之間存在矛盾和沖突

“已擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定發證。在《集體土地使用證》記事欄應注記‘該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人’。”〔8〕117“非農業戶口居民（含華僑）原在農村合法取得的宅基地及房屋，房屋產權沒有變化的經該農民集體出具證明并公告無異議的，可依法辦理土地登記，在《集體土地使用證》記事欄應注記‘該權利人為非本農民集體成員’”，“城鎮居民在農村購置宅基地、農民住宅或‘小產權房’等違法用地，不得登記發證。”〔8〕117-118從上述政策看，城鎮居民不允許到農村購買宅基地和農民住宅，但在合法繼承的情況下，農民集體成員和非本集體成員一戶多宅將不可避免。由于“房地一體”，非本集體成員的城鎮居民可以通過繼承農村房屋占用農村宅基地，這也承認了非農業戶口居民擁有農村宅基地及房屋的事實。國土資源部《農村宅基地制度改革試點方案》按照“分類處理”原則來貫徹實行農村“一戶一宅、面積法定”的分配制度，這就意味著農戶不能有一處以上宅基地。超標占用宅基地和“一戶多宅”的，超過部分實行有償使用；非集體經濟組織成員通過繼承房屋或其他合法方式占有和使用宅基地，實行有償使用。盡管“試點方案”對“一戶多宅”和“因繼承房屋占用農村宅基地”提出了“有償使用”的解決辦法，也提出了農村宅基地出租、轉讓、入股等的流轉方式，但將宅基地流轉范圍嚴格界定在農村集體經濟組織成員內部。而事實上，宅基地流轉入市不規范，民間私下買賣交易仍然存在，有的地方還突破現行法（如廣東省法制辦公布的《廣東省農村宅基地管理辦法（送審稿）》中提出“允許農村宅基地可在鎮域范圍內流轉”，這與集體成員范圍內流轉的法律規定也不一致）。這就造成了《繼承法》、“一戶一宅、面積法定”、農村集體經濟組織成員內部流轉等規定之間的不一致。

2.現行法之間也存在沖突和矛盾

依現行法，市民可繼承農房，但繼承后不可轉讓給其他市民，以致農房不能流轉又無法為生活在城市的農民工或繼承人使用，全國人大修改《繼承法》將此列為重點，但《物權法》《土地管理法》等依然回避，相互之間也存在沖突和矛盾。其現實結果是：農民的住房財產權、宅基地用益物權因不能真正流轉而導致農民房地權益得不到有效保障。同時，由于失去了宅基地的“農轉非”人口越來越多和城鎮居民“因繼承房屋占用農村宅基地”，集體要在農戶間有效調劑宅基地供需矛盾并不現實。另外，在未來城鎮化趨勢下，農戶進城會造成越來越多的房地閑置。由于房地一體、房屋具有私有性質和宅基地使用權很容易變成一種無期用益物權等原因，通過取消房屋繼承來維護宅基地農民集體所有權在情理上和法理上都說不通，所以從一定意義上說，宅基地使用權實際上有著所有權的功能和作用，事實上擁有宅基地使用權的農戶幾乎等同于事實上擁有了宅基地所有權，宅基地所有權事實上被農民和城鎮居民繼承了。

3.農戶宅基地“私人所有權”不同于私有制下的個人私有權

近年來，在實行土地私有化的西方發達資本主義國家，土地所有權也具有明顯的公法屬性和社會屬性，土地所有權也并不是完全意義上的私有權權利，所有權觀念已發生了較大變化。可以說，土地規劃權高于所有權、建筑權等權利是整個西方發達國家土地法律制度發展的基本趨勢。土地“所有權”已不能完全等同于“所有制”和“私有化”。隨著土地所有權權能的不斷分離，以所有權為中心的“一權”主張也并不符合現階段我國農村實際和當今世界各國的普遍做法。實踐證明，絕對所有權也不利于土地的合理利用。因此，國家通過修訂法律以限制絕對性質的土地所有權和使用權。土地的繼承、買賣、贈予必須符合國家法律和政策的要求，違反規定的行為會受到嚴厲制裁和處罰。例如為了防止農用地非農化、非糧化和土地的細分、碎化現象，保證土地的農業性質、農用地經營的穩定、農業農場地塊的規模經營效益和提高農地利用效率，確保農用地的用途不發生改變和社會、經濟、生態等各方面因素之間的關系協調，促進農業的可持續發展，法國農用地繼承也受到政府公權力調控和國家法律的限制（如通過區域規劃、土地利用規劃、農地的轉讓、農場的規模控制、土壤保護、生態環境保護等方面的法律，保證了國家對土地的最終所有權與處分權，從法律上明確了對農用地有先買權和征收權，同時對個人土地所有權取得實行購買限制等）。

農戶宅基地有限制性所有權是土地集體公有制基礎上、有期限和有范圍限制的土地所有權，以不損害土地集體公有為主體而存在，它是公私法兼顧的更能體現社會法屬性的“私人所有權”，不可將其混同為私有制為基礎的個人私有權，也不能將“所有權”等同于“所有制”。建立在私有制基礎上的私有權是對直接生產者土地權益的剝奪。我國是以公有制為基礎的社會主義國家，《物權法》第64條至第68規定的“私人所有權”不同于私有制下的私有權。不存在“對直接生產者土地權益的剝奪”性質，也不存在私人非勞動者剝削的經濟基礎。土地集體所有不可能脫離集體成員的個人利益而抽象的存在，土地集體所有同集體成員的個人利益有密切關系，集體公有具有明顯的私權性，集體成員的個人利益享有的民事權利和其他民事主體在地位上是平等的、本質上是一致的，與民法的個人利益本位也是相符的〔9〕。因此，《物權法》規定的“私人所有權”主要是相對于國家所有權和集體所有權而言的一種客觀現實存在，即“宅基地使用權人之所以能使供役地所有權的權能由需役地人分享，是因為它們在其權利設立時法律已經將處分權直接授予他們了”〔10〕。

4.宅基地用益物權是農民實現財產權益、增加農民收入的重要基礎

依現行法，農民只有宅基地使用權，宅基地所有權歸農民集體，宅基地也不能繼承。盡管宅基地可以在本集體成員內部流轉，農戶對宅基地上的附著物享有所有權，有買賣和租賃的權利。盡管政策和法律認可農民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但從現實看，由于受到宅基地所有權的限制，宅基地上農戶房屋的財產權屬性對農民來說有名無實，抵押權的效力不能及于該房屋占用范圍內的宅基地使用權，金融機構等債權人一般不愿意接受借款人用農村房屋設定抵押，這無疑大大降低了房屋的價值。現實問題說明，應賦予農民更多財產權利，保障農戶宅基地用益物權，宅基地的財產屬性功能、社會保障功能尚未如期所愿。農民土地財產權益的保護和實現與宅基地抵押貸款的改革要求和方向還相差甚遠。因此，應在集體公有為主體的前提下，賦予農戶宅基地有限制性“私人所有權”以確保農民財產權利的實現。

三、對以集體公有為主體的農地制度的再認識

農民與土地的關系是調整和變革農村生產關系的基礎。農村制度變遷問題研究專家黨國英認為，以前的農村土地承包制是半截的土地政策，沒有一鼓作氣把承包權做實，沒有真正確立農民的土地財產權。這給農業農村投資帶來了很大的不確定性。而近年來，“土地制度改革向前推進不夠，特別是中央層面上的推進不能回應地方的呼聲，不能適應發展的要求，是不用懷疑的事實”〔11〕。我們認為，今后我國實行以集體公有為主體的農地制度有其客觀必然性。

（一）這是由社會發展規律決定的

歷史唯物主義認為，生產關系一定要適應生產力狀況的規律是社會發展的一般規律。社會發展規律具有重復性、常規性和不可抗拒性。同時，社會發展規律也具有歷史性。在不同的社會、國家、民族以及不同的歷史階段都有不同的表現形式。在社會發展的不同階段，存在著與生產力發展水平相適應的生產關系，不同的生產關系包含著不同性質的所有制形式。歷史上的封建國家、近現代資本主義國家實行以私有制為主體的所有制結構，而社會主義國家則實行以公有制為主體的所有制結構。物質資料的生產是人類社會存在和發展的基礎，人們不能改造或廢除社會發展規律，但可以在實踐中遵循和利用規律來改造社會，在已經獲得的生產力所允許的限度和范圍內實現自由。我國仍處于社會主義初級階段，農村情況千差萬別，農村生產力發展具有不平衡和多層次性。按照生產關系必須適應生產力狀況的規律，生產關系不能超前也不能滯后。當前，實行以集體公有為主體、多種形式并存的土地制度是我國農村生產關系適應農村生產力發展的客觀要求，有利于進一步解放和發展農村生產力，增加農民收入，提高農民生活水平。

（二）這是我國基本經濟制度和社會性質的要求

經濟制度是生產關系的總和。生產資料所有制決定生產關系的性質和根本特征，是國家制度的重要組成部分，是區分國家制度和社會制度的根本標志。我國現階段實行以公有制為主體、多種所有制共同發展的基本經濟制度。確立這一制度是由人類社會發展規律、國家性質和社會主義初級階段的基本國情決定的。實踐證明，以公有制為主體、多種所有制共同發展的經濟制度，符合我國社會主義初級階段的基本國情，不僅保證了社會主義市場經濟體制的正常建立和運轉，而且推動了國民經濟持續快速健康發展。我國是以公有制為基礎的社會主義國家，生產資料所有制形式集中體現了國家制度的本質特征，決定著國家政權的階級本質。因此，在堅持生產資料公有制的經濟基礎上，建立以公有制為主體、多種所有制共同發展的基本經濟制度，不僅堅持了社會主義道路而且促進了社會生產力發展。同樣，在基本經濟制度下，實行以集體公有為主體、多種形式并存的土地制度，不僅是由社會主義國家性質決定的，而且體現了與基本經濟制度的一致性。公有制為主體決定了以土地集體公有為主體，土地集體公有為主體是公有制為主體的必然反映，多種所有制決定了可以存在多種產權形式，多種產權形式是多種所有制形式的體現。總之，堅持以土地集體所有為主體不僅符合我國經濟制度的要求，而且體現和維護了社會主義國家性質。

（三）這是對“社會所有制”和“土地國有化”理論的補充和完善

從社會歷史發展的總趨勢看，以集體公有為主體、多種形式并存與馬克思的“土地國有化”理論具有發展的一致性。馬克思的“土地國有化”理論描述的是高度發達的社會生產力狀態下的國有化。首先，馬克思認為“土地國有化愈來愈成為一種‘社會必然性’，抗拒這種必然性是任何擁護所有權的言論都無能為力的”〔12〕451-452。“社會運動將做出決定：土地只能是國家的財產。”〔12〕453-454其次，馬克思的“土地國有化”有兩個同時存在的必不可少的重要條件：一是“階級差別和特權將與它們賴以生存的經濟基礎一同消失”；二是“同社會相對立的政府和國家將不復存在”〔12〕454。顯然，初級階段的社會主義與這種高度發達生產力下的土地國有化還有很遠的距離，廣大農村也就不可能實行統一的唯一的土地國有化。在社會主義初級階段，以土地等生產資料共同占有為主體、多種形式并存應該是向“土地國有化”過渡的一種必要形式。以集體公有為主體、多種形式并存的土地制度不僅在總趨勢上與“土地國有化”具有一致性，而且是馬克思土地理論結合我國具體實際的創新，是對馬克思土地產權理論的豐富和發展。

所有制是人們進行生產和分配的前提。馬克思在遵循社會發展規律的基礎上，通過對資本主義積累的分析，既肯定了資本主義生產方式的歷史進步性，同時又指出了人類社會必將向更高階段發展——資本主義必然滅亡，社會主義必然勝利。資本主義生產方式的否定與自我否定，“這種否定不是重新建立私有制，而是在資本主義時代的成就的基礎上，也就是說，在協作和對土地及靠勞動本身生產的生產資料的共同占有的基礎上，重新建立個人所有制”〔1〕874。恩格斯在《反杜林論》中對此作了解釋說明：“社會所有制涉及到土地和其他生產資料，個人所有制涉及產品，那就是涉及消費品。”這說明，馬克思的“社會所有制”指的是在生產資料共同占有的基礎上，建立生活資料的個人所有制。不難看出，生產資料占有制度與生活資料分配制度也具有歷史現實性。從區域地理位置看，我國農村情況千差萬別，還有大部分人口在農村生活，不同位置的土地有不同的生產條件。在東部地區，主要表現為機械化程度較高的社會協作勞動，與此相反，在西部地區，則主要表現為牛馬耕種的獨立勞動，而中部地區二者兼而有之。因此，實行以集體公有為主體、多種形式并存的農地制度剛好符合了我國多層次的生產力水平特征，是向馬克思描述的社會所有制和土地國有化過渡的必然形式，而且可以為今后政策調整留下空間和余地。

（四）這與“三權分置”理論和“三條底線”原則具有內在統一性

“三權分置”理論主要適用于農用地和非利用地范圍，本文提出的多種形式特指集體建設用地中的宅基地，并不包括農用地、非利用地、集體經營性建設用地和集體公益性建設用地，所以多種形式與農用地、非利用地堅持農村土地集體所有的前提也并不矛盾。況且以集體公有為主體與堅持集體所有的前提具有本質上的一致性，并不會改變集體所有的性質。當前，“堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損”的“三條底線”是整個農村土地制度改革的指導思想和基本原則。實行農地以集體公有為主體、多種形式并存與“三條底線”原則也是統一的。以集體公有為主體是土地公有制性質的體現，并不改變土地公有制性質；農用地、非利用地等的集體所有權性質不改變是以集體公有為主體的最根本標志，堅持農用地和非利用地的集體所有權性質不變與集體公有也是統一的；賦予農民宅基地個人所有權是保護農民財產權益、賦予農民更多財產權利的要求，不會改變土地公有制性質。

四、構建以集體公有為主體、多種形式并存的農村土地制度的路徑

構建一種新的制度體系，關鍵要看這種制度與現行政策和法律有沒有對接的可能性和現實性，而不是另起爐灶。按照建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度的要求，我們認為：構建新型土地制度的立法精神，為今后的改革留下政策、法律調整的空間和余地。為此，農地制度改革可以在堅持“三個原則”的基礎上，以市場化改革為方向，以“分地制”為突破口，以合理兼顧國家、集體、個人利益增值收益分配為目標來構建以集體公有為主體、多種形式并存的農地制度體系。

（一）堅持“三個原則”和“一個標準”

“三個原則”即實事求是、互惠互利、底線思維原則。一要堅持實事求是原則。認識我國土地制度改革存在的眾多疑難問題，應著眼于農村土地制度改革實踐中的問題，搞清楚“三農問題”的真相和農村情況，堅持用實事求是原則進行土地制度理論創新。二要堅持互利互惠原則。“馬克思強調，經濟利益才是處在觀念背后并決定著人們價值觀的東西。”〔13〕互惠互利是維系國家、集體與農民多方利益需求的基礎，強調權利與義務的綜合平衡。處理好農民、集體、國家的利益關系直接關系到農地制度改革的成敗。三要堅持底線思維原則。農村土地制度改革關系重大，謀篇布局和制定戰略規劃時，必須把“三條底線”放到總體戰略的全局中去思考，避免片面性，增強憂患意識和風險意識，在試點基礎上有序推進農地制度改革。

“一個標準”即生產力標準。人類社會的發展是先進生產力不斷取代落后生產力的歷史進程，生產力是人類社會發展的最終決定力量。生產力標準是歷史唯物主義關于生產力是社會發展的最終決定力量原理的體現，是實踐標準在社會歷史領域的集中體現。是否有利于解放和發展農村生產力，是判斷我們的路線、方針、政策正確與否，改革是非得失，社會制度是否優越和進步的根本標準。在生產方式的矛盾運動中，生產力是主導方面，是最活躍、最革命的因素。總之，農村生產力決定生產關系，進而決定整個農村社會關系的基本面貌和社會發展的歷史進程。

（二）以市場化改革為方向

土地制度改革是農村經濟制度改革的重點，其核心問題是如何處理好政府和市場的關系。如何界定市場與政府作用在土地資源配置中的邊界，這是有待深入研究的問題。一方面，商品是使用價值和價值的統一體，是用于交換的勞動產品。我國實行土地有償使用制度，正在構建土地流轉交易平臺，土地權能“變成一種交易品”〔1〕702而具有商品化特征。另一方面，“因為土地不是勞動產品，從而沒有任何價值”〔1〕702-703。土地交易只能作為客觀存在的“一個不合理的范疇”〔14〕，所以土地不是完全市場化的商品。在土地制度改革中，土地資源要素配置的主體是市場而不是政府，但由于土地具有特殊性，市場的決定性作用范圍是相對的而不是絕對的。應該將市場配置土地資源與政府土地用途管制和土地規劃結合起來逐步尋求最佳的路徑，推動土地資源更有效率、更加公平、更可持續地發展。目前，賦予農民宅基地私人所有權，構建以集體公有為主體、多種形式并存的農地制度是更為合適的選擇路徑，可以為市場和政府在土地資源配置中的作用范圍邊界提供有益的實踐空間。

（三）以“分地制”為突破口

“分地制”是將變成為城市建設用地的農村集體土地重新分成幾塊。“在新開發一個區域時，首先要劃出一塊來做基礎設施；還要有一塊用于準公共設施建設；另有一塊要給移居打工的農民工家庭，還有是劃出來做商住的部分需要拿出來標售，彌補公共設施建設費用；當然還要留一塊給原來這塊土地上的農民。”〔15〕“分地制”改革可以減輕地方政府的財政負擔。實行以農民為主體的自主城鎮化，土地和資金主要通過城鎮化主體內部協商解決，這可以降低城鎮化過程中的土地需求成本。公益用地、住宅用地的提供應從集體公益性建設用地中劃撥，基礎建設的資金應主要由集體經營性土地的增值收益承擔。在城鄉一體化過程中和土地征收制度改革中，要改變地方政府以城鎮化、城鄉一體化為借口變相與農民爭利的做法，應將地方政府主導城鎮化轉變為地方政府引導城鎮化。

應推動農用地連片分地改革。盡管1982年中央一號文件規定“社員承包的土地應盡可能連片”，但在第一、二輪土地承包分配中，很多地方都存在按土地肥力和位置進行多等次搭配的追求平均化、細碎化分配問題。沒有根據各地實際情況盡可能地連片分地制約了農業的規模化發展，阻礙了土地流轉。因此，連片分地的“分地制”可以解決農用地細碎化問題，減少拋荒面積，實現土地適度規模化經營、提高勞動效率和增加農民收入。

（四）以合理兼顧國家、集體、個人利益為目標

土地所有權一方面決定分配關系，另一方面又要由分配關系來實現。土地所有權的經濟價值就在于憑它可以獨立取得收益。土地產品的市場價值中包含著一種特殊的分配關系，這種分配關系的自然條件是土地資源的有限性，社會條件則是商品生產方式。近年來，在城市不斷擴張和城鎮化過程中，土地收益在國家、集體、個人之間利益分配不公平引發的社會矛盾突出，大量因分配不公引發的群體性事件嚴重危及社會穩定。因此，應以合理兼顧國家、集體、個人利益增值收益分配為目標來推進農地制度改革。如何分配土地增值收益和分享土地發展權益是由社會生產組織方式、社會生產的交換方式、社會生產成果的分配方式等內容來綜合體現的動態過程，也是城鄉生產關系和諧的重要基礎。因此，建立合理兼顧國家、集體、個人利益的土地增值收益分配機制，有助于構建以集體公有為主體、多種形式并存的農地制度。

我國農地制度改革，應在堅持在以土地集體公有為主體的基礎上，賦予農戶宅基地私人所有權。實行以集體公有為主體、多種形式并存的農地制度，這是農村生產關系適應農村生產力不平衡性和多層次性的客觀要求。這與馬克思的“社會所有制”和“土地國有化”理論具有歷史趨勢的契合性；同時，這一制度與我國的基本經濟制度和社會性質具有內在一致性，是在堅持“三條底線”的基礎上，對“三權分置”的進一步完善，也是基本經濟制度的具體要求，今后應成為進一步深化農村土地制度改革的基本方向。