論公平競爭審查制度與國有企業改革深化

宋 琳

（中國人民大學，北京 100872）

2016年6月14日，國務院印發《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發[2016]34號，以下簡稱《意見》），確定當年7月1日起開始實施公平競爭審查制度，該文件是對《關于推進價格機制改革的意見》（中發[2015]28號）中要求逐步確立競爭政策基礎性地位的進一步落實，是規范和約束政府相關行為，防止濫用行政權力排除、限制競爭，維護市場公平競爭秩序的又一制度性安排。國有企業領域一直存在行政性壟斷問題，公平競爭審查制度的確立，通過評價政府干預行為，可精準規制行政性壟斷行為，有助于保護和規范國有企業經營行為。本文圍繞公平競爭審查制度實施，以及如何推動國有企業深化改革相關問題展開討論。

一、公平競爭審查制度解析

公平競爭審查制度，是指我國行政機關和法律、法規授權的具有公共事務職能的組織對其制定的關于市場準入、產業發展、招商引資、招標投標、政府采購、經營行為規范、資質標準等涉及市場主體經濟活動的規章、規范性文件和其他政策措施的自我審查，避免出臺具有排除、限制競爭效果的政策措施，從而建設統一開放、競爭有序的市場體系。公平競爭審查制度的主要內容可概括為“三個結合”“四類標準”“五項措施”。“三個結合”是指自我審查與外部監督結合、原則禁止與例外規定結合、規范增量與清理存量結合；“四類標準”包括市場準入和退出標準5項、商品和要素自由流動標準5項、影響經營生產成本標準4項、影響生產經營行為標準4項；“五項措施”分別是分步實施、加強指導、定期評估、制定實施細則和強化執法[1]。

公平競爭審查制度是在經濟新常態背景下全面構建國家競爭制度體系的關鍵之舉，也是規制行政性壟斷的重要制度創新，更是政府行為“競爭合規”常態化建設之舉[2]。從歷史角度而言，我國市場經濟是從國家壟斷的計劃經濟過渡而來，雖已歷經三十多年改革發展，但政府與市場間的矛盾依然存在：政府對微觀經濟事務干涉過多，市場發展不充分和市場充分領域存在壟斷現象并存。處理好政府和市場的關系是發展和完善社會主義市場經濟的核心問題，市場經濟本質是法治經濟，要通過法治化實現公平競爭，促進經濟發展。我國特殊歷史發展背景決定市場經濟發展中帶有過多行政因素，這是造成地方保護、區域封鎖、行業壁壘、企業壟斷等破壞市場公平競爭行為的主要原因，與我國市場經濟法治化要求背道而馳。在短時間內完全摒除政府對市場的干預并不現實，只有通過加強對政府權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，才能有效保障市場在資源配置中發揮決定性作用，實現效益和效率最大化，這正是實施公平競爭審查制度應有之義。

公平競爭審查制度在一些國家和地區早有實踐經驗。如美國聯邦貿易委員會（FTC）在1980年競爭審查和評估聯邦機構法規，將政府經濟干預行為控制在競爭政策允許范圍內[3]；歐盟在歐洲市場一體化方面取得舉世公認成就，緣于國家援助控制①國家援助控制（State Aid Control），是指歐盟委員會對其成員國實行國家援助進行審查和控制，確保成員國政府干預市場的行為不阻礙競爭，影響歐盟內部自由貿易。歐盟國家援助控制的相關規定主要見于《歐盟條約》第107條至109條。制度的實施[4]，經過半個多世紀的發展，該制度已成為世界范圍內最成熟和完備的公平競爭審查制度體系[5]；澳大利亞也是率先實施競爭審查制度的國家，上世紀90年代，澳大利亞建立“國家競爭政策”，審查幾乎所有法律制度，以判定其是否阻礙競爭。通過審查，澳大利亞廢除了諸多含有限制競爭內容的法律文件，有效遏制政府不當干預經濟行為[6]；與我國具有相似產業發展史的日本和韓國，分別于2010年和2009年建立競爭審查制度，旨在減少政府對競爭的不合理限制[7]。此外，經合組織（OECD）是推動競爭審查最為積極的國際組織，其建議應對即將新擬或已存在的管制措施或法規開展競爭審查，目前，多數經合組織成員國已采納并實施競爭審查制度。因此，縱觀世界其他國家及國際經濟組織做法，我國實施公平競爭審查制度順應時代發展，符合國際經濟發展趨勢。

二、目前國有企業深化改革面臨主要困難

從1978年至今，我國國有企業改革大致經歷四個階段：1978年至1992年是國有企業改革的初步探索階段；1993年至2002年是制度創新階段；2003年至2012年是縱深推進階段；2012年至今，國有企業改革進入全面深化完善階段[8]。回顧我國國有企業改革歷程，從改革最初的放權讓利、擴大企業經營自主權，到建立現代企業制度，以及之后的國有資產管理體制改革，再到現在的國有企業深化改革，改革在艱難前行中取得顯著成效。但作為中國經濟體制改革的攻堅之役，國有企業改革仍面臨一些亟待解決的深層次矛盾，這其中既包括國有企業自身問題，也包括諸多外部問題。

（一）私有化論調伴隨國有企業深化改革

受西方新自由主義思潮影響，私有化論調一直伴隨我國國有企業改革，并在改革發展不同階段呈現不同內容。2003年前，私有化論調主要集中于市場經濟中非國有企業與國有企業間無法形成競爭，2003年以來，私有化論調則主要強調國有企業發展阻礙非國有企業發展，即國有企業同非國有企業在市場經濟中互不相容，國有企業私有化是必然選擇[9]。更有甚者將國有企業看作中國經濟發展的最主要障礙之一，認為應在五到十年內，將國有企業比重降至10%。國有企業私有化主張完全利用西方市場經濟理論指導中國國有企業改革，企圖借國企私有化謀取利益。國企私有化將極大削弱政府在經濟社會管理中的話語權，動搖我國公有制主體地位并引發災難性后果②張維迎：中國未來幾年要做的頭等大事就是國企私有化.鳳凰網.http：//finance.ifeng.com/news/special/zgfzlt_2012/20120317/5764651.shtml.2012-3-17.。這不僅是純粹經濟問題，更是政治問題。上述錯誤“改革”論調與國家對改革的根本要求背道而馳，是改革發展中不可忽視的思想阻礙。

（二）國有企業經營機制弊端

國有企業深化改革要解決的另一矛盾是國有企業自身經營機制弊端，這是國有企業傳統發展模式所致。在國有企業經營機制中，產權制度、組織結構及激勵機制是改革重點。首先，傳統國有企業經營制度缺陷在于產權制度不合理。產權制度是經營機制具體延伸，國有企業中產權制度是否合理一定程度上反映經營機制成熟與否。因此，傳統國有企業亟需通過產權制度改革，建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代企業產權制度。其次，國有企業組織結構仍有待完善。近年來，國有企業組織機構改革初見成效，但仍存在一些問題：股東會、董事會、監事會及企業經理層未形成有效制約機制，企業組織中部門設置分散、職能混亂、事務性工作較多。最后，激勵機制欠缺。目前，國有企業激勵機制不到位，企業收入分配制度不合理，無法充分調動經營者和員工生產積極性，造成企業活力不足，直接影響企業發展，國有企業整體經營狀況欠佳也就不足為奇。概言之，產權制度、組織結構及激勵機制是國有企業經營機制重要組成部分，其不足共同導致國有企業經營機制弊端，轉換經營機制是國有企業深化改革必須解決的難題。

（三）政企不分阻礙國有企業深化改革

目前，我國國有企業深化改革最大難點在于政企不分。政企不分使國有企業權力配置結構呈現過度控制權與殘缺行政權并存特點，國有企業“半市場化”特征加之由此派生的權力配置結構會滋生壟斷和腐敗[10]。國有企業一方面試圖擺脫政府束縛，另一方面又不斷享受政府提供的有利資源，實現在某些領域的壟斷經營，從而獲得巨大行政壟斷利益。此外，政企不分帶來的腐敗問題也長期為人詬病。政企不分問題得不到解決，政商紐帶無法根除，國有企業很難逐步走向市場化，改革歷史性課題難以攻克。

（四）國有企業深化改革外部環境復雜

外部環境是影響國有企業深化改革進度的關鍵性因素。在國內，多種所有制經濟競爭格局正發生變化，在市場經濟體制下，國有企業同非國有企業共處于國民經濟中，尋求各自發展，有合作但又存在競爭。面對非國有企業巨大經營活力，國有企業需在順利完成轉型升級的同時，更好地承擔起經濟、政治和社會責任，這是黨和國家對國有企業深化改革提出的更高要求。此外，虛擬經濟興起也不容小覷。近年來，虛擬經濟對傳統行業尤其是金融業造成巨大沖擊，很大程度上分流了實體經濟資金供給，造成資源配置扭曲，國有企業如何在虛擬經濟迅速發展的巨大壓力下找尋出路、實現發展是不可回避的問題。從國際環境而言，經濟全球化已成大勢所趨，國家間經濟競爭日益激烈，國有企業作為我國經濟主要支撐則成為其他國家跨國公司主要競爭對象。在競爭中，不乏競爭對手為獲取有利競爭地位對國有企業加以詆毀，使其降低國際競爭力[9]。簡言之，在國內和國際經濟發展境況共同作用下，國有企業深化改革外部環境愈加復雜多變，成為目前改革面臨的主要困難之一。

三、公平競爭審查制度對國有企業深化改革的意義

公平競爭是市場經濟的基本原則，是市場在資源配置中起決定性作用的重要保障，繼而保證市場機制高效運行。國有企業改革一直是我國經濟體制改革中心環節，實施公平競爭審查制度對推動國有企業深化改革具有重要意義。經過30多年改革開放，我國經濟社會發展呈現出諸多新特征，國有企業深化改革難度也隨之加大，理論研究、改革方式和路徑探索創新難度加大，公平競爭審查制度的確立在一定程度上有助于打破現有僵局。

（一）匡正改革過程中錯誤觀念

在國有企業深化改革過程中，“國進民退”“民進國退”爭議的實質是討論競爭公平性。國有企業私有化論調根本出發點源于部分人認為國有企業同非國有企業間無法公平競爭，前者阻礙后者發展，否認兩者在市場經濟中的共生性。國有企業處于強勢地位，主要緣于其具有能夠從政府獲得稀缺資源的絕對優勢。行政權力介入使非國有企業在某些領域遭遇市場壁壘，市場準入“玻璃門”和準入后的“暗礁”時有發生，扭轉這種局面，要通過制度性設計規制政府行為，切斷國有企業強大“后方供給”，消除企業間“所有制鴻溝”，實現公平競爭。公平競爭審查制度從制度設計到內容安排，再到執行效果保障，目的在于消除行政因素對建立統一開放、競爭有序市場的影響，確保企業間良性競爭。國有企業與非國有企業若能實現公平競爭，國有企業私有化則失去基礎，錯誤觀念得以匡正。因此，實施公平競爭審查制度能夠翻新“唯市場化”主義土壤，營造良好市場競爭氛圍，避免極端化思想危害改革，為國有企業深化改革掃除思想障礙。

（二）推動國有企業建立健全現代企業制度

進入新世紀，國有企業改革目標已不僅局限于走出計劃體制，適應市場競爭以增強活力，改革方向應及時轉向國有經濟結構調整和企業制度創新，克服經營機制弊端，建立健全現代企業制度。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出，深化國有體制改革要推動國有企業完善現代企業制度。建立健全現代企業制度必須以市場經濟為基礎，以企業法人制度為主體，以公司制度為核心，而這一切以統一開放、競爭有序的市場為前提。競爭是市場的靈魂，公平競爭是市場經濟規律運行的體現，也是市場經濟發展的根本要求。因此，缺乏公平競爭的市場環境，一切改革設計只能是空想。長久以來，我國國有企業缺乏獨立經營者法人地位和自由競爭權利，國有企業產權制度模糊，加上歷史性負擔較重，國有企業難以成為真正獨立自主的市場主體。經過多年改革，雖有成效但仍不理想。實施公平競爭審查制度能夠為推動國有企業建立健全現代企業制度創造良好市場環境，充分活躍各市場主體，刺激國有企業通過進一步深化改革，找準自身定位，調整企業結構，建立健全現代企業制度，成為真正自主經營、自負盈虧的市場競爭主體。

（三）加速國有企業政企分開

“政企合一”在特定歷史條件下曾對中國經濟發展起到不可替代的作用，但隨著我國經濟體制改革不斷深化，這種舊有模式不再適應市場，甚至阻礙市場發展。我國政府的組織結構、職能配置雖幾經調整，但與市場經濟體制要求的高效、精干、服務型目標還有一定距離，政府部門通過“管人”和行政審批制度等方式干預企業經營活動的做法仍十分普遍。因此，國有企業深化改革必須進一步理順政企關系，加速國有企業政企分開。政企分開要求厘清政府職能，摒棄企業管理者“官員化”管理方式，同時，加強對權力運用的制約和監督。設置公平競爭審查制度基于規范政府權力，旨在健全行政機關內部決策合法性審查機制，有利于保證政府行為符合相關法律法規要求，確保政府依法行政。政府角色得到進一步明確：不再作為企業所有者，而是回歸公共事務管理者身份。政府對自身行政行為的自我審查，由經營參與者轉變為監督者，不但能夠放開政府對國有企業的束縛，且能進一步激發國有企業生產和創新活力，促進國企新業態、新模式發展。

（四）提高國有企業核心競爭力

企業核心競爭力是企業存續基礎，國有企業同樣如此。隨著經濟全球化迅速發展，我國國有企業發展不再僅局限于國內市場，還需作為參與國際競爭的代表與國外資本抗衡。必須培養一批具有較強競爭力的大型骨干企業，需要以堅定國有企業深化改革信念為指導，以建立和完善現代企業制度為依托，以加速國有企業政企分開為抓手。以上目標要在統一開放、競爭有序的社會主義大市場中完成，實施公平競爭審查制度是國有企業深化改革之必然要求。以公平競爭審查制度推動國有企業逐漸退出一般競爭性行業領域，將發展力量更多配置到非國有企業無法或不愿涉足的非競爭性行業領域，如交通、通訊、電力、國防等關系國計民生的行業，或社會保障、社會公益行業等。

四、公平競爭審查制度推動國有企業深化改革實現路徑

把市場經濟理解為一種競爭經濟，從市場競爭角度而言，國有企業是市場中重要競爭主體，國有企業深化改革必須考慮市場經濟競爭性問題。反之，競爭公平化程度也是影響國有企業深化改革的重要因素。

（一）以制度實施為契機培育全社會競爭文化

競爭文化是關于市場競爭的一系列思想觀念、商業規則和法律制度的總稱[11]，競爭文化發展可促使全社會達成維護競爭機制、尊重競爭規則共識。由于缺乏相應環境，競爭文化在我國未得到良好推廣。現代社會，經濟發展離不開競爭文化引導，競爭文化普及程度不僅影響企業對自身經營行為的判斷和調整，還影響人們對市場經濟的認識，從而影響人們對國有企業深化改革的理解。改革過程復雜艱難，一方面要堅持社會主義市場化方向，另一方面又要兼顧依傳統體制而生的既有利益格局。競爭文化非自發產生，需要培育和主動推進，公平競爭審查制度的實施就是培育全社會形成競爭文化的良好契機。落實公平競爭審查制度是確立競爭政策基礎性地位的重要一步，不僅要倡導競爭，在全社會營造公平競爭氛圍，還要讓競爭政策為經濟發展提供的環境被大眾認同，形成競爭文化，使其轉變為經濟發展動力[12]。要借助公平競爭審查制度實施契機培育全社會形成競爭文化，繼而為國有企業深化改革提供強大精神力量，為改革創造更好社會環境。

（二）堅持循序漸進破除體制機制障礙

國有企業深化改革，意味著改革已進入深水區，聚焦于當下日益凸顯的體制和機制問題。改革每走一步，每出臺一個舉措，均會牽涉到不同階層、不同群體切身利益[13]。因此，國有企業深化改革需要從實際出發，堅持循序漸進，逐個打破體制機制障礙。《意見》的出臺也正秉持此改革精神：現階段探索性實施公平競爭審查制度，在實踐中穩步推進，而非采取“一刀切”模式。如公平競爭審查制度明確規定政策審查，相關部門對未出臺的政策均需嚴格審查，確定其對市場不產生限制或減損才可出臺；對于已實施政策，則要堅持分類處理，區分不同情況，把握節奏，有序清理，不能全盤否定。如《意見》明確“自我審查為主、有關機關備案指導、鼓勵社會監督”多元審查模式，并未選擇一次性成立專門競爭審查機構的審查模式，是基于對我國歷史和現實情況的準確判斷而作出的合理安排。從《意見》對公平競爭審查制度的建立、實施和保障等方面規定而言，制度落實具有漸進性，公平競爭環境和全國統一市場的形成不可能一蹴而就。因此，以公平競爭審查制度實施推動我國國有企業深化改革也應分階段，通過制度完善矯正要素配置扭曲、降低制度性交易成本，繼而推動企業兼并重組和混合所有制發展，建立健全國有企業現代企業制度。以公平競爭審查制度實施推動國有企業深化改革必須走穩步推進的道路，堅持循序漸進，破除體制機制障礙。

（三）增強制度可操作性以強化反壟斷效能

以公平競爭審查制度實施推動國有企業深化改革的另一重要路徑是強化制度的反壟斷效能，防止行政性壟斷擾亂市場，但這一效能實現還需要繼續增強制度可操作性以提高其適用性。現階段，《意見》對公平競爭審查制度提出整體框架性結構，但其指導性較強，仍處于探索階段，需出臺相關配套措施增強制度可操作性。當然，《意見》也為制度落實提供了清晰思路：制度由上至下分步實施安排，國家發改委、國務院法制辦、商務部、工商總局等部門建立工作機制，協調和指導制度實施，定期評估實施效果和影響，通過制定實施細則進一步明確審查程序和機制，加強宣傳培訓，增強全社會對公平競爭審查制度的認識和理解[1]。公平競爭審查制度是重要事前審查機制，從源頭上規制政府權力，防止政府行為影響市場競爭，是打擊行政性壟斷的重要利器。我國《反壟斷法》實施至今，并未達到預想成效，最難查處的就是濫用行政權力排除限制競爭的行政性壟斷案件。公平競爭審查制度的制定和實施實現了創新，將政府經濟權力運行全面納入規制范疇，杜絕政府以“正當”名義實施不具正當性的市場壟斷行為[2]。制度可彌補《反壟斷法》規定不足，與《反壟斷法》形成事前和事后雙層規制模式，兩者有機配合，增強對行政壟斷的反壟斷效能，從而破除各種形式的行政壟斷。通過增強公平競爭審查制度可操作性強化其反壟斷效能，為國企改革進一步排除傳統體制障礙，是推動國有企業深化改革的重要舉措。

（四）以制度法治化發展為改革保駕護航

國企改革要堅守法治思維，除對方案開展經濟學論證外，還要在已有法律框架內找尋制度實施的合法依據，在法律允許范圍內發揮制度最大效能，即實現制度的法治化發展。公平競爭審查制度的法治化發展是《意見》要求，也是確保制度權威性和可持續性的必然選擇。隨著制度適用性不斷增強，其必定會經歷從常態化到法治化的發展過程。公平競爭審查制度的法治化發展內涵在于：首先，制度實施有明確上位法依據，即《憲法》和《反壟斷法》。《憲法》的比例原則確定了競爭審查基本尺度，保證制度規制方式、規制目的具有適當性和必要性，同時將為達到規制目的而使用規制方式的損害降至最低；《反壟斷法》中關于規制行政壟斷的相關規定，為公平競爭審查制度確定審查對象和審查標準奠定基礎。其次，公平競爭審查制度的法治化有利于明確制度定義、范圍、程序、主體權利義務和法律責任，最大限度發揮規制功能，有效保障制度權威性[14]。國有企業深化改革需充分發揮法治對改革的引領作用，其思路可遵循：先在行政法規、行政規章或指導意見層面穩妥探索，在實踐中考查并評價制度設計和實施效果，這些均需在憲法和相關法律規定內開展，當經驗積累到一定程度，制度相對成熟時再上升至法律層面。在依法治國背景下，任何改革均離不開法治約束。反之，改革也需借助法治維護發展成果。因此，以制度法治化發展為改革保駕護航，既是推動國有企業深化改革的實現路徑，也是依法治國的迫切要求。

五、結論

國有企業在我國經濟建設中扮演重要角色，國有企業深化改革不僅是企業發展需要，更多是國家為推進供給側改革做出的慎重考量。公平競爭審查制度的確立順應改革客觀要求，符合市場經濟發展規律，呼應體制改革節點。制度實施對于匡正改革過程中錯誤觀念、推動國有企業建立健全現代企業制度、加速國有企業政企分開及提高國有企業核心競爭力有巨大助推作用。在以制度實施推動國有企業深化改革的同時，需培育全社會形成競爭文化、堅持循序漸進破除體制機制障礙、增強制度可操作性，以強化反壟斷效能和制度法治化發展。

在推動我國經濟保持中高速增長和邁向中高端水平、完善和發展中國特色社會主義制度、實現中華民族偉大復興中國夢進程中，國有企業肩負重大歷史使命和責任。在全面深化經濟體制改革的今天，尤其在亟需破除體制機制障礙、增強我國綜合實力時，如能摘掉企業“所有制標簽”，消除“所有制鴻溝”，突破“姓國姓民”桎梏，國家生產力將會得到又一次解放③超越爭議公平競爭.人民日報[N].http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2018-10/09/nbs.D110000renmrb_01.htm.2012-6-4.。國有企業改革正處于攻堅階段，目前的困難和問題是體制性深層矛盾的集中反映，是必經的過程，是經濟發展客觀規律所致。制度實施無法為改革發展去除所有障礙，畢其功于一役的改革路徑不符合我國基本國情。推動國有企業深化改革，需認真貫徹落實黨中央、國務院戰略決策，按照“四個全面”戰略布局要求，以經濟建設為中心，堅持問題導向，堅定不移地做強做優做大國有企業④參考《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》。。這是改革必由之路，也是在經濟新常態下建設中國特色社會主義應有之義。