鄉村治理的區域比較研究

朱戰輝

（華中科技大學，湖北 武漢 430074）

一、問題的提出

改革開放以來，隨著人民公社體制解體和村民自治的推行，鄉村關系形態發生根本性變革，“鄉政村治”是村民自治實施以來我國鄉村關系和鄉村治理模式的基本樣態。隨著制度改革和鄉村治理實踐不斷深化，尤其是稅費改革以來，各項政策、制度和資源不斷向鄉村社會輸入，中國鄉村治理呈現復雜化和多元化樣態[1]。鄉村關系處于上下聯通“接點”位置，關乎社會發育和國家治理，既具重要性又具復雜性[2]，是透視鄉村治理復雜性和基層治理轉型的重要切入點。

鄉村關系研究主要將鄉村關系納入制度文本的結構化解釋中。鄉村關系結構視角被納入國家與社會關系學術范疇中討論，在國家治理現代化轉型背景下，具有鮮明的國家政權建設范式特征。延續“雙軌政治”結構分析框架，稅改前的鄉村關系被概括為“壓力型體制”和“盈利型經紀”模式[3]。稅費改革加速鄉村關系多元化發展，但并未改變鄉鎮政府與村委會間領導與被領導關系，鄉村關系行政化削弱其社會自治能力，導致村委會雙重角色失衡[4]。進入21世紀，村莊自治更多讓位于政府行政需求，村委會“行政化”“科層化”越來越明顯，行政化彌補政府在村莊行動能力不足問題，但也帶來一些難題[5]。在國家與社會分析框架廣泛應用同時，也陷入單向度制度解釋，忽視國家與社會間的互動與關系形態。與結構視角不同，部分研究體現出鄉村關系能動性，“社會中的國家”[6]使此視角邁向事件、關系分析。從具體實踐出發，發掘鄉村關系運作策略，鄉村關系由“利益運作”變為“情感運作”、富人治村與懸浮的鄉村治理模式、鄉村社會分利秩序導致鄉村治理內卷化[7]等，展現鄉村關系復雜樣態。此種結構和能動的二元視角，展現鄉村關系研究不同面，但也存在難以彌合的二元張力。更為重要的是，結構視角以制度化解釋與掩蓋鄉村關系及鄉村治理模式的復雜形態，而能動視角過于注重復雜關系互動，對鄉村治理模式缺乏統籌性、類型化分析。兩者均差異化理解我國改革開放以來鄉村關系及治理形態復雜性，但未注意不同地區實踐中鄉村關系和鄉村治理模式類型差異。

在鄉村治理研究中，面對數量龐大且發展不均衡的中國村莊，必須分類研究。賀雪峰通過深入調研嘗試理解概括不同地區村莊差異，從村莊社會結構視角劃分出南方農村、北方農村和中部農村三種類型[8]。在此基礎上，劃分中國鄉村治理結構和類型[9]。南北區域差異打開了理解中國鄉村治理區域差異的新視角，但立足于社會和價值基礎之上的鄉村治理基礎研究，對中國鄉村社會及治理差異難以形成有效解釋。在全國性現代化發展變遷中，村莊文化性自主價值生產能力普遍弱化，農民越來越多地脫離村莊治理范疇被納入國家性制度和法律之中，鄉村治理形態有更多超越社會文化之外的制度建構性和具體實踐性差異，尤其體現在處于現代化不同階段的東中西部地區。對中國東中西部農村差異的理解多集中在經濟水平差異中，停留在農村經濟發展水平大數據統計層面，較少關注具體差異內部形成機制和運作邏輯，更無類型化比較分析。基于此，本文從區域比較視角，以鄉村關系和鄉村治理結構為切入點，理解差異明顯的東中西部鄉村治理模式及類型。作為實踐中的鄉村關系，其類型差異既是具體實踐主體互動的結果，同時也受國家政策、制度安排影響，通過不同鄉村治理結構形成鄉村治理模式的不同類型，以此跳出結構與行動二元對立范疇。對不同村治類型的比較分析，立足對東部、中部和西部等多地經驗調研基礎上，是實踐基礎上理想類型的概括總結。

二、鄉村關系的內涵與類型差異

（一）鄉村關系的多維分析

鄉村關系具體表現為代表國家力量的鄉鎮政府與自治村級組織間的關系，對鄉村關系多維展開，有助于抽象概念形態具體化。在國家制度文本中，鄉村關系是指導與被指導關系，但實際運作中卻呈現為不同程度的支配關系[10]。吉登斯認為，支配取決于支配者對兩種資源的調集能力：一是以經濟資源為主的“配置性資源”，二是以政治資源為主的“權威性資源”。鄉村關系內涵具體展現為資源配置關系和權力配置關系，兩者構成我國東中西部不同經濟社會發展階段鄉村治理狀況的核心差異要素。

資源配置關系主要體現在資源密度和配置路徑兩方面。處在不同發展階段的地區，其經濟資源密度呈現較大差異，東部發達地區經濟發展水平高，經濟基礎雄厚，鄉鎮政府可調用的物質資源豐富，而中西部地區則呈遞減趨勢。農業稅費取消后，國家通過項目制形式不斷向農村輸入資源，資源下鄉、項目治國成為后稅費時期的新基層治理形式[11]。自上而下的資源輸入路徑，重構了鄉鎮重要支配機制。因東部發達地區地方政府具雄厚經濟實力，鄉鎮資源配置能力較強，鄉鎮政府支配村莊手段與方式更加有力和多樣化，而中西部地區缺乏經濟基礎的鄉鎮難以實現。

“權威性資源”主要通過鄉村的權力配置關系展現，權力支配關系更多依靠外部制度化力量建構，權威性關系建構更多體現為制度化程度差異。鄉村權力關系的制度化建構，主要通過兩個主體承接，一個是村干部的角色變化，另一個是村級組織性質變化。在基層治理模式變遷中，村干部職業化和村委會行政化程度，決定鄉村權力關系的制度化配置狀況。一般而言，東部發達地區鄉村權力配置制度化較強，村干部職業和村委會行政化程度明顯高于中部和西部。

在鄉村關系中，配置性資源和權威性資源經歷重構過程。鄉村關系形態與資源配置關系及權力配置關系相關，而東中西部農村在經濟資源密度和配置能力及權力制度化建構方面均有較大差異，產生不同鄉村關系類型和治理結構特征。

（二）制度建設與權力結構：鄉村關的區域類型比較

1.制度化支配型。近年來，在鄉村治理現代化轉型和創新實踐中，東部經濟發達地區不斷開展規范化制度建設，鄉村關系制度化規范化程度不斷提高，鄉村組織一體化不斷加強，呈現出“制度型支配”的鄉村關系形態。鄉鎮政府通過建章立制方式穩固鄉村關系，從而實現對村級組織的控制與支配，使鄉村關系向鄉鎮政府傾斜，表現為“強鄉政—弱村治”[12]。

均等化資源配置關系。在東部發達地區，地方政府財政資源豐富。在城鄉一體化建設目標下，地方政府在雄厚經濟能力基礎上努力實現均等化資源配置。如南京市每年為村莊提供30萬元為民服務資金。均等化資源配置關系通過行政化財政轉移方式開展，以此轉移支付關系重塑鄉鎮政府的“配置性資源”。

制度化權力配置關系。在東部發達地區，制度化權力配置關系通過村干部職業化和村級組織行政化實現。村干部職業化建立在高工資水平、地方政府財政發放村干部工資、村干部坐班制以及不斷細化的考核制度等基礎之上，村干部逐漸演變成為遠離村莊與村民日常生活的“現代公務員”[13]，技術化治理手段加強鄉鎮政府的“權威性資源”。鄉鎮權威性資源和基礎性權力建構的另一維度通過村級組織行政化方式實現[14]，通過不斷強化制度輸入和規則建構，使其成為行政科層化體系的一環，強化鄉鎮政權對村級組織的支配關系。

2.半制度化約束型。處于現代化轉型過渡階段的中部地區，鄉村關系和鄉村治理既有傳統鄉村關系的延續，同時也有基層治理現代化的轉型實踐，鄉村關系在重構過程中呈現“半制度化約束”樣態。半制度化約束型鄉村關系，既有不斷強化的規范化制度建構，同時也較多保持傳統鄉村關系中半正式化和非正式化的權力運作。

競爭性資源分配。首先在資源密度上，中部地區地方政府的財政收入有限，基層政府缺乏經濟基礎為村莊提供均等化服務和資源輸入。后稅費時期項目資源下鄉成為村莊公共品等資源基本來源形式，而在項目治國制度體系下，中部地區基層政府僅有少量資金配套，決定中部地區鄉村治理物質資源相對稀缺[15]，必然帶來村莊之間的分配競爭。競爭性資源分配模式及鄉村之間資源不對稱關系，也是建構鄉鎮政府“配置性資源”及加強對村莊控制的重要手段。

制度約束與策略動員。中部地區地方政府不斷強化規范化制度建設，但因經濟基礎薄弱、治理資源雙重弱化等限制，制度化規則建構和貫徹落實力度難與東部發達地區相比。因此鄉村權力關系中，既有制度化約束，也有傳統激勵動員機制。湖北等中部地區將村干部職業化納入鄉村治理改革體系中，村干部坐班制、村主職干部由財政發工資、提高主職干部工資水平等改革措施不斷推進。如湖北省主職村干部工資水平已提高到每年3萬元，且普遍推行村干部坐班制，村干部考核等，加大對村干部的控制約束力度。村級組織越來越多地承接政府工作任務，但并未真正納入行政科層體系，村干部依然保持兼業性質。日常治理中對村干部尤其是副職干部坐班要求并不嚴格，很多地方根據實際情況變通執行，如采取村干部輪流坐班方式，以此激勵村干部積極性。鄉村關系支配性不強，但在面對中心任務壓力時，村級組織很快被納入行政科層體系考核中，體現鄉村關系的強支配性。

3.松散型。與東部和中部相比，西部鄉村資源密度更稀薄，同時因自然地理條件、民族、歷史等因素，地方政府與鄉村控制力度不強。地方政府“權威性資源”和“配置性資源”雙重弱化，在西部鄉村表現更為突出，鄉村關系呈現松散型關聯樣態。

資源稀缺與基層組織邊緣化。西部地區鄉鎮政府財政資源極稀薄，如晉西北某萬人左右鄉鎮，全年僅上級政府10萬元的轉移支付，維持基本“吃飯財政”尚且困難，很多時候甚至“負債運行”。鄉鎮政府調動治理資源的數量和能力有限，難以為村莊提供機動靈活或均等化的物質資源。在資源下鄉背景下，鄉村治理更多依靠上級政府項目資源支持，大多數項目資源直接與村莊對接，項目實施由專門工程隊負責，村級組織很少參與。這種項目主導的資源下鄉方式非但未能激活基層組織治理能力，反而進一步加劇基層組織邊緣化與鄉鎮政權“懸浮”[16]。

治理權威弱化與鄉村社會低度整合。在西部偏遠鄉村，不論是村干部還是村級組織，均呈現出低度制度化狀態，鄉鎮政府對村干部支配力度有限，鄉村社會秩序整合度較低。目前西部農村主職干部只有幾千元到1萬元左右務工補貼，副職干部工資水平更低，很多時候還會拖欠工資。較低工資水平難以維系村干部專職化，導致其工作積極性不高。在資源關系和制度化權力關系方面，鄉鎮政府對村干部的支配關系較弱，利益和關系互動并不頻繁。隨著鄉村社會內部價值再生產能力弱化及價值體系多元化，鄉村干部權威性資源嚴重弱化。鄉村社會秩序整合度低，維持底線治理秩序。

三、基層治理體制機制轉型：鄉村治理邏輯與類型的區域差異

作為國家權力與村莊社會的聯結點，村級組織與村干部角色及其動力機制在特定鄉村關系中展開，形成鄉村特定治理結構，在經濟社會轉型期，形成東中西部地區鄉村關系的不同形態，這是構成鄉村治理結構與類型差異的基礎。不同鄉村關系樣態下形成不同的村治動力和村治規則，決定村級組織性質及村干部角色類型和行為邏輯。作為鄉村治理結構關鍵環節的村級組織和村干部角色類型及其行為邏輯，既決定鄉村治理模式也決定其外在表現形式。

（一）日常行政型

中央提出統籌城鄉發展、加快構建城鄉一體化發展新格局的戰略部署，隨著東部經濟發達地區各級政府財政實力增強，城鄉一體轉變進程加快，亟需構建城鄉一體的基層組織和管理體制[17]。地方政府財政資源向村莊均等化輸入及制度化建設不斷加強，鄉鎮政府對村莊支配力度明顯增強，村干部和村委會成為行政科層體系的一部分，形成“日常行政型”鄉村治理模式[18]。日常行政型鄉村治理模式通過職業化村干部和行政化村級組織，形成技術治理和規范服務的運作機制，東部地區基層治理現代化建構中形成“行政社會”的實踐邏輯[19]。

職業化村干部與制度化激勵。在東部地區，村干部已轉化為類公務員性質的職業化群體，工資制與考核制是村干部職業化的表現形式，更是鄉鎮政府激勵和支配村干部的主要手段。村干部工資由地方政府財政支付，工資水平較高，主職干部工資水平與當地基層公務員基本相當，較一般農戶收入水平高。考核制是鄉鎮政府激勵和控制村干部的有效手段，構建考核指標體系，圍繞行政工作任務和考核指標開展工作，使村干部成為政府在基層的辦事員。隨著基層服務型政府轉型和技術化治理手段應用，鄉鎮政府對村干部的支配力度進一步增強，在蘇南等地，群眾對村干部工作滿意度也被納入考核指標，軟指標的硬考核通過技術治理手段得以實現。

村級組織行政化與規范服務。鄉村組織行政化不斷強化，被納入標準化、正規化的科層體系之中。坐班制、考勤制以及越來越多行政服務任務的下達，構成村級組織行政化的基本特征。村干部按時上下班、七天值班制等規范化運轉形式，保障村民“辦事不出村”，在國家服務型政府建設大背景下，基層組織型不斷推進，村級組織承接越來越多的行政服務任務。上級政府下達的行政服務任務增加，消耗大量基層治理資源，村級組織治理越來越多地讓位于規范化行政服務工作，“行政消解自治”現象較為突出。

“行政社會”與基層治理的現代化建構。城市化、現代化轉型中，東部地區鄉村治理走在全國前列，基層治理的現代化建構體系化推進，形成基層行政社會的轉變。行政社會的行政化邏輯主導基層治理，通過高密度制度、資源輸入，把村干部和村級組織納入行政科層體系之中，加強政府力量向鄉村社會滲透，形成不同于集體化時期的行政“全能主義”政府職能。隨著基層自組織能力不斷弱化，政府行政力量越來越多介入村民日常生產生活服務中。一方面政府積極主動創造新的服務項目，另一方面村民生產生活中服務需求越來越依賴政府，這種行政社會的實踐邏輯導致政府責任無限擴大。

（二）事務動員型

中部地區經濟社會發展落后于東部地區，地方政府財政實力及配置資源能力相對不足，基層治理創新實踐的經濟基礎有限，鄉村治理處于現代化轉型過渡期。一方面地方政府規范化制度建設步伐不斷跟進，另一方面面臨經濟基礎不足和社會基礎薄弱限制，中部地區鄉村治理制度化落后于東部地區。鄉村治理實踐既有現代化制度建構，同時保留傳統非制度化權力關系運作，鄉村兩級在控制與互動中實現合作治理。中部地區多農業型村莊，鄉村社會利益并不密集，村莊治理事務相對較少。一些地區開展村干部職業化改革，但村干部日常性事務不多，鄉村兩級組織體系更多圍繞具體事務尤其是中心工作組織化動員，鄉村治理呈現“事務動員型”治理模式。

半職業化村干部與策略動員。在中部地區，村干部是半職業化的，一方面受制度化規則約束，同時其自主能動性有所保留。湖北等地對村干部提出坐班要求，但在實踐中依然未改變其兼職狀態。影響村干部職業化發展的主要原因在于工資水平較低。如湖北等地把主職村干部工資水平提高到3萬元左右，但此工資水平讓家庭主要勞動力全部脫產較困難。因此，大多數村干部還要維持土地生產或其他兼業形式，而副職干部工資水平仍為萬余元，要求其脫產坐班更困難。面對坐班要求，村干部實行輪班制，僅遇到中心工作時才一起值班。主職干部工資提升后，副職干部工作積極性下降。而主職干部為保證團結，便主動承擔更多工作任務。雖有管理村干部的各種制度，但地方政府財政能力有限，不足以提供村干部職業化的經濟支持。因此，對制度變通執行采取默許態度，對于村干部的支配，中部地區既有制度化的約束，同時也不乏策略化動員激勵。

村級組織半行政化與壓力合作機制。通過上級政府發放村干部工資、村干部坐班制、村賬鄉管、以獎代補等制度建設和實踐創新，鄉鎮政府對村級組織的控制力度不斷加強。因經濟基礎配套能力不足，制度規則往往降低其約束力度。一方面鄉鎮政府試圖通過制度建設加強對村級組織的支配能力，使村級組織規范化和行政化，以此強化鄉鎮政府政策落實能力。另一方面不斷行政化的村級組織動力不足，落實行政任務的同時，可激發基層組織活力，鄉鎮政府綜合運用制度化壓力體制及策略化互動，尋求基層組織的積極配合，形成基層治理壓力合作運作機制。

策略主義與基層治理的現代化轉型。通過村級組織行政化制度建構，鄉村兩級組織處在科層化壓力型體制最末端。在“目標管理責任制”的基層政權運作體制下[20]，鄉村兩級面臨的任務責任壓力尤為突出。目標責任制對于基層組織既是壓力也是重要激勵手段，這種責任目標和體制壓力使得運作于壓力型科層體制和鄉土社會之間的鄉村兩級政權，在行政任務和壓力分解權力運作技術上采取“策略主義”治理邏輯[21]。在正式制度規范約束和治理資源緊張的張力之下，鄉村兩級建構自利性行為邏輯。正式權力運作中，在農村貫徹國家意志，基層組織會尋求巧妙利用本土性資源的策略化運作。在制度化權力治理能力不足時，動員社會性資源和力量，完成行政任務。中部地區鄉村在基層治理現代化轉型中，基層組織處于規范化制度壓力和資源缺乏困境中，在正式權力運作中會借用非制度性資源和運作方式，實現政府行政與社會動員合作共治，其與現代化轉型的規范權力運作尚有差距。

（三）底線維持型

我國地域遼闊，經濟發展呈現梯度差異。在西部地區，地方財政面臨困難較中部地區嚴峻，基層治理經濟基礎弱。很多西部地區鄉鎮只有幾十萬甚至更少的包括轉移支付在內的財政能力，鄉鎮政府缺乏配置資源的空間和能力。在國家治理現代化宏觀制度環境下，地方政府在規范化制度建設能力不足，很多輸入鄉村的制度因經濟社會基礎和基層財政能力不足流于形式。鄉鎮政府因配置性資源和權威性資源雙重弱化，缺乏現代化制度建構能力，鄉村關系松散，鄉村治理維持基本秩序，呈現“底線維持型”鄉村治理模式。

兼職村干部與關系運作。相較于東部地區職業化村干部以及中部地區半職業化村干部，西部地區村干部則依然保持兼業特征。西部地區村干部工資水平僅幾千到1萬元之間，主職村干部工資由財政發放，副職干部工資由村級組織承擔，工資水平較低且缺乏保障，多數村級組織無力發放村干部工資。地方財政轉移支付能力有限，難以要求村干部職業化。鄉鎮政府對村干部的資源和權力支配關系相對較弱，鄉村關系缺乏制度化維系機制，因此鄉鎮領導與村干部需要保持良好的私人關系，以此調動村干部配合工作的積極性。

鄉村組織松散與應付機制。西部地區基層治理資源的雙重弱化較明顯，鄉村組織在物質資源稀缺和權威性資源弱化背景下，組織形式變得松散，消極治理和消極行政的應付策略較為明顯。如晉西北某鎮，鄉村干部為化解低保分配矛盾，甚至將全鄉60歲以上老人全部納入低保，導致政策偏差執行。不僅村級組織政策執行能力不強，鄉鎮政府甚至縣級政府在實際權力運作中，面對考核、檢查等方面壓力，庇護下級組織，形成基層政府間“共謀行為”[22]。

底線治理與鄉村治理現代化轉型。對于西部偏遠鄉村而言，鄉村治理物質性資源和權威性資源呈現雙重弱化狀態，鄉村治理以維持基本秩序為主。在國家治理現代化背景下，國家不斷加強西部農村資源和制度供給，以推動西部鄉村治理現代化進程。以技術化治理手段和復雜制度設計為特征的現代化治理模式，在西部偏遠農村面臨社會基礎薄弱困境。首先是治理資源不足。基層治理現代化要有相應經濟基礎支撐，國家雖加強西部地區資源投入，但回應基層治理現代化轉型依然需要基層政府投入大量物質資源。西部鄉村地方政府難以做到，更難以對復雜制度進村配套相應資源。其次是鄉村治理不同于東部行政服務工作，農村鄉村治理事務不多，主要是新農合收費、糾紛調解等。偏遠鄉村底線治理，并非完全歸因鄉村干部不作為，而由西部鄉村治理資源和治理事務等客觀現實決定，并與特殊鄉村社會性質契合。

四、結語與討論

在推進國家治理體系和治理能力現代化背景下，鄉村治理現代化轉型成為普遍趨勢。鄉村治理結構轉型是治理現代化轉型的重要內容，新型鄉村關系的建構，由稅費時期鄉村利益共同體的單一控制模式，轉為后稅費時期制度化規范控制路徑。鄉村治理結構轉型具有行政強化和自治強化兩種取向，在治理現代化發展趨勢下，鄉村治理行政強化取向日益明顯。在國家推動鄉村治理現代化轉型中，鄉村治理能否產生與國家共享的現代治理原則和制度，則受現實經濟社會因素影響。

中國地域遼闊，區域差異明顯，鄉村治理體制機制特征差異明顯。東部地區現代化治理事務和行政服務內容多，對現代化復雜制度設計和治理模式有需求基礎，基層治理的現代化轉型較為成功。中部農村鄉村治理處于現代化轉型過渡階段，地方政府和鄉村社會治理資源成為現代化轉型的重要影響因素，轉型中策略主義治理特征突出。對于西部偏遠鄉村而言，鄉村社會治理資源匱乏，外部推動鄉村治理現代化轉型與現實經濟社會基礎存在較大張力，復雜制度設計在實踐中導致制度空轉結果。

鄉村治理現代化是一個懸而未決的問題，為鄉村治理賦予理想主義色彩，是學者爭論較多的領域。理想型鄉村治理現代化設想要最終落地，必須尊重現實經濟社會基礎。任何鄉村治理結構理想設計均須充分尊重我國區域差異現狀，鄉村治理區域差異為推動基層治理現代化提供新的認識視角，值得深入研究。