留置與刑事強制措施的兼容

馬 密

(廈門大學 a.法學院; b.兩岸和平發展協同中心，福建 廈門 361005)

傳統的三權分立的分權模式在最近幾十年之各國實踐中不斷受到挑戰。在美國，隨著獨立行政機關的崛起，第四權力分支的論調不絕于耳。[1]美國學者布魯斯阿克曼也提出了以監察機關作為第四種權力分支彌補三權分立體制的不足。[2]2016年12月，全國人大常委會發布決定授權試點地區設置監察委員會履行監督、調查、處置職責，并賦予監察委員會留置被調查人的權限。當前，留置措施已經廣泛運用于監察機關的監察實踐中。2017年7月，北京市公布了“北京監察委留置第一案”的李某挪用公款一審刑事判決書。被告人李某因涉嫌犯挪用公款罪于2017年4月7日經北京市通州區監察委員會決定被留置，于同年5月5日經北京市通州區人民檢察院決定被逮捕。自授權以來，監察委員會新賦予的留置權廣受關注。10月，黨的十九大報告明確指出，制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”(俗稱“雙規”)措施。11月，全國人大常委會發布的《監察法草案》確立了留置作為監察機關唯一的強制性調查措施。

監察體制改革，能否切實貫徹全面推進依法治國的決定，就要看關于留置措施的規定，是否符合“依法治國，建設社會主義國家”的原則，是否“尊重和保障人權”。[3]留置究竟屬于什么樣的一種權力？學界對此展開了一系列的討論，普遍認同：留置并非屬于檢察機關的刑事偵查權。監察委的留置權是一種新的權力。[4]“留置”既不是監察機關行使調查權時的一項措施，也不是檢察機關行使偵查權時的一種措施，而是屬于一項新規定的強制措施。[5]《刑事訴訟法》僅規定了拘傳、取保候審、監視居住、拘留、逮捕五種強制性措施，留置并不屬于《刑事訴訟法》中所規定的強制性措施。作為《刑事訴訟法》中尚未規定的強制性措施，留置與其他刑事強制性措施之間存在一定的緊張關系。因此，本文試圖考察留置措施的歷史演進、性質以及與刑事強制措施之間的緊張關系，并試圖就二者之間的關系提出建議。

一、留置的歷史演進

(一)概念溯源

任何統治形式都需要有權力反腐機制，以確保統治權力的穩固與持續。[6]監察體制改革推進的目的在于實現我國反腐敗體系的制度化和法治化。留置是監察機關就涉嫌職務犯罪的事項進行調查，以監督公務人員依法行政，符合監察機關為有效行使其職權，于必要時行使調查權的要件。監察委員會并非是政府的職能部門，也非純粹的司法機關，而是獨立行使國家監察權的監察機關。監察委員會為行使其對公務人員的監察職能，根據其固有權能享有一定的調查權。我國臺灣地區學者荊知仁認為，從調查權之為糾彈權行使之必要程序和手段而言，調查權運用上能力之強弱，又直接影響著糾彈權行使的品質和績效。[7]

回溯現行《憲法》《刑事訴訟法》《行政監察法》等法規以及中共相關工作條例，其中并未出現“留置”一詞，僅1995年2月發布的《中華人民共和國人民警察法》中對于留置進行了規定，但監察機關的留置與《人民警察法》中的留置內涵并不相同。最高人民法院1997年10月發布的《最高人民法院行政審判庭關于對當事人不服公安機關采取的留置措施提起的訴訟法院能否作為行政案件受理的答復》認定，留置是公安機關行政管理職權的一種行政強制措施。我國臺灣地區“刑事訴訟法”中規定“鑒定留置”的強制措施，目的在于鑒定被告之心神或身體狀況，在一定期間內將被告送入醫院或其他適當之處所鑒定，所為之鑒定留置處分。[8]。根據《北京市調查措施適用規范》第99條的規定，留置是指監察機關的調查人員為了防止涉嫌職務犯罪的被調查人實施妨礙調查行為，將其帶至特定場所要求其就案件所涉及問題做出說明的一種調查措施。顯然，我國臺灣地區的“鑒定留置”與大陸地區監察體制改革中所新出現的“留置”內涵并不一致。

(二)權能溯源

監察委員會是由先前的紀律檢查委員會、人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能重組而成。1990年12月，國務院頒布的《中華人民共和國行政監察條例》第21條第1款第5項規定，監察機關在檢查、調查中有權“責令有關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題做出解釋和說明”。這一規定被1997年5月修改后的《行政監察法》第20條予以修正式地保留。該條文不僅設置了適用該調查措施的具體行為范圍，而且提出了否定性的排除情形，即監察機關在調查違反行政紀律行為時,可以根據實際情況和需要“責令有關違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點對調查事項涉及的問題做出解釋和說明，但是不得對其實行拘禁或者變相拘禁”。行政監察部門設置在同級政府部門之下，發揮監督行政權的效能不足。一些學者提出“擴大行政監察機關職權，強化監察手段”的主張。[9]然而，2010年修改后的《行政監察法》并未對該條文進行修正。“監察機關要有權力、有手段。沒有權力和手段，這項工作做不好。”[10]由于《行政監察法》所規定的檢查、建議等權力強制力不足，導致監察制度缺乏威懾力。[11]通過改革加強監察機關的監察職能是監察體制改革的重要內容，而留置是監察機關調查職務犯罪的重要手段。此外，在傳統體制下，監督權力分散在諸多機構中，權力配置不合理，制度運轉成本高，導致對腐敗的治理效能不高，治理目標難以有效達成。[11]監察機關完成職務犯罪的調查后，移送檢察機關批準逮捕后直接提起公訴。

實際上，1994年3月，中共中央紀律檢查委員會發布的《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第28條也規定了類似的內容：調查組有權按照規定程序要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題做出說明。檢察機關偵查部門則往往利用作為黨紀政紀調查措施的“雙規”、“兩指”來彌補拘傳詢問時間的不足，盡管相關文件中均要求“雙規”、“兩指”不得對涉嫌違紀官員“實行拘禁或者變相拘禁”，但由于長期以來沒有明確“雙規”、“兩指”的期限，對涉嫌違紀官員在特定地點可能因工作需要進行長時間審查，客觀上造成長期拘禁的后果。[12]

從性質上講，“雙規”、“兩指”是具有中國特色的黨內監督和行政監察調查措施，在遏制腐敗和監督黨員領導干部方面發揮了重要作用，甚至在事實上成為反貪案件中強制措施的等功能替代物。[13]但是，紀委的“雙規”措施長期被質疑違法。《中華人民共和國行政監察法》和《中國共產黨中央紀律檢查委員會工作條例》中規定的“兩指”、“雙規”，在性質上與羈押無異，但缺乏具體而明確的法律規范，實際上屬于逮捕的規避措施。[14]監察體制改革的目的也在于通過合法的手段將“雙規”、“兩指”合法化。“監察體制改革的目的之一在于以留置取代‘雙規’，推進我國法治建設的進程。健全完善法規制度，依法懲治腐敗是治本的主要方面，是新時期反腐敗的一個重要特點。”[15]

值得一提的是，2017年1月發布的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則(試行)》中并無“雙規”相關規定的出現。王岐山在2017年全國兩會期間參加北京團審議時指出，留置是調查權的手段,要將其在國家監察法中確立,彰顯了全面依法治國的決心和自信。“雙規”能否順利轉化為留置是衡量監察體制改革成敗的關鍵。在監察體制改革后，檢察院不再享有公務人員的職務犯罪偵查權限，監察機關負責公務人員職務犯罪的偵查工作。探究某國家機關組織之性質，應以其所行使職權之內容，以及職權行使所欲追循之目的為斷。*大法官解釋釋字585號解釋許宗力大法官不同意見書。留置設置的目的在于便于監察機關對涉嫌職務犯罪的行使公權力的人員的事后監督。涉嫌職務犯罪的案件交由監察機關負責，能夠避免司法偵查權與監察調查權的競合。雖然我國臺灣地區相關規范嚴格區分了檢察官負責刑事責任的處理，而監察機關負責行政責任的處理，但是司法實踐中，二者常常發生競合。譬如，我國臺灣地區常常出現司法偵查權與監察調查權競合的案例。1954年11月，澎湖縣議會副議長徐慶瑞涉嫌盜竊電焊與走私案，案發后澎湖地檢署與“監察院”皆派員調查。*參見李伸一著《監察權之理論與實務》，臺灣“監察院”出版，2004年，第118頁。

最為重要的是，通過規范化的留置措施取代“雙規”、“兩指”是我國推進法治建設的重要舉措。繼監察體制改革后，留置較“雙規”更為規范。一方面，為留置設置了具體的期限上限。一般情況下，留置最高期限為3個月，特殊情形經過嚴格審批延長3個月。“雙規”并未規定具體期限，僅就案件調查期間進行了限定，一般情況限于3個月，尚未完成調查可延長3個月，重大復雜的案件繼續延長而無上限。另一方面，將留置的適用限定于具體的適用情形。根據《監察法草案》的規定，留置具體包括案情重大、復雜的，可能逃跑的，可能串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據的，有其他妨礙調查行為的四種情形。此外，對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員也可采取留置措施。而《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第28條第1款第3項規定的“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”，既未規定具體的適用情形，也未明確。客觀來說，留置取代“雙規”和“兩指”具有時代的進步性，但是留置的適用依然存在一些問題。

二、留置的性質

作為一種新型的強制措施，實現留置與刑事強制措施鏈接的關鍵在于確定留置的性質。一方面，若是留置與刑事強制措施的性質具有同一性，則可納入刑事強制措施的規范體系。另一方面，若是留置與刑事強制措施的性質具有異質性，則需要重新調整留置與刑事強制措施的鏈接。毋庸置疑，監察措施的性質與監察機關的定位密切相關。目前，學界對監察機關的定位主要形成了以下見解。第一，監察機關是一種專責機關。陳越峰副教授指出，從行政監察到國家監察，監察機關不再屬于行政序列，不是人民政府的組成部門，而是與人民政府并列，由人民代表大會產生的專責機關。[3]監察機關的非行政機關屬性意味著留置并非屬于行政性強制措施。第二，監察機關是反腐敗的專門機構和監督執法機構。朱福惠教授認為，國家監察委員會是反腐敗的專門機構和監督執法機構，其職權涉及案件之偵查、黨紀和政紀處分等，對監察對象的權利和義務產生直接影響。[16]學者普遍認同，監察機關既不屬于行政機關，也不屬于司法機關。2017年11月發布的《監察法草案》第5條第3款規定，“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關”。監察機關的核心職能在于反腐敗，監督公務人員的違法失職行為。

此外，作為非司法機關、非行政機關，行使國家監察職能的專責機關，監察委員會與檢察院和公安機關的職能性質并不相同。調查權是監察機關履行監督職能必不可少的條件。從學理上來說，調查權分為一般性調查權和強制性調查權，留置屬于強制性調查措施。監察機關辦理涉嫌職務犯罪的案件時，行使原檢察院追訴犯罪的偵查職權，監察機關行使該項權限時歸屬于調查權。偵查權是依照法律對刑事案件進行專門調查工作，以收集證據，查明犯罪事實和查獲犯罪人，以及采取強制措施的權力。[17]按照偵查權定義，監察機關實際享有涉嫌職務犯罪案件的偵查權。然而，《監察法草案》并未承認監察機關的偵查權，而是將監察機關追訴涉嫌職務犯罪的職權統稱為調查權。檢察機關與監察機關之間的關系與檢警關系不同，那么留置則無法直接定性為偵查措施。

同樣，《監察法草案》賦予監察機關不同于公安機關和檢察機關的強制性調查措施。根據刑事訴訟法學界的通說，強制措施是指公安機關、人民檢察院和人民法院為了保證訴訟的順利進行，依法對犯罪嫌疑人、被告人所采取的在一定期限內限制或剝奪其人身自由的法定強制方法。[18-19]留置并非屬于《刑事訴訟法》規定的刑事強制措施，卻對特定犯罪嫌疑人施以限制人身自由的強制措施。針對留置的性質，學者普遍否認了留置屬于刑事強制措施。部分學者主張留置是一種強制性的調查措施。這些措施，總體上屬于調查措施，其中一些具有強制性。[3]另一部分學者主張，留置不屬于調查措施，而是一項新規定的強制措施。“留置”既不是監察機關行使調查權時的一項措施，也不是檢察機關行使偵查權時的一種措施，而是屬于一項新規定的強制措施。[5]根據《刑事訴訟法》的規定，因涉嫌刑事犯罪而拘束人身自由的強制措施主要包括拘傳、刑事拘留和逮捕。總的來說，留置并不屬于刑事強制措施，也非偵查手段，而是專屬于監察機關的強制性調查措施。作為非刑事強制措施的留置，與刑事強制措施之間存在一定的緊張關系。留置無法直接融入其他刑事強制措施，單一的留置措施也無法滿足監察委員會反腐敗的需要。

三、留置與刑事強制措施的緊張關系

留置既非刑事強制措施，也非行政強制措施，與其他刑事強制措施的性質不一，存在與其他刑事強制措施的銜接問題。在我國，刑事強制措施也涵括了以拘留為中心,以留置盤問、公民扭送為補充的抓捕、截停、帶到措施，以及以逮捕為術語標志的審前羈押措施和以取保候審、監視居住為形式的審前釋放措施，并對這些措施設置了與西方大體相當而又略有差別的規制機制。[14]單一留置措施的使用，既限制了監察機關采取強制性措施的范圍，也影響了其他刑事強制措施的適用。現有的監察措施并未包含拘留、逮捕和監視居住等措施，而是確立留置作為唯一的強制措施，難以滿足監察機關調查職務犯罪的需要，也無法與司法機關的刑事強制措施鏈接。

(一)缺乏羈押替代措施的適用

監察機關依法開展調查工作，監察人員可以采取訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查等12項調查措施，其中僅留置屬于強制性的調查措施。與原檢察院處理職務犯罪案件時，所享有層級化的刑事強制措施相比，單一的強制措施難以滿足監察機關調查職務犯罪的需要，也容易滋生留置的濫用現象。新《刑事訴訟法》修改完善了監視居住的適用規定，以期逐步走向以羈押替代性措施為原則、羈押為例外的進程。羈押替代性措施，即是用以代替羈押之適用而實現訴訟保障目的的各種非羈押性方法的總稱。[20]層級化刑事強制措施有利于主管機關針對不同的適用情形采取對應的強制措施。現有的監察機關的強制性調查措施僅為單一的留置，排除了監視居住、取保候審的適用空間。

現有的留置措施的審批程序煩瑣，留置措施在司法實踐中難以啟動。留置的適用情形和審批機制較為嚴格，致使監察實踐中，留置較難適用。根據《監察法草案》第41條，省級以下監察機關采取留置措施，應當由監察機關領導人員集體研究決定，報上一級監察機關批準。省級監察機關決定采取留置措施，應當報中華人民共和國監察委員會備案。省級以下監察機關采取留置措施需要兩層的審批，不僅需要監察機關領導人員集體研究決定，而且還需要報上一級監察機關批準。對于非省會城市的市一級的監察機關需要前往異地省一級監察機關審批，時間成本較高。留置的審批已經嚴于逮捕*根據《刑事訴訟法》第66條規定，公安機關的逮捕只需要同級檢察院批準。的審批程序，監察實踐中難以適用。譬如，在2017年1月至6月的半年時間，北京、山西、浙江三省分別采取留置的案件分別9例、9例和7例，共25例。[21]

留置是將被調查對象限制在特定場所，特定場所難以擴張解釋為包含被調查人的居所及其他特定的場所，限縮了留置的適用范圍。根據《監察法草案》第24條的規定，留置適用于被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪和涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，并且具有以下四種情形：案情重大、復雜的；可能逃跑的；可能串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據的；有其他妨礙調查行為的。留置所適用的對象既未考慮特殊對象的適用的情形，也未考慮留置期滿，案件尚未辦結的情形的適用。監視居住作為逮捕的替代性措施，適用于三種特殊人群*《刑事訴訟法》第72條規定，人民法院、人民檢察院和公安機關對符合逮捕條件，有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以監視居住：(一)患有嚴重疾病、生活不能自理的；(二)懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；(三)系生活不能自理的人的唯一扶養人；(四)因為案件的特殊情況或者辦理案件的需要，采取監視居住措施更為適宜的；(五)羈押期限屆滿，案件尚未辦結，需要采取監視居住措施的。對符合取保候審條件，但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保證人，也不交納保證金的，可以監視居住。、案件需要和羈押期滿而案件未辦結需要。因此，缺乏非羈押替代性措施的適用，難以滿足監察實踐反腐敗工作的需要。

(二)擠壓逮捕的適用空間

留置的適用需要兼具證據條件和必要性條件。《刑事訴訟法》第79條將逮捕的條件分為三項：證據要件、刑罰要件和必要性要件，只有三者均具備才能實施逮捕。我國《憲法》確立了“三分”的逮捕條件。我國《憲法》第37條第2款規定，任何公民，非經人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關執行，不受逮捕。逮捕是我國唯一的憲法保留的刑事強制措施。留置的適用條件嚴于監視居住，比逮捕的適用條件寬松。留置既未采取二分法的方法限制留置的使用，適用條件也少于逮捕。然而，留置的適用與逮捕的適用情形和適用時間有所重合。

第一，留置與逮捕的適用情形有所重合。《刑事訴訟法》第79條第1款第3項“可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供的”、第5項“企圖自殺或者逃跑的”與《監察法草案》第24條第1款第2項、第3項存在重合。監察委員會有權對調查對象采取“留置”措施，這種可以長達數個月剝奪人身自由的強制手段，與逮捕有著相同的實質，僅是不用“逮捕”之名，規避了《憲法》和《刑事訴訟法》有關法定逮捕程序的限制，亦即留置措施無須人民檢察院批準，也不需要人民法院決定。[22]此外，留置適用對象與監察的對象范圍不符合，擠壓了逮捕的適用空間。根據《監察法草案》第12條規定，監察機關對依法履行公職的人員進行監督。《監察法草案》第24條卻規定涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員，監察機關可以依照前款規定采取留置措施，超出了監察對象的范圍。

第二，留置的適用時間與逮捕的適用時間有所重合。根據“北京監察委留置第一案”的“李某挪用公款案”，監察機關完成調查后，直接交由檢察機關批準逮捕提起公訴，省略了羈押偵查階段。假設留置的時間抵消了偵查逮捕的時間，監察機關調查完成后移交檢察機關起訴，直接進入起訴階段。值得注意的是，按照當前留置與逮捕之間的鏈接程序，被調查人留置后6個月案子尚未偵結，監察機關依然可以通過移交檢察機關起訴而適用偵查逮捕的時間，如此對人身自由造成極大的侵害。根據《監察法草案》第41條第4款規定，留置時間不得超過3個月。在特殊情況下，決定采取留置措施的監察機關報上一級監察機關批準，可以延長一次，延長時間不得超過3個月。《刑事訴訟法》第154條規定，對犯罪嫌疑人逮捕后的偵查羈押期限不得超過2個月。案情復雜、期限屆滿不能終結的案件，可以經上一級人民檢察院批準延長1個月。特殊情形，經省、自治區、直轄市人民檢察院批準或者決定，可再延長2個月。通過留置與逮捕的模糊性鏈接，偵查羈押可以達到11個月。

四、留置與刑事強制措施的諧和

學界普遍認為，留置并非屬于刑事強制措施。因為留置措施可能對公民的基本權利造成較大影響，所以必須將留置措施納入法制軌道，形成嚴密的規則體系，從實體和程序規則上加以有效約束。[11]作為單一的非刑事強制措施的留置，缺乏其他刑事強制措施的輔助，需通過《監察法》予以具體規范，具體而言，應該從兩個方面實現留置與刑事強制措施的諧和。

(一)將留置具體分級

“每一個社會均須有保護本身不受犯罪分子危害的手段，社會必須有權逮捕、搜查、監禁那些不法分子。只要這種權力運用適當，這些手段都是自由的保護者。”[23]單一的留置措施存在適用困境，需要通過對單一的“逮捕”進行具體的細分而實現層級化的強制性措施體系。例如，日本設置了緊急逮捕和逮捕現行犯的不同情形。《日本刑事訴訟法》第199條規定，檢察官、檢察事務官或者司法警察職員，在有相當的理由足以懷疑被疑人已經犯罪時，依據法官預先簽發的逮捕證，可以逮捕被疑人。[24]《日本刑事訴訟法》第210條、第213條分別規定了緊急逮捕、逮捕現行犯。英國則區分有令逮捕和無令逮捕。其中《英國刑事訴訟法》第24條規定了警察的無證逮捕[25]1791，第24A條規定了其他人員的無令逮捕。[25]1792《美國刑事訴訟法》根據不同的情形區分為不同的刑事強制措施，而在許多國家只是以“逮捕”作為刑事強制措施。因此，一些國家雖然以逮捕作為限制人身自由的措施，但均根據不同情形設置了不同的適用條件和適用程序。

單一強制措施的適用并非當然違反權利保障原則，對留置進行類型化的分類可化解單一強制措施適用難題。一些學者也主張對留置進行類型化的分類，根據留置對象的差異而適用不同的留置時間。綜合性的監察法可將留置時間分兩檔，形成級差，區別對待。[26]根據域外單一羈押措施的分類實踐，留置的設定應該根據不同的情形設置不同的批準主體、期限上限等。具體而言，留置細分為暫時留置和留置。暫時留置設定寬于留置的適用條件、批準程序和適用期限。暫時留置的適用情形摒棄證據條件而僅采必要性條件。監察機關對于涉嫌職務犯罪的被調查人，具有以下情形的可以將其暫時留置在特定場所：(1)可能自殺或逃跑的；(2)可能串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據的。省級以下監察機關采取暫時留置措施，應當由同級監察機關領導人員集體研究決定，報上一級監察機關備案。暫時留置應該在24小時內詢問，認為需要變更為留置的應該在14日以內做出決定。在特殊情況下，決定暫時留置的時間可以延長1～3日。對不需要留置的，應當立即釋放。此外，涉嫌職務犯罪的被調查人符合逮捕條件的，應該提請檢察院批準逮捕，從而完成留置與逮捕之間的完美銜接。

(二)賦予監察機關羈押替代措施的執行權

羈押替代措施是以限制公民人身自由為特征的非羈押性措施，較羈押措施更能保障公民的基本權利。監察機關承接了檢察機關追訴涉嫌職務犯罪的職能，通過留置措施控制被調查人，實際上屬于行使偵查權的行為。各個國家均規定了各式各樣的羈押替代措施，較為普遍的是保釋和監視居住。我國已經加入的《公民權利和政治權利國際公約》第9條第3款“等候審判的人受監禁不應作為一般規則”提出了“非羈押為原則，羈押為例外”的基本原則。羈押替代措施不僅能夠增加監察機關反腐敗的手段，也是保障公民基本權利的重要手段。

第一，將羈押替代措施作為留置的替代措施。英國最先在1697年制定的《人身保護法》規定了保釋制度，1976年頒布的《保釋法》具體規定了英格蘭、威爾士的刑事訴訟中的保釋。法國最先在1970年修改刑事訴訟法將羈押作為一種例外。我國刑事訴訟法逐步建立和完善羈押替代性措施。因為在取保候審和逮捕這兩項強制措施之間客觀上確實需要一種緩沖機制，而監視居住正好充任了這一角色，承擔起了逮捕配套機制的功能。[27]賦予監察機關以監視居住的執行權，既能彌補單一留置措施適用情形的空白，也能更好地保障被調查人的基本權利。

第二，將監視居住作為留置的后置措施。根據《監察法草案》第43條第1款第4項規定，監察機關根據監督、調查結果，依法做出如下處置移送起訴：對公職人員涉嫌職務犯罪，監察機關經調查認為犯罪事實清楚、證據確實充分的，制作起訴意見書，連同被調查人、案卷材料、證據一并移送檢察機關依法提起公訴，檢察機關依法對被移交人員采取強制措施。對涉嫌職務犯罪的被調查人留置在特定場所屆滿6個月，案件仍未偵結的，監察機關無法移送檢察機關依法提起公訴，而應該賦予變更留置為監視居住，繼續調查該起案件。

五、結 語

留置并不屬于刑事強制措施，但是留置的設計應該符合《刑事訴訟法》保障公民基本權利的精神。單一的留置措施難以滿足監察機關履行反腐敗的工作職能、切實保障被調查人基本權利的需要。實現留置與刑事強制措施的兼容，需要細化留置的適用情形，賦予監察機關以羈押替代性措施。實現留置與刑事強制措施之間的完美鏈接，不僅有利于監察機關更有力地行使監督權力，也有利于被調查人基本權利的保障。

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