后TPP時代的亞太經貿合作何處去？
——美國外交決策中的東亞戰略

張 屹

(中國國際問題研究院 亞太研究所，北京 100005)

一、美國全球收縮背景下的東亞事務參與

(一)地區安全觀下的經貿驅動

2017年11月3日至14日,美國總統特朗普開啟了他就任總統以來的首次亞洲之行,相繼訪問了日本、韓國、中國、越南和菲律賓五國,并參加了亞太經合組織(APEC)領導人會議、美國-東盟峰會和東亞峰會。特朗普此次東亞之行從宏觀上包括了三個戰略目標:第一，構建更加“開放、自由”的印度洋-太平洋地區秩序;第二，推動解決美國與東亞主要貿易伙伴的“公平”貿易問題;第三，加強國際協調以促進朝鮮棄核。[1]

對于2017年11月在越南和菲律賓分別舉行的APEC與東亞峰會，特朗普出訪日常久推不下便顯示其政策的搖擺不定。特朗普政府的政策突變顯示出其對美國-東南亞關系缺少基本認知，其反復無常給美國政府的可信度以及領導能力帶來了質疑。此次東亞峰會中尚彌漫著對特朗普退出TPP、巴黎氣候變化公約、聯合國教科文組織等決定的驚詫，繼而美國國內如副總統彭斯等人對東亞峰會的不同立場進一步損壞了美國一再受損的國際形象。

特朗普先是取消參加東亞峰會，后又重新確定峰會行程，反映出特朗普政府沒有意識到，到東盟進程以及東亞峰會中來，可以有助于維護和鞏固美國在東南亞地區乃至東亞地區的戰略利益。

恢復與構建美國在東南亞地區的盟友與伙伴關系，將會改善特朗普已陷入沉寂的亞洲政策。特朗普應該像其幾位前任總統那樣，充分認識并參與到東盟中來，因為這是加強和維持美國在亞太和全球地位的最有效方式。如果特朗普不能理解這一邏輯，沒有利用美國巨大的外交空間與戰略資源來維系本地區開放自由的貿易環境、穩定安全的政治秩序，那么美國在這一地區3000億美元的對外直接投資將失去牢固的根基。

美國國內對東亞峰會持消極立場者主要考慮到特朗普的商人本色與東盟在如何運作東亞峰會的問題上拒絕給予域外國家更大話語權的可能性，這些原因都可能使參加峰會失去意義。如果這是特朗普最初打退堂鼓的真實原因，那也恰恰反證了，美國需要在重塑東亞峰會中爭取更多機遇，并從內部有效地創造更多支配力。更為嚴峻的是，特朗普的缺席將會放大美國對東亞峰會的剝離感，并給國務卿蒂勒森出席后續的領導人戰略論壇掣肘，甚至將使得美國政府在本月日程中的一系列會議中成為“跛腳鴨”。所幸的是，特朗普的最終大逆轉挽救了美國的多邊外交利益，做出了正確抉擇。

東盟國家一直擔心美國將可能缺席此次APEC與東亞峰會，特朗普的最終出席成為重要轉機。此次聚集修復了美國撤出TPP以來的受損形象，并打消了東南亞國家對美國繼續參與地區事務的疑慮。隨著中國以一個負責任的大國形象在地區事務中的影響力不斷提升，中國外交戰略的厚積薄發在亞太地區挑戰了美國以往的重心地位。而美國在本地區由來已久的伙伴國都深感與中國發展經貿往來的重要性，在與美國繼續維系傳統友好關系的同時，重塑對華關系就成為東盟國家乃至整個亞太地區的驅動引擎。

(二)雙邊貿易與重塑升級版TPP

由于特朗普宣布退出TPP，此次亞洲之行對于美參與亞洲經濟事務的替代性方案是一次展示的機會。輿論希望美政府更加積極并以戰略導向從更廣闊的角度參與貿易全球化，關注全球問題。然而事實遠非如此。特朗普聲稱要“顛覆全球貿易格局”，在宣布美國退出TPP的同時即提出替代方案，即與伙伴國展開公平的雙邊自由貿易區(FTA)談判。自2012年11月啟動的RCEP談判，由于談判成員國凝聚力不足、談判本身錯綜復雜以及美國利用TPP制衡等因素，至今也沒有獲得大的進展。[2]在APEC會議上，特朗普比較全面地概括了其參與亞洲貿易的規劃：不再接受制約美國行動與主權的多邊貿易協議，僅接受公平與互惠的雙邊貿易協議。

第一，多邊貿易協議本身并不會比雙邊協議更多地制約美國主權。事實上，考慮到現存的美雙邊貿易協議中綁定的最惠國原則，只有減少從TPP退出帶來經濟損害才能夠使相關經貿活動有序開展。第二，關于所謂互惠貿易，特朗普指的是避免更多的雙邊貿易赤字。而事實上，特朗普只是一再重申了他的個人商人理念——貿易協定的作用就在于減少美雙邊貿易赤字。減少美貿易赤字不能靠促使其他國家購買美商品或者提升進口關稅來實現。不出意料的是，其他國家對特朗普的這種不切實際的天方夜譚毫無興趣。

2017年11月的APEC會議上，TPP余下的11個成員國宣布該協定將升級為CPTPP并繼續生效實施，這將成為WTO之后最大的貿易協定。除了更低的成員國之間的關稅壁壘，協議中還包含了電子商務、國有企業管理與勞工權利的重要新條款。特朗普將其視為貿易競爭中的弊端而丟掉了這些機遇。所幸的是，TPP仍保持對其他國家開放，這有利于維護貿易自由化。這也意味著未來的美政府可以將是否加入TPP作為一個選項，并且將最初版本協議中的像投資國爭端解決機制這些不符合美國利益的內容壓縮至最低。

無論TPP的命運如何，可以肯定的是，肇始于TPP的21世紀高標準國際經貿規則將使全球價值鏈被迫重構，對亞太區域價值鏈產生無法預估的影響。[3]

二、美國在東南亞的外交政策走向

(一)美國與東盟的貿易前景

1.貿易額不斷攀升

根據東盟秘書處所做統計，東盟是美國第四大貿易伙伴國，雙方進出口貿易在過去的兩年內翻了三倍。美國是東盟的第四大投資國，在該地區投資超過2260億美元，遠遠超過其他亞洲東道國。美國對東盟的貿易出口達到了每年1000億美元的水平，為東盟帶來了近60萬個就業崗位。另一方面，東盟在美投資從2004年以每年28%的增速達到了今天的270億美元。

東南亞國家對外直接投資的數字雖然在全球范圍內是有限的，然而發展勢頭強勁。從1990年全球對外投資市場份額的0.45%增長到2016年的3.9%。在發展中國家經濟體份額中，東南亞對外直接投資份額從1990年的6.5%增長到2016年的17.4%。這一增長勢頭與其他新興市場相比是十分顯著的。一直作為美國后院的拉美地區在1990年只占有新興經濟體中39.7%的份額，而東亞地區占了46.4%的份額。30年后，在拉美市場對外直接投資縮減到9.8%時，亞太地區成為對外直接投資的主要推動力，占到了發展中國家85.4%的市場份額。

2.多個合作機制持續醞釀

美國政府應抓住機遇來塑造其“后TPP”經濟政策。特朗普政府強化美國與東南亞的關系有以下幾種方案：第一，提升美在東盟經濟共同體中的參與；第二，強化美在APEC中的角色；第三，在“美國-東盟互聯互通”框架機制下持續深化合作。美國此前已經做出承諾將繼續推動“美國-東盟互聯互通”計劃。

在促進投資、完善不動產登記，以及條約實施等方面的框架規則，美政府都可以分享其知識、經驗，以及良好的實施案例，而這些領域的法律框架都是東南亞國家比較欠缺和不完備的。

自美放棄TPP之后，APEC就成為加強本地區貿易與投資機制的重要平臺。由于亞太自貿區FTAAP仍然是一個長期的理想，美國僅能在此次會議中與伙伴國創造對話與機遇。例如，特朗普應在共同解決電子商務、大中小企業與投資自由化等地區問題上爭取主導地位。

3.美國-東盟互聯互通合作倡議

東南亞國家意圖在2025年實現東盟經濟共同體的五個目標：高度一體化和同質化的經濟；一個有競爭力的、創新的、有活力的東盟；高度聯結與產業部門間合作；一個能夠自我更新的、包容的、以人為本的東盟；一個全球化的東盟。這些規劃明確寫進了《東盟2025年互聯互通總體規劃》中。然而通往這五個目標的道路必然是坎坷曲折的。東盟國家在降低非關稅壁壘與縮小國內規則的差別方面有很多障礙，而美國在這方面具有的發展經驗和投資規則的專業知識可以幫助東盟順利實現2025年經濟共同體的目標。

2016年2月提出的美國-東盟互聯互通合作倡議，不僅有助于實現2025年東盟經濟共同體，深化雙方經濟連接，也將使東南亞國家從目前中國因國內改革而降速的經濟發展中擺脫依賴，實現對外貿易多元化。并且，互聯互通計劃將使一些東盟國家采取專門的國內改革來推動相關國家實現高質量貿易，以及與美在未來的投資協議。美國-東盟互聯互通合作倡議將成為特朗普與東盟開展多邊合作的機遇，并將助力實現2025年東盟經濟共同體。

(二)美國與東盟的安全合作

1.東盟與美國“印太戰略”布局

在安全領域，特朗普的印太戰略非常接近于奧巴馬的亞洲軸心戰略和亞太再平衡戰略，盡管特朗普不愿意承認這一點。與印太相伴的幾個舊有的概念如“盟友、伙伴、朋友”都在試圖暗示東南亞域內域外國家彼此聯手應對中國的崛起。同時，特朗普也將承諾美國海軍會支持東南亞海岸線軍事防務以及給予財政支持。印太戰略目標之一即打造一個更為公平的貿易環境。由于美國自身雄厚的經濟實力，與印太各國開展雙邊經貿談判，必然可以體現“America first”的優勢，丟掉TPP并不會使美國失去在“印太”經濟合作中的主導權。

特朗普的執政理念將更加適應東南亞當下的狀況。在奧巴馬任期內，美對多個重要東南亞盟友都有所疏遠。2014年泰國軍事動亂、馬來西亞大規模高層腐敗，以及菲律賓毒品戰爭中的非法殺戮，都給美國提升對亞太地區的治理掌控能力帶來了阻礙。而在特朗普任期內，利益的考量將會高過價值觀的追求，從而與東南亞這些國家的鐵腕領導人更容易溝通和對話，產生共鳴。

自從奧巴馬政府時期，美國已經陸續與東南亞國家確立了全面伙伴關系。這其中包括雙邊防務協約、強化防務合作協議，以及全面伙伴關系協定等多種形式。目前僅有柬埔寨、緬甸、文萊三個國家未與美國確立全面雙邊關系協議。由于柬、緬存在人權問題，文萊最有希望與美國確立新的全面雙邊關系。

2.美國“印太戰略”的重心

印太戰略的邏輯一慣性以爭奪地區主導權為基礎。美國商務部長羅斯聲稱，“印太”這一概念的提出，說明了特朗普的亞洲貿易規劃事實上比TPP更具有包容性。特朗普必須學會參與并主導作為“印太”重心區域的東南亞，以審慎與微妙的平衡戰略來確保東南亞地緣政治利益與美地緣戰略目標實現未來有效的結盟。

特朗普商業性的雙邊主義讓美重塑在東南亞的影響力。特朗普2017年11月在越南、菲律賓出席APEC與東亞峰會，以及與地區領導人一系列雙邊會晤，將為其制約中國近期上升的地區主導地位帶來機遇。由于中國近期在地緣政治方面取得的優勢，特朗普東南亞之行將會被各國領導人高度重視。美需要在東南亞與中國爭奪地區主導權，某些東盟國家也認為擺脫對中國的過度依賴、奉行貿易多邊主義勢在必行，即便這可能伴隨著爭議與質疑。而且考慮到東南亞經濟起飛與繁榮前景，此行僅是一個開端，特朗普需要更多地出訪東南亞國家并開展對話。

在美國與東盟國家開展雙邊主義經貿合作的過程中，安全問題或者人權問題依然可能成為雙邊合作的主要障礙。例如柬埔寨歷史上糟糕的人權記錄給美柬關系籠罩了一層陰霾，兩國之間不太可能建立緊密而穩定的雙邊關系。同樣，緬甸由于羅興亞難民問題，使得自2013年以來得到改善的美緬關系再度擱淺。保護緬甸國內穆斯林免受暴力侵犯以及確立緬甸作為一個多民族、多語言、多種宗教合法并存的國家，成為阻礙美緬關系正常化的主要因素。除非這些國內問題得到解決，否則美國很難與緬甸建立全面伙伴關系。雖然特朗普上任以來，人權外交不斷被淡化，然而特朗普本人也公開聲明過，對其上一任政府的某些外交理念會繼續維系。

三、美韓關系與東北亞安全形勢

(一)“薩德”問題的陰霾

2017年9月7日，韓美軍方共同運送四臺“薩德”系統導彈發射車至星州郡美軍基地。加上此前已經部署的兩臺發射車，“薩德”完整發射系統已經完成部署。

公眾普遍表示，反對“薩德”的呼聲不會停止，抗議活動將持續進行。“臨時”部署并不能緩和半島穩定局勢，只能加劇半島緊張，使對抗升級。為阻止“臨時”部署，當地民眾再次與警方沖突，造成數十人受傷。9月8日下午，韓國民眾聚集在青瓦臺總統府外的廣場，抗議文在寅政府“臨時”追加部署“薩德”反導系統發射裝備。

自2016年“薩德”問題在韓國國內掀起政治風波，當時作為在野黨成員的文在寅堅決反對部署“薩德”。然而其政治態度的反復無常，特別是上臺執政以來的政治立場搖擺不定，所謂“臨時”部署朝令夕改使民眾對其失去信任，同時遭到政治對手的抨擊。2017年，韓國防部稱，“薩德”反導系統已于9月7日完成了“臨時”部署，之所以稱為“臨時”部署，是因為在最終決定部署之前，要依據韓國相關立法進行普通環境影響評估。

文在寅政府曾表示，在對“薩德”進行最終部署之前，有必要先在當地進行環境影響評估。然而第二天就在警力配合下緊急部署了新增的四臺“薩德”發射車。當地民眾認為政府在“薩德”部署時間問題上失信于民，對于剩余裝備的部署搞“突襲”，沒有如其承諾的那樣提前一天進行通知，可見“臨時”部署只是哄騙當地民眾的伎倆。雖然文在寅表示這僅僅是為了應對朝核威脅而“臨時”部署，待環境評估完成之后才實施最終部署，但這一政治謊言在韓國民眾看來已是昭然若揭。

對于為何“臨時”部署“薩德”這一問題，這是由于美軍高層的施壓。文在寅的突然行動，雖然與韓國政府所受到的美軍施壓有關，然而問題的核心在于文在寅此舉推翻了其在競選期間所做出的承諾，回到了其上任總統樸槿惠堅持部署“薩德”反導系統的立場上來。

安全領域合作產生的微妙關系使得美韓聯盟在經貿關系上撲朔迷離，表面上的貿易依存也隱藏著日益凸顯的貿易爭端。韓美兩國都一直聲稱“政經分離”，即政府要將內政、外交問題與國際貿易分離。而美韓對自由貿易區協議的修訂提議并不純粹是國際貿易問題，而是涉及諸多美韓外交安全問題，特別是朝鮮半島問題。且基于美韓屬于同盟關系，特朗普政府在多個涉及韓國產業經濟命脈的問題上突然向韓發難，使韓國國內產生了強烈的不滿情緒。[4]

(二)美韓聯盟貌合神離

美國持續加緊在韓國部署“薩德”反導系統，打破了東北亞的戰略平衡，推動美日韓同盟關系和“東北亞小北約”的實際形成，不僅威脅中國戰略安全，實際上也在損害盟國的政治利益。[5]文在寅強調國防部應加強戰備，其戰略意圖在于，面對朝核威脅和美國軍事壓力的同時，韓國有能力占據更多主動權，寄希望于韓國軍力的提升。朝鮮在2017年7月份成功試射洲際彈道導彈之后，韓國非常注重在與美國的談判中要求提升導彈載荷能力，以達到韓國可以有效摧毀朝鮮核設施的能力。

文在寅與特朗普在華盛頓會晤期間發表聯合聲明，強調韓美安全聯盟共同對抗朝核威脅的重要性。特朗普認為，不但要保護美國本土，還要保護美國盟友，對于駐韓美軍，韓國政府需承擔更多責任和財政支出。而文在寅希望更多地與朝方展開對話和談判，他認為韓美兩國同時面對的最大挑戰就是朝核威脅，兩國應優先解決這一問題，并在相關政策上緊密合作。然而文在寅更傾向于制裁與對話同時進行，在“薩德”問題上也存有一些保留態度，沒有承諾一定會擔負駐韓美軍的更多開銷。

2017年6月28日，文在寅訪美，其最大目的是增強軍事合作與鞏固美韓同盟。美韓會晤的核心內容是朝核問題、美韓同盟發展問題，以及經濟合作問題。然而在經濟問題上，美韓雙方意見并不一致，特朗普對美韓雙邊貿易特別是《美韓自由貿易協定》表示不滿。在特朗普的觀念中，美韓貿易協定簽署以來，美國對韓貿易逆差逐年增長，這嚴重損害了特朗普眼中的“國家利益”[6]文在寅在美期間，特朗普公開表示將重啟韓美自由貿易協定談判，訂立新的自貿協定，并認為新的協議會是一個更加公平的協議。

韓國是美國第六大貿易伙伴，美國是韓國第二大貿易伙伴。開啟于2007年的美韓自由貿易談判前后歷經4年時間，于2012年確立了美韓自貿協定最終版，并于當年生效。協議生效以來，韓美貿易總額從2012年的1008億美元攀升至2016年的1096億美元。

據美國官方統計數據，美國對韓國的貿易赤字從2011年的132億美元攀升至2016年的277億美元，翻了一番。雖然特朗普曾表示“通過自貿協定，美國一共增加了近110億美元的貿易赤字”，并敦促韓方修改自貿協定，但韓國作為受益方當然不愿與美國重啟韓美自貿協定談判，對美方認定“自貿協定帶來美對韓貿易逆差”的看法，未做出積極回應。直到2017年11月7日，特朗普訪韓期間，受東北亞安全局勢的大環境施壓，文在寅才公開表態：“為了推進自由、公正且均等的貿易政策，決定將加快速度推進有關韓美自貿協定的相關協商。”[7]

然而近幾年韓美經貿往來狀況不容樂觀，美對韓逆差狀態持續存在，數額較大。韓國產業通商資源部官方統計指出，從2014年到2016年韓國對美順差額分別為250億美元、258億美元和232億美元，汽車制造業、無線通信設備、汽車零部件、疫苗制品、石油產品是位列前五位的行業。2016年汽車貿易順差額達到145億美元，占總貿易順差額的62.5%。韓國對美汽車出口過去5年內以12.4%的年增速遞增，可見，在韓美自貿區協議的談判重啟之后，韓國汽車業將在這一場零和博弈中成為替罪羊。

四、結 語

特朗普外交政策理念帶動了東亞地區貿易保護主義的浪潮，雖然美國與東盟以及中日韓貿易依存度有增無減，然而其“退出主義”引發了美國與東亞各國經濟關系甚至安全合作關系的緊張，使得“印太戰略”視野下的經貿往來具有更大的不確定性和不穩定性。因此，應根據多元合作治理的理念創設多層多維的地區治理體系，引導所有國家各盡其能，共同為東亞合作與地區治理做出貢獻。[8]東亞國家文化、歷史、社會的多樣性，使得與美國開展貿易合作具有不可復制的特殊性，最終促使中國在推動東亞區域經濟一體化的進程中擔當了更重要的角色，賦予了中國更多的地區主動權。平衡美國經濟外交的不穩定性，需要中國更多地參與到RCEP、APEC、中日韓自貿區等地區機制中來并主導這些機制。

參 考 文 獻

[1]梅冠群.從特朗普亞洲行看中美關系的六個“之爭”[J].中國發展觀察,2017(22):27.

[2]姜凌，支宏娟.新一輪逆全球化浪潮下的南北經濟一體化關系走向——基于美國退出TPP和重談NAFTA的分析[J].四川大學學報(哲學社會科學版),2017(5)：131.

[3]陳淑梅.后TPP時代規則對亞太區域價值鏈的影響研究——勞工標準視角的探討[J].太平洋學報,2017(11):51.

[4]白云飛.韓美打起自貿協定修訂“攻防戰”[N].經濟日報,2017-08-28(10).

[5]石源華.三議特朗普時代的東亞政治安全格局[J].世界知識,2017(15):52.

[6]唐彥林.特朗普外交理念與美韓關系走向[J].當代韓國,2017(2):21.

[7]特朗普：美韓自貿協定對美國來說是個失敗[EB/OL].(2017-11-08)[2017-12-22].http://finance.ifeng.com/a/20171108/15775036_0.shtml.

[8]郭定平.論東亞區域合作中的若干不確定性問題[J].人民論壇·學術前沿,2017(7):22.