央地共同事權：各出多少錢

18項基本公共服務先行一步，央地支出責任界定。

惠及全國城鄉居民的基本公共服務，中央與地方各應承擔多少事，支出多少錢？這一困擾財政體制多年的問題，終于迎來具體落地方案。

2月8日，國務院辦公廳公布《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》（下稱《方案》）。共八大類18項涉及人民群眾基本生活和發展需要、現有管理體制和政策比較清晰、由中央與地方共同承擔支出責任、以人員或家庭為補助對象或分配依據、需要優先和重點保障的主要基本公共服務事項，被納入中央與地方共同財政事權范疇。

“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”，是黨的十九大報告在有關加快建立現代財政制度時首先提到的內容。

“央地財政事權和支出責任的改革，既關系到中央和地方以及地方之間的利益調整，也關乎國家治理的格局。”中國社會科學院財經戰略研究院研究員張斌對《財經國家周刊》記者說，這不僅影響民生保障、地方債等諸多具體問題，也與未來地方稅體系的構建有著千絲萬縷的聯系。

正是在這樣的改革邏輯下，《方案》推出多項改革實錘，凸顯財稅體制改革向深水區挺進的節奏。

“至少有兩方面特別值得關注。”中央財經大學政府預算研究中心主任王雍君說，“一是共同事權和支出責任緊扣民生，二是確立了共同事權和支出分檔分擔的模式。”

民生是突破口

此次改革中，義務教育、學生資助、基本就業服務、基本養老保險、基本醫療保障、基本衛生計生、基本生活救助、基本住房保障等八大類被劃歸為中央與地方的共同財政事權范圍。

具體包括義務教育公用經費保障、中等職業教育國家助學金、基本公共就業服務、城鄉居民基本養老保險補助、城鄉居民基本醫療保險補助、基本公共衛生服務、困難群眾救助、城鄉保障性安居工程等18個具體的基本公共服務事項。

首批央地共同財政事權改革的框定，為何會選擇基本公共服務領域？記者采訪多位專家后發現，主要有三重因素。

一是此前的財政事權劃分規則尚不清晰規范。“央地共同財政事權的范圍是什么，具體包括哪些事項，一直缺乏明確的規則，導致一些項目在具體操作時容易遇到政策博弈。”張斌說。

而此次改革，對共同財政事權的圈定十分詳細，比如義務教育類別詳細列出了4個具體的基本公共服務事項，每個事項中又包含多個小項目，其中“免費提供教科書”一項就枚舉出小學一年級新生正版學生字典補助、國家規定教程教科書、地方課程教科書等內容。

二是一些基本公共服務事項保障還缺乏全國范圍的基礎標準，導致不同地區在養老、醫療、教育等領域，實際支出水平差距比較大。遼寧大學地方財政研究院院長王振宇表示，近年來，有的地方財政收入增速逐漸從過去的兩位數演化為個位數，甚至在一些地方出現了負增長，讓這些地區的基本公共服務保障缺乏財力基礎。

三是有些地方基本公共服務的支出責任偏重。中國財政科學研究院院長劉尚希表示，對于那些尚有一定財力提供基本公共服務保障的地區，也并非高枕無憂。“財力收入有限，但要分擔在基本公共服務、基礎設施建設等多個方面，應對上級不同部門分派的任務，‘小馬拉大車’現象比較嚴重。”

正是在這樣的背景下，此次改革框定了支出穩定性強、群眾關注度高、與人直接相關的基本公共服務事項，作為央地共同財政事權改革方案的首選項目。

王雍君認為，此舉一方面是在基本公共服務這些需要剛性支出的項目上，厘定了央地事權和支出責任，為以后其他領域的央地財政事權改革積累經驗、帶來示范作用;另一方面，也讓全國范圍內的基本公共服務有了制度化、法治化的清晰保障，劃為共同財政事權意味著中央將對基本民生履行兜底責任。

支出責任分檔分擔

履行兜底責任，需要實實在在的真金白銀。18項基本公共服務，央地支出責任如何界定？

《方案》明確，基本公共服務領域中央與地方共同財政事權的支出責任，主要實行按比例分擔，并保持基本穩定。

其中，中等職業教育國家助學金、普通高中教育免學雜費補助、城鄉居民基本醫療保險補助、基本公共衛生服務等7個事項，《方案》明確將實行中央分五檔分擔辦法。

分檔的主要依據是各地財力狀況、保障對象數量等因素，而不是按以往“東、中、西部”這一相對寬泛的概念劃分。“這是此次改革一個最大的變化和亮點。”張斌說。

第一檔包括內蒙古、廣西等12個省（區、市），主要集中在中西部地區，7個基本公共服務的支出責任中央分擔80%;第二檔包括河北、山西等10個省，涵蓋東部、中部、東北多地，中央分擔60%;第三檔包括遼寧、福建、山東三省，中央分擔50%;第四檔包括天津、江蘇等4個省（市）和大連等5個計劃單列市，中央分擔30%;第五檔包括北京、上海2個直轄市，中央分擔10%。

此外，義務教育公用經費保障、家庭經濟困難學生生活補助等6個事項，按現行政策，實行央地按比例分擔、按項目分擔或按標準定額補助。另有5個事項，中央分擔比例主要依據地方財力狀況、保障對象數量等因素確定。

這意味著，按照《方案》至少有13個事項，已經對中央支出責任的比例或標準給出了清晰明確的界定。

在劉尚希看來，此舉意義重大。近年來的全國財政收支格局，是地方政府拿著55%的全國財政收入，承擔著85%的財政總支出，差額部分則由中央轉移支付填補。

如此錯配的財政支出局面是如何形成的？“這是因為‘上面點菜、下面買單’的情形普遍存在。政府各個部門都要發文件，都是為了履行職責，但職責中法定成分少，更多是部門偏好。”劉尚希說。

這令地方政府的支出具有高度不確定性。當“上面點菜”太多，地方政府難以買單時，過度、違規舉債以及轉移支付中“跑部錢進”、“跑冒滴漏”的問題便隨之而來。“這是當前財政體制運行中的根本性問題。”劉尚希說。

在多位專家看來，《方案》的分檔分擔之法正是針對這一問題提出的針對性舉措。

《方案》先是枚舉出具有共同事權的詳細項目，細化到小學一年級新生字典經費;再對這些項目應享有的經費，規定了國家基礎標準，也就是為央地共同出資的總額做出了界定;再進一步根據不同省份，給出中央支出責任比例。對于財力情況較好的地方，如果提高基本公共服務標準，《方案》規定超出全國基礎標準部分，由當地自己承擔。

前后結合，某地某個具體項目的中央出資額度，便有了較為明確的答案。

“每一個環節，都事關各地財政支出的切身利益。”張斌認為，這一系列措施，相當于把過去一般轉移支付和專項轉移支付中，有關基本公共服務的事項，都統一歸為了共同財政事權的分類分檔支出責任，提前細化規則，從而讓操作過程中一事一議的博弈空間，得到了最大程度的壓縮。

改革下一步

多位專家表示，下一步央地共同財政事權的改革，可能將包括三個層面的內容。

一是《方案》中已對下一步的改革空間有所布局。中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇對記者表示，《方案》中的18個基本公共服務事項中，目前有一些項的國家基礎標準暫時沒有確定，可能會令這些項目的央地出資額度暫不夠明確，這些項目應地方先行，結合本地實際來制定地區標準，待具備條件后，由中央制定國家基礎標準。

二是《方案》中的“央地”只是針對中央與省級，“未來省以下各級政府的財政事權和支出責任如何界定，對基本公共服務可能帶來更為直觀的影響。”王雍君表示，下一步，省級政府要參照中央做法，結合當地實際，出臺地方版本的改革方案，用清晰的比例來明確各級政府的基本公共服務事權和支出責任。

三是改革領域進一步拓寬。按照2016年國務院印發的《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，2017-2018年將爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。

“改革正在按照指導意見的節奏進展。”王雍君說，目前教育、醫療衛生領域的改革方案已經推出，而環境保護、交通運輸等領域，財政支出規模更大、跨地域特征更為突出，將成為中央與地方財政事權改革的新看點。