公共服務網絡化協同治理模型的構想

吳　限，何繼新

（1.吉林廣播電視大學，吉林 長春 130022；2.天津城建大學 經濟與管理學院，天津 300384）

一、問題的提出

現階段，我國公共服務信息化、智能化建設快速發展，國家“十三五”規劃綱要在滿足多樣化公共服務需求中提出了“積極應用新技術、發展新業態，促進線上線下服務銜接，讓人民群眾享受高效便捷優質服務”的具體任務。然而，以“互聯網+公共服務”為主要形式的公共服務信息化建設存在主體協同弱化、網絡環節割裂、資源整合乏力、運作管理低效等問題，供給參與多元化主體往往基于自身利益和資源稟賦考量，按照當前公共服務供給管理體制機制及運作流程，將公共服務信息流、資金流、物流和業務流電子化，顯見的關鍵困窘是缺乏多元供給主體間資源整合和具體業務交互協同的整體組織規劃，造成主體間資源分散、利益博弈、信息隔離，跨區域、跨主體、跨部門、跨行業之間協調難度大、決策效率低、供給成本高，尤其是供給主體間供給活動業務整體協同能力和水平亟需提高。“互聯網+公共服務”正是通過新興信息技術、云技術、大數據技術和平臺技術，構筑了公共服務供給新型社會化網絡，帶來了政府內部機構、市場—市場—公眾、政府—社會—市場—公眾、政府—市場—公眾、社會—市場—公眾等不同主體交互模式的深度創新。當然，“互聯網+公共服務”必須從全盤統籌出發，開展科學合理的網絡化供給頂層設計，促進不同供給主體間價值一致、資源共享、責任共擔和行為協同，規避主體權責不清、流程混亂和管理懸空，促進“互聯網+公共服務”能夠保障和支撐多主體合力解決共同存在的公共服務難題。

當前，學界對于“互聯網+公共服務”的網絡化整體協同機制開始探索。國外眾多學者研究認為，各國政府為方便公民獲取社會信息、參與社會治理、建立公平的信息社會，將互聯網納入公共服務領域，將其作為公共政策目標[1]。“互聯網+公共服務”的優勢日益凸顯，使得公共服務向電子服務改革成為地區、國家甚至國際發展的當務之急[2]。其有用性在公共服務供給服務、社會服務、和消費者生活服務中不斷彰顯，不僅增加了公共服務流程與信息的透明度，提高了公眾和政府的社會績效[3]，也促進各供給主體更大的合作和各組織單位的內部與外部溝通，有效防止了政府官僚制發生，減少政府開支，縮短政府與公民之間的距離[4]。國內學者強調，政府應發揮統籌管理作用，加強組織領導，注重規劃引領，強化制度規范，堅持試點先行①；同時，注重頂層設計，提出構建開放、包容、寬松的、集聚多主體協同的智慧服務平臺體系②，支持高校、科研院所與企業聯合，確保公共服務信息化平臺高效運行③，尤其是在項目開發中引入PPP模式，加強社會協同與增進社會自組織有機統一，擴大社會多元參與、促進多元合作，構建多層次多環節多模式的線下線上相結合的互聯網+公共服務體系④。

上述這些研究為構建“互聯網+公共服務”的網絡化協同整體治理模型提供了有益的借鑒，但多數局限于具體公共服務類型互聯網平臺體系研究，側重于平臺體系構建和具體互聯網技術支撐，對“互聯網+公共服務”整體系統多元主體以及跨部門、跨區域、跨行業之間的利益關系和利益協作行動策略考量頗為欠缺。“互聯網+公共服務”本身就是融信息化、智能化、網絡化、復雜化、動態化和平臺化為一體的高度復雜動態公共服務供給系統，“互聯網+公共服務”網絡化系統內部嵌入了不同類型、性質、目的訴求的供需利益主體，不同主體角色利益關系不斷動態轉化且錯綜復雜，尤其是 “互聯網+公共服務”作為一種復雜適應系統，不同利益群體之間的利益關系博弈是推動系統演化發展的主要因素，維持系統穩定性在于為各利益主體提供一種利益均衡機制。[5]為此，亟待從一個新的研究視角—利益視角來考量“互聯網+公共服務”網絡化系統的治理框架，更亟需站在多元主體利益關系協調和競合的立足點上建構一套設計方法。

二、“互聯網+公共服務”網絡化協同治理模型的內涵

美國學者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D.坎格斯指出締造跨界合作的最高境界有賴于網絡化治理，即按照傳統層級結構形成的縱向權力線和依靠新興網絡建立的橫向行動線兩者的深度融合，且其興起象征著第三方政府、協同政府、數字化革命以及消費者需求等四種影響公共部門形態的發展態勢的合流[6]（P6-9）。若從其結構形式來說，網絡化治理亦是特殊的網絡與特殊的治理兩者交融的網絡結構治理形式[7]，是將政府、企業、非營利組織以及公民等組織和個人集合起來，利用機構和個人的資源與專業知識共同解決公共問題的合作治理[8]，并將政府合作與市場委托代理相結合的治理模式。“協同”則是整體系統的各個子系統之間，基于系統目標的實現而通過協同系統主體、要素、關系和行為的協調及相互配合支持，保證復雜大系統保持穩定良性運作狀態和促進系統可持續發展，從而發揮整個系統“1+1〉2”的功能。[9]（P25-27）從復雜系統理論范疇來看，系統的協同性實質上是外部環境因素與系統內部子系統之間交互影響的協同性，且這種影響持續不斷發生復雜作用。因此，在復雜自適應巨系統中，協同性是復雜系統關注的核心命題。一方面，系統的要素組成具有個體構建的多樣化，每個構件要素之間的交互作用和影響呈現出典型的非線性關系。另一方面，系統內的組成個體構件、要素持續不斷地與外部環境發生反饋作用和交互影響，依據系統整體目標，主動協同和適應外部環境的影響，并進行物質、能量和信息循環流動，驅動系統保持正常運行的狀態和不斷向高級方向演化[10]（P37，38）。基于上述分析，本文把網絡化治理和協同兩個概念范疇復合起來，將“互聯網+公共服務”網絡化協同治理模型看作是一種基于“互聯網+”工具技術和管理邏輯下由公共服務多元供給主體共擔共享共建的網絡化協同供給的復雜適應系統，其以創造公共服務價值保值增值為終極目標導向。“互聯網+公共服務”網絡化協同治理模型的具體構成如圖1所示。

在“互聯網+公共服務”復雜網絡化治理模型中，參與公共服務供給主體的資源配置、供給行為和供給內容都應以網絡化協同供給能力塑造和供給效率提升為使命目標，以創造公共服務價值保值增值為終極目標，按照不同主體職責內容、供給優勢和資源整合能力實施自身供給任務及協同任務，形成不同供給主體之間“資源要素配置—利益流動整合”的整體網絡化供給治理邏輯。從治理主體到成員主體的協同系統交互良性互動機制作用功效的有效發揮，有賴于占有資源稟賦、配置資源多寡以及各主體公共利益及自身主體利益間的博弈、競合和循環流動的多維復雜驅動力。其中，系統內部和外部各種驅動因素或障礙因素互相作用，進而影響多元主體的協同行為決策選擇，形成協同供給系統從資源配置到利益流動整合的驅動力體系，掣肘或促進“互聯網+公共服務”復雜網絡化供給治理協同的有效實現。可見，“互聯網+公共服務”網絡化協同治理系統需要從協同主體間“資源配置—利益整合”關系出發，圍繞“互聯網+公共服務”整體系統網絡化協同供給能力塑造和供給效率提升的使命目標，基于互聯網下的平臺技術、云計算技術、移動互聯網技術等，將協同供給系統不同主體所涉及的公共物品供給管理活動按照橫向主體及縱向環節分解和整合為具體差異性使命任務，縱向上可以按照供應鏈方法技術解構公共物品供給中的規劃設計、投資決策、生產、運營管理和消費等環節，橫向上立足主體資源要素和利益訴求，把供給行為活動、任務內容關聯到“互聯網+公共服務”具體項目供給建設實施活動對應的不同協同主體利益和資源配置上，通過不同主體間的資源配置、利益競合和要素流動，將“互聯網+公共服務”各種復雜的協同主體、要素及利益整合為一個多主體、多要素、多利益的交互循環有機系統。

圖1　“互聯網+公共服務”網絡化協同治理模型（作者自繪）

網絡化協同治理模型體現了“互聯網+公共服務”網絡化供給協同運作管理的涌現性、復雜性、自組織性、非線性、網絡性、開放性和動態性特征，可為構建“互聯網+公共服務”管理協同系統分析和優化提供有效的支撐。這種支撐和基礎主要體現在：第一，該模型強調在協同不同主體、不同環節的公共服務項目供給管理中，明確了以協同不同供給主體的協同供給能力塑造和供給效率提升使命目標為核心，從而將“互聯網+公共服務”復雜網絡化治理系統中的成員主體和各類協同內容真正統一在共同使命目標中，構建了一個有機關聯的協同整體治理系統，尤其是明確了協同供給系統的共同目標，這是引導各子系統、各主體部分實現有效協同和公共服務供給建設價值保值增值創造的關鍵。第二，該模型從特定的“互聯網+公共服務”不同供給主體的協同供給能力塑造和供給效率提升使命目標出發，通過分析完成使命目標所需要的跨環節、跨主體、跨層次、跨領域等公共服務項目供給建設和運營管理活動目標任務，進一步關聯到網絡化系統中的不同協同主體，基于“資源—利益”雙元框架識別出網絡化系統中的各種利益主體，將“互聯網+公共服務”供給建設使命目標同各種利益主體有效關聯起來。第三，該模型關注和強調不同主體間的資源配置、利益競合和要素流動，尤其是“互聯網+公共服務”網絡化供給治理系統蘊含著顯在和潛在、現實和虛擬彼此交織的巨量物流、資金流、信息流和業務流，這些巨量要素流動的本質在于資源占有配置和利益競合。因此，模型特別關注網絡化治理系統中協同各主體之間的“資源—利益”整合關系，并將這種復雜交織的“資源—利益”關系串聯到物流、資金流、信息流和業務流有機系統中，為“互聯網+公共服務”網絡化供給治理系統的協同供給關系描述和協同供給原生動力分析提供新的視閾。第四，該模型體現了系統內部和外部驅動或障礙因素對于“互聯網+公共服務”網絡化供給治理系統協同供給效能的影響，反映了該系統作為一個開放的系統與內外部影響要素發生相互動態作用。這些因素包括：政府科學引導、金融支持、社會公眾參與、供給技術創新和協同區域社會經濟環境等驅動因素，以及成員主體資源利益博弈沖突、系統使命目標模糊混沌、公共政策引導力缺失、供給運作模式滯后和外部環境干擾等障礙因素。這對于分析“互聯網+公共服務”網絡化供給治理系統的協同關系變化和提升協同供給能力路徑具有重要意義。

三、“互聯網+公共服務”網絡化協同治理模型的設計方法框架

以“互聯網+公共服務”網絡化協同治理模型為基礎，在構建“互聯網+公共服務”協同系統中，可對“互聯網+公共服務”網絡化供給治理系統協同供給進行分析，明確其優化目標方向和實施路徑，完成“互聯網+公共服務”網絡化協同治理系統的重構，這正是跨環節、跨主體、跨層次、跨領域的“互聯網+公共服務”網絡化協同治理平臺設計的主要內容。

（一）“互聯網+公共服務”系統使命目標任務分析與“資源—利益”作用場域識別

“互聯網+公共服務”網絡化協同治理模型是以提升整體系統網絡化協同供給能力和供給效率使命為核心，是基于互聯網思維和邏輯各主體協同參與公共服務供給行為的價值研判導向。因此，首要步驟就是對“互聯網+公共服務”網絡化協同治理使命任務進行分析，主要從“互聯網+公共服務”網絡化協同治理系統應對影響的內部和外部環境條件出發，立足不同地域和經濟社會不同階段發展水平及其公共服務主要建設目標，分析和明確“互聯網+公共服務”具體項目供給建設的定位理念，以及從整體上和各個子系統層面分別說明公共服務建設發展存在的理由和所應擔當的角色和責任，進而明確“互聯網+公共服務”網絡化協同治理整體使命和各個子系統使命。然后，基于使命分析來辨識出承擔“互聯網+公共服務”供給使命任務的實施主體、作業對象和任務內容，以“資源—利益”雙元標準進一步分析識別作用場域的主要供給主體載體，進而定義“資源—利益”作用場域主體，完成“資源—利益”作用場域識別。

這一階段的主要內容可以概括為：一是以凝聚當前“互聯網+公共服務”發展的且與公共服務建設緊密相關聯的不同領域經濟社會發展政策、規劃、制度為依據，分析解決當前“互聯網+公共服務”關聯的經濟社會發展重要問題及嵌入的建設應然邏輯，從中明晰旨在解決“互聯網+公共服務”網絡化協同治理難題的供給建設相關活動及其總體使命目標。二是將“互聯網+公共服務”網絡化協同治理系統總體使命進行逐級分解，形成各子系統分層級的功能職責和任務目標，進一步定義各子系統中每個任務單元的實施主體、功能職責、任務目標及其作業對象。三是以各子系統中每個任務單元實施主體作為“資源—利益”作用場域的基本載體，全面分析其所承載的公共服務建設各種基礎條件、資源稟賦多寡及其現實狀況，還要考慮社會公眾對公共服務安全、便捷、價廉、高效等多維需求利益價值性，判斷解決當前供給協同、供需協同、環境協同等方面引致的多重“資源—利益”矛盾的必要性和緊迫性。四是遵循“互聯網+公共服務”網絡化協同治理系統縱向供給價值鏈邏輯，按照縱向供給價值鏈范型，分析不同主體參與規劃設計、投資決策、建設生產、運營管理和消費等不同供給環節的各種作業經營活動、所需資源條件和衍生的各種利益期望，并以此界定“互聯網+公共服務”主要供給主體的供給經營業務活動域。五是用“互聯網+公共服務”網絡化協同治理主體的供給經營活動域集合定義“資源—利益”作用場域，用不同主體在各供給經營活動域中形成的“資源—利益”關聯主體集合定義“資源—利益”主體，從而完成“互聯網+公共服務”網絡化協同治理主體的“資源—利益”作用場域識別。

（二）“互聯網+公共服務”協同關系及活動分析與“資源—利益”流刻畫

“互聯網+公共服務”網絡化協同治理系統是一個開放、動態和復雜自適應系統，系統要素資源不僅在內部主體間循環流動，還與外部環境發生各種要素關聯和交換，系統始終處于以協同主體間的資源要素交換、配置和循環的多維要素流動維系網絡化協同供給活動。因此，“互聯網+公共服務”網絡化協同治理系統中的各種協同主體之間的資源要素和利益的流動順暢性是網絡化協同供給正常運行并實現持續協同供給高效率的前提條件，也是各個主體開展協同供給活動的基礎。這需要在上述階段使命目標任務分析和“資源—利益”作用場域辨析識別的基礎上，從作用場域下“資源—利益”主體間關聯協同的視角分析不同主體資源占有及配置的能力、基礎和條件，在公共服務供給中參與的目標任務、活動角色，及其投入資源和社會經濟成本同私人利益、公共利益產出的衡量，形成協同主體“資源—利益”的靜態圖景描述，再進一步以產權交易理論、要素定價理論為依據，把不同供給主體間的資源要素和利益交換嵌套在公共服務供給物流、信息流、資金流、業務流之中，通過公共服務網絡化供給的物流、信息流、資金流、業務流等作業對象形式完成各協同主體間“資源—利益”循環流動關系的描述刻畫。

這一階段的主要內容可以概括為：一是用“互聯網+公共服務”網絡化協同治理作用場域下的“資源—利益”主體協同關系體現和反映互聯網思維下公共服務供給作業經營業務活動范疇，將“資源—利益”主體界定為協同供給活動主體，并為各協同供給活動主體從資源能力、目標任務、供給投入和供給產出等方面權衡的基礎上進行主體“資源—利益”賬戶定義。二是基于不同作用場域各主體協同供給范疇活動的“資源—利益”主體關聯關系，細化并轉化為各主體“資源—利益”賬戶間的物流、信息流、資金流、業務流等作業經營流，通過流向、流速、流量細致表達和闡釋協同主體間資源及實際利益關聯協同活動，其中，可以把資源要素投入流看作成本流，公共服務私人利益及公共利益看作收益流，通過成本流、收益流兩種形式刻畫出各主體協同供給的 “資源—利益”循環流動基本框架。三是在“互聯網+公共服務”網絡化協同治理中，按照資源配置最優和公共服務利益產出最大的原則，構建“互聯網+公共服務”網絡化協同“集聚式”供給，即把同一公共服務活動業務領域主體承擔的作業經營活動及其資源要素向系統內外若干供給優化高效率主體聚合，通過這些主體打造形成“互聯網+公共服務”網絡化協同主體間平臺化、一體化和整體化供給運行模式，以及“資源—利益”流協同合作關系整體刻畫圖型。

（三）“互聯網+公共服務”協同治理動力與競合博弈均衡分析

在建立“資源—利益”流以表達不同供給環節、不同供給作用場域和不同供給主體等協同資源和利益流動關系的基礎上，一方面，立足供給主體作業經營活動的各種作業活動流，分析判斷不同主體間協同供給的抑制動力及驅動動力要素內容；另一方面，以收益和成本為分析工具，通過各供給主體“資源—利益”賬戶間的物流、信息流、資金流、業務流等作業經營流，以及流向、流速、流量的分析，明確各協同供給主體間的競合博弈均衡關系。

這一階段的主要內容歸納為：一是從系統內部和外部的驅動因素或者障礙因素出發，借助系統中各供給主體“資源—利益”賬戶間的物流、信息流、資金流、業務流等作業經營流，分析當采用“互聯網+公共服務”網絡化協同供給管理模式及技術時，其供給主體協同供給的資源配置機制、資源配置結構、供給產出分配結構、交易要素定價結構、資源要素交易方式和定價交易博弈均衡等對于“互聯網+公共服務”網絡化協同供給動力的作用和影響，進而進行“互聯網+公共服務”網絡化協同治理動力分析。二是借助各供給主體“資源—利益”賬戶間的物流、信息流、資金流、業務流等作業經營流型刻畫，以及流向、流速、流量的分析，在采用“互聯網+公共服務”網絡化協同供給管理模式及技術時，分析資源要素基礎條件、配置結構及方式、定價結構、定價博弈均衡和供給產出利益分配結構及方式等對于不同供給主體資源再投入和公共服務產出利益的影響，深入研判各協同主體間圍繞 “互聯網+公共服務”網絡化協同供給管理的協同互動是否合理。

（四）“互聯網+公共服務”協同治理調節策略分析與模式機制構建

“互聯網+公共服務”網絡化協同治理調節策略分析與模式機制構建突出強調的是：基于縱向公共服務供給作業活動環節流程性和橫向不同環節不同供給主體功能分工兩個層面，依據價值鏈理論、價值網絡理論和整體治理理論，結合不同供給主體“資源—利益”關聯關系和活動范疇，從政府、企業、社會組織到社會公眾以及相關供給參與延展方形成的多元化主體協同供給調節和支持策略，最終形成對于“互聯網+公共服務”網絡化協同治理系統運行模式和機制的重塑和建構，以實現便捷高效、科學合理、共享共建的“互聯網+公共服務”網絡化協同治理系統平臺化、一體化和整體化設計。

該階段主要包括：一是基于“互聯網+公共服務”網絡化協同治理動力要素內容分析，定位在主體資源和利益分析起點，建構調節不同“資源—利益”主體協同關系強弱、協同內容多少、協同響應快慢的供給業務活動引導機制、資源配置機制、要素定價機制、激勵約束機制和博弈信息對稱等調節策略。二是針對“資源—利益”失衡的不同供給主體建構調節策略，需要基于“互聯網+公共服務”網絡化協同治理不同主體“資源—利益”均衡配置結論，研究設計調節“資源—利益”失衡的制度，包括公眾參與機制、供需匹配機制和補償機制，以及針對流量流速失衡的全程網絡監測機制、預警機制和利益轉移平衡策略。三是從“互聯網+公共服務”協同治理功能定位、目標任務、資源基礎條件、供給活動內容、重點任務、主體權責分工、主體協同關系流程等方面，研究包括由信息傳導反饋共享機制、公眾參與互動機制、政府引導支持機制、全域化透明監測機制、準入建設機會均等機制、資源轉移平衡機制和軟性社會資本策略等調節策略和機制。四是基于“互聯網+公共服務”協同治理系統使命目標，不同主體協同供給任務單元、功能模式和“資源—利益”配置調節策略，在互聯網和公共服務供給側改革要求下，借助和依托互聯網技術，構建面向社會公眾公共服務領域，整合社會泛化資源。

結語

由于受到來自政治、社會、經濟和技術等諸多因素的影響，當前“互聯網+公共服務”網絡化協同治理模型、體制機制都沒有將復雜的供給主體、要素資源、協同關系、目標導向等協同要素進行有機整合，也沒有很好地體現“互聯網+公共服務”網絡化協同治理的價值導向，也難以為該系統科學描述和分析提供有效的理論和實踐支撐。為此，本文構建的“互聯網+公共服務”網絡化協同治理模型，嘗試性地提出了“互聯網+公共服務”網絡化協同治理設計方法框架，為“互聯網+公共服務”建設以協同為中心的供給質量及效率提升提供了一種可能操作的新方法思路，對于促進跨區域、跨主體、跨行業公共服務合作供給模式由“各自為戰”到“協同發展”的轉型具有積極意義。

注釋：

①具體請參見：王媛媛.利用互聯網推動城市社區文化建設路徑探析[J].山西廣播電視大學學報，2010（5）；連君.數字化社區建設中的問題與對策研究[D].青島：中國海洋大學，2014；王國華，駱毅.論“互聯網+”下的社會治理轉型[J].人民論壇·學術前沿，2015（10）。

②具體請參見：陶國根.大數據視域下的政府公共服務創新之道[J].電子政務，2016（2）；劉霞.“互聯網+”時代創新基層社會治理的思考[J].農業網絡信息，2015（10）；姚財福.深化行政體制改革營造“互聯網+”發展的良好環境[J].世界電信，2015（8）；周宇.上海市靜安區石門二路智慧社區建設研究[D].大連：大連海事大學，2015。

③具體請參見：張立鋼.面向房地產企業的智慧社區建設與運營研究[D].大連：大連理工大學，2014；鄒磊，徐策.實施“互聯網+”行動計劃推動提質增效升級[J].宏觀經濟管理，2015（6）；寧家駿.“互聯網+”行動計劃的實施背景、內涵及主要內容[J].電子政務，2015（6）。

④具體請參見：駱毅，王國華.利用“互聯網+”實現協同治理機制創新的關鍵舉措研究——以美國“公眾專利評審”項目分析為例[J].情報雜志，2015（10）；樊會文.互聯網+的價值創造效應及其生成機理[J].工業經濟論壇，2015（3）；李天柱，等.互聯網大數據創新的基礎設施及其建設思路[J].技術經濟，2015（7）。

參考文獻：

[1]Hardy G，Johanson G.Characteristics and Choices of Public Access Internet Users in Victorian Public Libraries[J].Online Information Review，2003，27（5）：344-358.

[2]Sarikas O D，Weerakkody V.Realising Integrated E-government Services：A UK Local Government Perspective[J].Transforming Government：People，Process and Policy，2007， 1（2）：153-173.

[3]Abu-Shanab E.Antecedents of Trust in E-government Services：An Empirical Test in Jordan[J].Transforming Government：People，Process and Policy，2014， 8（4）：480-499.

[4]McIvor R，McHugh M，Cadden C.Internet Technologies：Supporting Transparency in the Public Sector[J].International Journal of Public Sector Management，2002，15（3）： 170-187.

[5]楊博文，黃恒振.復雜適應系統中的利益群體博弈——以公共組織系統為例[J].西南石油大學學報（社會科學版），2009（6）.

[6][美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D.坎格斯.網絡化治理：公共部門的新形態[M].孫迎春，譯.北京：北京大學出版社，2008.

[7]Eva S rensen，Jacob Torfin.Making Governance Networks Democracy，Working Paper Series（No.1）.Roskilde：Roskilde University，2004.

[8][美]高和·里茲維，陳雪蓮.美國政府創新：觀察和經驗[J].經濟社會體制比較，2009（6）.

[9]李振華.基于復雜性的企業協同競爭機制研究[D].天津：天津大學，2005.

[10]張哲.基于產業集群理論的企業協同創新系統研究[D].天津：天津大學，2008.