關于煤炭行業市場化產能置換指標交易政策意義的探討

王鋒

摘 要：國家對煤炭行業去產能政策不斷調整，從最初的淘汰煤炭行業落后產能為主，到轉變為化解過剩產能，最終是優化煤炭結構，促進煤炭企業升級提效。

關鍵詞：煤炭行業；產能過剩；產能置換

中圖分類號：F426.61 文獻標識碼：A 文章編號：1671-2064（2018）04-0158-01

煤炭行業是我國的基礎產業，從上世紀80年代，隨著民營、個體煤礦的興起，煤炭產量大幅提升，為國家經濟快速發展，提供了保證。自2011年來，我國煤炭行業面臨較大的過剩壓力，煤炭價格大幅下滑，煤炭企業經營全面虧損。環渤海煤炭價格指數從2011年11月9日的高點853元/噸跌至2016你1月13日的低點371元/噸，跌幅為56.51%。國家對煤炭行業去產能政策不斷調整，從最初的淘汰煤炭行業落后產能為主，到轉變為化解過剩產能，最終是優化煤炭結構，促進煤炭企業升級提效。政府總的目的是，在控制煤炭總產量基礎上淘汰落后產能，釋放先進產能，優化煤炭結構。

在淘汰落后產能階段。政府主要靠行政手段，明確落后產能的標準，主要指：資源枯竭、安全、開采條件條件較差的礦；小煤礦等礦井。盡管效果明顯，但受人員安置，資產處置等因素，企業退出意愿并不強烈。

化解過剩產能階段。主要針對低效產能退出，國家相關部門陸續出臺了一些政策，包括退出產能涉及的獎補政策、債轉股等政策等。因為獎補金額不能覆蓋企業去產能費用，企業退出意愿依舊不強烈。

近期，隨著煤炭市場的好轉，各地聯合試運轉礦井都在為早日轉為正式生產礦井而努力，但根據國家發改委等部委下發的【2016】1602號文《關于實施減量置換嚴控煤炭新增產能有關事項的通知》以及【2016】1897號文《關于做好建設煤礦產能減量置換有關工作的補充通知》和【2017】609號文《關于進一步加快建設煤礦產能置換工作的通知》明確從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換。在建煤礦項目應按一定比例完成淘汰落后產能和化解過剩產能任務。此政策的出臺，極大的調動了低效產能退出的意愿。

2017年6月17日河北省關閉退出煤礦產能置換指標交易競價會在石家莊舉行，這是全國首次煤炭產能置換指標的公開競價交易。此次轉讓交易的煤礦產能指標達932萬噸， 《2017年河北省政府工作報告》中提出，年內壓減煤炭產能742萬噸。通過本次交易，河北省超額完成這一目標。從河北省已經達成的煤炭產能置換指標交易看，交易火爆程度超出預期，產能置換指標的交易價格已突破181元/噸，遠超起拍價130元/噸。交易企業收益超過12億元。此次河北省完成近千萬噸煤炭產能置換指標交易，是煤炭產能實行減量置換的一次市場化探索，也是在去產能過程中充分發揮市場機制作用的有益實踐。之后，寧夏、四川、湖南、貴州等省、市、自治區陸續開展煤炭產能置換指標交易工作。

1 煤炭產能置換指標交易政策特點

（1）行政手段對去產能發揮了主導作用，減少了供應量，政府嚴控新增產能，實行煤炭總量控制是此政策實施的基礎。（2）通過市場化產能指標交易，一方面，指標購買企業能夠獲得指標需求；另一方面，指標轉讓企業也能夠緩解資金不足、煤礦關閉退出難的問題，提升了退出企業的積極性。通過市場機制這種辦法，可以實現政府確定的煤炭去產能的工作目標。（3）產能置換指標交易政策機制長效。（4）人員安置折算的產能指標不能用于交易。對貴州、遼寧等去產能煤礦數量多、產能規模小的地區，由省級政府有關部門組織征得關閉退出煤炭企業同意的書面意見后，統一開展產能置換指標交易，可增強這類地區產能置換的可操作性。省級政府有關部門可結合去產能獎補標準發布本區域產能指標交易指導價，并明確，人員安置折算的產能指標不能用于交易。（5）為跨省置換提供依據。據中煤協會統計，去年原煤產量達到億噸的6家煤企中，有5家為跨省布局。通過跨省實施產能置換，煤企可以優化自身產業發展布局，將資源枯竭、開采技術條件差、生產成本高的產能逐步退出，有序釋放先進產能。產能指標置換交易政策也鼓勵煤企跨行業、跨地區、跨所有制實施兼并重組，實質性兼并重組后，主體企業的建設煤礦項目可使用兼并重組企業的產能指標。成功指出，該思路與《煤炭工業發展“十三五”規劃》相契合，有利于培育大型骨干企業集團，提高產業集中度，增強市場控制力和抗風險能力。

2 產能置換指標交易政策意義

（1）解決“錢從哪里來，人往哪里去”。我國煤炭去產能面臨著債務處置和冗員安置兩大難題。從中短期看，解決債務與冗員問題的關鍵在于資金。隨著煤炭行業化解過剩產能工作逐步深入推進，工作難度也逐漸加大。在政府層面，財政壓力也很大。中央政府已拿出1000億來牽頭解決鋼鐵、煤炭去產能，但很多地方政府并沒有能力解決配套資金問題，需要有新機制來解決‘錢從哪里來，人往哪里去的問題。這正是煤炭產能置換指標交易的背景。通過放棄政府獎補資金的方式獲得所退出產能全額參與指標競價交易的資格，從而獲得更多的補償。職工安置工作的難度也更勝去年。企業很多崗位空間在2016年已基本用完，2017年之后再想進行內部安置，空間很小。且涉及關閉退出的多是條件差的煤礦，雖然煤價有所回升，但歷史欠賬還是很難彌補。同時，低效退出企業成本高，盈利狀況也不是很理想，仍需外部資金來解決產能退出和職工安置問題。按照相關政策，列入化解過剩產能實施方案且按計劃關閉退出的煤礦可以獲得一定的中央獎補資金。但產能指標置換交易獲得更多的資金對幫助企業剝離債務和安置冗員是有利的。（2）煤炭是我國的主體能源，也是我國的基礎能源，煤炭的穩定、可靠供應是我國能源安全的基本要求，也是化解煤炭過剩產能的底線。當前，煤炭產業面臨化解過剩產能的壓力，也肩負著保供應的重任，產能置換指標交易是幫助煤炭產業同時解決去產能和保供應問題的重要途徑之一。（3）化解過剩產能不單單是去產能，更重要的是產業結構調整和轉型升級。去年煤炭行業化解過剩產能工作主要體現在去產能方面，而通過減量置換，優化存量、做優增量，通過釋放先進產能、退出落后產能協同作用以調整產業結構方面，尚未有實質進展。顯然，煤炭產能減量置換工作將是今年煤炭行業化解過剩產能的重要突破口之一。（4）為政府下一步電力等行業去產能提供了參考。

3 產能置換指標交易政策存在問題

（1）由于目前新建礦井必須采用產能置換的方式，因此落后產能和“僵尸企業”反而成了市場的“香餑餑”，個別地方的產能置換指標交易平臺雖然尚未正式開通，但交易價格已經爆炒至200元/噸以上。指標交易價格被炒作，將給購買指標的企業增加更多成本。應該鼓勵跨地區交易，但要避免人為干預價格，作好制度設計，建立合理的供求調節產能回報機制。（2）產能置換指標交易，既能幫助落后產能獲得退出所需資金，也能優化煤炭供應結構，是去產能中引入市場化機制的有益探索。當前，關鍵要完善產能置換指標交易的定價機制，使交易價格處于較為合理水平。影響交易價格的關鍵因素是煤炭總需求與煤炭產能總指標的匹配程度。產能總指標低于煤炭總需求的要求，產能置換指標成為絕對稀缺資源，交易價格會被極大抬高，進而增加全社會用能成本；產能總指標高于煤炭總需求的要求過多，產能置換指標交易價格會很低，甚至無人問津，起不到促進產能置換的作用。（3）應該鼓勵跨省跨區交易，避免地方政府出于保護地方產業或其他動機過度干預交易，扭曲交易價格；加強對于產能指標兌現，即購入指標方擴充產能實際情況的持續跟蹤監管；在省級交易的基礎上探索全國范圍內交易的可行性，探索更加合理的產能置換指標定價機制。

4 建議

政府出臺低效產能和高效產能差異化政策。盡管煤炭產能置換指標交易政策，保障了總量控制，解決了部分低效產能退出，高效產能進入市場。政府缺乏低效產能的判斷標準和高效產能的支持導向，金融、財政等資源不能很好的在低效產能和高效產能之間優化配置。