淺談西方行政學說史六大理論

陶凱來 陳冬梅

摘要：從威爾遜發表《行政學研究》提出行政與政治二分至今已將有一百多年的歷史，形成了多學科相互交叉、相互滲透的綜合學科。文章通過對西方行政學說史的發展背景和主要的觀點的研究，以及產生的主要成果對西方政府的行政效率的經驗，可以借鑒和吸收西方發達國家政府行政管理成功的經驗和方法以及行政學的學術理論。對我國社會主義現代化建設的過程有很大幫助。

關鍵詞：新公共服務理論；新公共管理理論；傳統公共行政學理論

公平和效率是一個永恒的話題也是西方行政學說理論不斷追求和批判的主題。其理論圍繞公平和效率做有規律的“擺動”，在管理效率和政治公平的交替中平衡發展。鐘擺從右到左依次為：傳統公共行政學理論、民營化理論、新公共管理理論、新公共服務理論、民主行政理論、新公共行政理論。

一、新公共管理

新公共管理產生在第二次世界大戰后，西方資本主義國家進入了高速發展的“黃金時期”，但是到了20世紀70年代出現了一系列的社會問題、政治問題、經濟問題。導致高福利國家財政狀況急劇惡化、加上環境污染、失業以及新技術改變了人們的生活方式，人們的思維方式日益理性化。除上述原因外，政府等公共組織的急劇擴大帶來的財政壓力是新公共管理理論提出的直接原因，另外學術領域的發展也為新公共管理理論的提出創造了條件。《布萊克維爾政治學百科全書》將新公共管理定義為：政府機構要小規模運行，并且把服務分包出去，而不是直接通過。強調公共服務的多元化，而不是單一的供給。強調公共服務向使用者收費，不是把繳納的稅金作為公共服務的基本費用。在公用事業基礎設施方面，盡可能用私人企業。

國內很多專家學者如陳振明、毛壽龍等都提出過新公共管理的內涵。但本文比較認同譚功榮教授的觀點，他把新公共管理的內容分成三個方面；一是決策與執行二分。也就是說政府只要掌握好經濟發展的方向就好，而向前的動力則可以有基層來承擔。自己對自己負責；二是績效目標。通過設立目標、建立科學的績效評估體系，激發員工的為了自己的需求而努力對于效率的增加是顯而易見的；三是顧客本位思想。顧客的目標是政府服務的標準，政府通過了解顧客的需求建立相應的標準，提高服務質量。

新公共管理的核心價值是效率。它提出的一系列措施都是圍繞如何提高公共組織的績效展開的與傳統行政學相比提倡的工具理性的絕對性較低。在關于人性假設方面新公共管理學是理性經濟人，強調每個人都是經濟人。因此不再是純粹的理性人假設。在政府角色方面新公共管理強調政府掌舵比傳統行政學中政府是執行者更近鐘擺運動中的下端點。因此在鐘擺運動中新公共管理處于右端點和下端點之間。

二、新公共服務理論

新公共服務產生于蘇聯解體東歐劇變的年代，很多西方學者就認為是資本主義的勝利，最早提出新公共服務的概念的是美國公共行政學者羅森布魯姆在1989年提出的。在他看來新公共服務是合乎現代社會價值追求的，也是未來必須努力要實現的，它解決了公共行政不合法合憲的問題。在《新公共服務：服務，不是掌舵》一書有很清晰的描述。表明了新公共服務的理論目標，登哈特夫婦指出社會的共同價值在社會公平的基礎上公民參與。新公共服務表達了這樣一種模式，那就是可以取代現在的管理模式。新公共服務理論的主要內容包括：一是服務于公民，而不是服務于顧客；二是追求共同利益；三是重視公民權勝過重視企業家精神；四是思考要具有戰略性，行動要具有民主性；五是承認責任并不簡單；六是服務，而不是掌舵；七是人才是最重要的，而不是效率。

新公共服務的管理模式是一種突破，它的內容涵蓋面廣，服務對象、服務方式等比較明確，但在我看來，這種模式要切實施行，還是存在一定阻礙因素的。結合我國的國情來看，相信國民都很向往和支持這種西方學著提出的新公共服務模式，但鑒于政治體制制度的不同和政府管理手段的差別，想要在我國實行這種管理模式，無疑是更加困難的。

三、新公共行政理論

新公共行政理論產生于20年一次的明諾布魯克會議。沃爾多把二十世紀六七十年代形容為一個動亂的年代。許多發達國家的社會動蕩。反對戰爭，反對不公平。政府官僚出現了低效率，低效能以及行政帝國的現象。在這種背景下，沃爾多教授發起了第一次明諾布魯克會議。他強調更多的批判，強調民主表達過程中的直接參與等。

以弗雷德里克森為代表的新公共行政學理論，認為片面的把公共行政分為經濟和效率是不對的，公共行政應該追求的是社會的整體公平。要想實現公共行政并將之變成現實就必須建立可以量化的模型新公共行政就是要以普遍的、民主的并且以社會公平為目的的學科。其主要包含是：一是公平才是新公共行政追求的二是主張社會的公平。力求將威爾遜提出的政治與行政劃分的不是黑就是白中跳出來。三是主張建構新型的政府組織形態。四是主張民主行政。

總之，公共行政學的出發點是將處于缺乏經濟、資源、政治等都處于不公平的地位的人給予支持保持社會公平。 因此，新公共行政學就有了判斷價值：現代公共行政把政府的行為或行動是否以公平為前提。公平是第一標準，必須處于效率之上。因此。新公共行政學的理論在行政學說歷史具有重要的地位和學術影響。尤其是新公共行政學提出的價值和主張，一直現實中所追求和要解決的政策問題。

四、傳統公共行政學理論

在公共行政學領域。一般認為古德諾、韋伯、古利克在行政二分和行政原則上構建了早期正統的公共行政學體系。 古德諾拋棄了政治學上的立法權、司法權、行政權三分而是對威爾遜提出的政治行政二分做出了進一步的闡釋和發揮，他認為政治是民意的表現，也是政策的決定，行政是民意的執行，也是政策的執行。古德諾在對行政與政治有自己的想法。比如行政與政治的適度調節行政的適度集權化行政與政治協調的獨特道路——法外調節等。韋伯提出了三種組織類型，在這三種類型的基礎上，韋伯提出了行政組織的理想形式就是官僚制，而官僚制在那個時代具有巨大的優越性即使代理現代官僚制也是無法取代的。在提高效率的同時極大的加速了經濟的發展和社會的進步。因此傳統公共行政學理論一直受到追捧。

傳統公共行政學的核心價值追求效率和經濟，20世紀80年開始很多經濟學家對經濟低迷現象不看好，因此，多國政府受到影響開始對本身機構的規模開始削減。單個的官員會因為自己的私利不追求部門利益最大化。外部的大環境會使其自保而做出利益最大化的決定。因此在鐘擺運動中傳統公共行政理論在最右端。

五、民主行政理論

20世紀后期，人們認識到了官僚制的很多不可取的地方，并且對其公共行政提出了重新界定試圖在吸收官僚制優點的基礎上更好的服務社會。隨著經濟和社會的發展，新的改革和適合時代特征的新理論被不斷提出，“民主行政” 等又被重視起來。韋伯提出“民主行政”時就遭到批判，但因民主行政在當時并不是主流，也沒有經驗可借鑒，因此并沒有詳細闡述，直到文森特·奧斯特羅姆做出了關于民主行政的觀點，民主行政才被完整制，一是它建立在所有人都原則上具有相同的領導共同事務資格的前提上；第二是它把命令權力的范圍降低到最低的程度上。

在追求公平和價值的道路上民主行政理論一直是把公平作為第一位。公平是社會追求價值的基礎在達到價值的同時民主行政理論強調民主的價值和公平的價值是其基礎。并提出了自己的想法：第一，民主行政應代表公共利益，第二，保證公民參與并且提供正確的參與途徑保證公民合理合法參與的政策的制定中來才是最根本的。第三，官僚和公民都是平等的地位，不分誰的地位高就權利大，地位低就權力低，都受到法律的管制，在法律面前地位平等。第四，應根據社會的需求和各個階層發展來確定制定合適的政策，以達到解決問題的目的。

六、民營化理論

美國經濟學家米爾頓·弗里德曼1955 年出版的《經濟學與公共利益》一書，為民營化運動奠定了理論基礎。20世紀 80 年代初，美國和英國大規模下方國企轉化為私企，以提高效率。掀起了民營化 狂潮，在取得一定的效果后，世界其他國家也紛紛掀起民營化運動。這對世界經濟的發展有著巨大的影響。有實踐得出了民營化理論逐步形成和完善，成為了當時公共行政學界主流理論。

民營化運動的實踐是形成理論的基礎。 民營化理論的要義為：一是在單一的傳統的政府提供服務的同時，將更有效率的私企或非政府組織的加入進來，集各方優勢更好的提供服務。二是吸收私企效率的同時改善政府成本過高的問題 。

在供給制度上提出了總體外包的觀點。民營化理論提出政府是經濟與社會發展的助力，是一個推手。并不是具體的執行者。在此提出了政府對民營化改革取得的成就，其中奧斯本在《改革政府》一書中也提出了十條用企業經驗改革政府。 在學科定位方面， 認為公共行政學應該是一門市場導向的學科。因此可以看出民營化理論的幾大要素與傳統的公共行政學理論很相近，它這是行政學說史上的又一個工具流派。

總之。傳統公共行政學理論的核心價值是效率與經濟，人性假設是理性人，方法論是實證主義，政府角色是執行者，學科定位是行政科學。新公共行政理論的核心價值是社會公平，人性假設是道德人，方法論是后邏輯實證主義，政府角色是執行者，學科定位是公共行政。民營化理論的核心價值是績效，人性假設是理性經濟人，方法論是實證主義政府角色掌舵者，學科定位是市場導向。民主行政理論的核心價值是踐行社會公平，人性假設是道德人，方法論是演進的后邏輯實證主義，政府角色是整合者，學科定位是公共行政。新公共管理理論的核心價值是績效，人性假設是理性經濟人，方法論是經驗觀察與實證主義，政府角色是掌舵者，學科定位是新公共管理。新公共服務理論的核心價值是公民權，人性假設是道德人，方法論是反思與批判，政府角色是全能型的服務者，學科定位是行政倫理。研究和了解西方行政學說史也許能夠真正進入行政管理科學的大門。

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（作者單位：陶凱來，貴州大學公共管理學院；陳冬梅，石河子大學經濟與管理學院）