供給側改革視域下的地方政府職能轉變研究

溫永林

(中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073)

2015年11月，我國提出供給側結構性改革，強調推動經濟結構調整，進行供給側改革，是貫徹落實黨的十八屆五中全會精神的重要舉措。供給側改革在適應和引領經濟發展新常態、推進社會生產力發展的同時，對我國政府職能定位提出了新的要求。我國社會主義市場經濟發展強調，使市場在資源配置中起決定性作用的同時更好地發揮政府的作用，這一命題表明，供給側改革的要求應不僅體現在經濟領域，更應反映在政治領域，尤其是政府管理領域。而地方政府作為中央政府決策的響應主體和具體執行主體，其機構和職能設置的科學性與合理性直接關乎政策執行效率，關乎經濟發展和政治穩定，關乎國計民生。因此，新的時代背景下，重新思考地方政府職能轉變問題就顯得尤為必要。

隨著經濟社會和地方政府實踐的深入發展，學界對地方政府職能的研究邊界也在不斷拓展。通過對現有文獻的梳理發現，當前學者對地方政府職能轉變的研究主要集中在以下三個方面：第一，對地方政府職能的定位研究。就地方政府職能應如何定位，有學者認為地方政府是“地方經濟發展的推動者、市場運行的監管者、社會事務的管理者、公共服務的提供者、資源環境的保護者、社會公平的保障者和社會穩定的維護者”[1]。第二，對地方政府職能轉變的問題及對策研究。操世元以杭州市為例，認為地方政府職能轉變的主要障礙在于人的舊觀念意識和原有的制度機制[2]；陳世香認為，地方政府職能轉變的障礙主要表現在政府承包責任制的存在及作用、地方政府職能的經濟導向及其后果、政企不分的干部人事制度及其影響三個方面[3]。第三，對地方政府職能轉變的激勵機制研究。如臧乃康就認為，地方機構改革的關鍵在于建立不同層次的地方政府指標分類制度[4]。由此可見，當前對地方政府職能轉變問題的研究已經較為全面，但仍待進一步深入。但是新的時代背景下，供給側改革視域下的地方政府職能轉變問題尚缺乏探討。供給側改革與地方政府職能轉變的內在關聯如何？供給側改革背景下的地方政府職能轉變有何理論依據？當前地方政府職能應如何與供給側改革背景相適應？

文章試圖厘清供給側改革與地方政府職能轉變的關聯邏輯，在此基礎上理順新的時代背景下地方政府職能轉變的理論依據，分析當前我國地方政府職能轉變的困境并提出相應的路徑選擇。

一、供給側改革與地方政府職能轉變的關聯邏輯

經濟基礎決定上層建筑，雖然我國地方政府職能轉變一直在持續推進，但當前我國經濟發展方式和增長動力發生巨大變化，進而也對地方政府職能定位提出了新的要求。供給側改革就是在新的經濟背景下提出的改革方案，其邏輯起點在于我國經濟發展進入新常態，新常態即意味著我國經濟發展面臨“增速放緩，結構調整，動力轉換”等一系列變化，經濟發展水平已由需求決定轉變為供給決定[5]。近年來，我國經濟發展面臨著環境問題突出、經濟增長乏力、產能過剩、勞動力短缺與失業并存等問題，表明過去所擁有的人口紅利、資源優勢已經消失，經濟發展的動力機制發生巨大變化，必須依靠創新以推動產業結構調整和優化，發展知識和技術密集型產業以滿足人們日益多樣化、高標準的產品需求。與此同時，地方政府作為改革政策的執行者，在推進和保障供給側改革過程中起著重要作用，其職能的科學性、合理性以及機構設置的靈活性直接關乎改革實效。具體而言，地方政府職能轉變與供給側改革的內在關聯邏輯表現為：

(一)供給側改革要求地方政府職能轉變

供給側改革強調市場在資源配置中的決定性作用，生產要素等各類資源的重新配置應該由市場而不是政府決定，這就意味著必須改變過去政府主導型供給管理模式，必須更進一步釋放市場活力，給市場這只看不見的手“松綁”，充分發揮市場調節資源的靈活性和適應性。過去，我國長期處于計劃經濟體制，政企不分，政社不分，政府對微觀經濟的過度干預導致市場活力不足和社會資源的配置扭曲。政府對微觀經濟干預的失靈，同時也導致我國經濟發展長期處于供需失衡狀態，供給不足或是產能過剩均是在政府的不當調控下產生的結果，例如目前我國煤炭行業、鋼鐵行業、電力行業等傳統能源產業領域的產能過剩現象。而另一方面，在高技術領域，高精尖產品的供給則長期供給不足，相關研究表明，我國經濟增長乏力不是需求不足而是有效需求不足，高端技術領域產品多數依賴進口，自主研發和自主創新能力依然有待進一步改進。

因此，總體而言，我國現階段經濟發展的供需矛盾要求必須進行供給側改革，而供給側改革又要求地方政府必須改變原有的體制機制、運作模式和激勵方式等，進一步轉變地方政府職能。

(二)地方政府職能轉變保障供給側改革順利實施

地方政府作為中央政府發展地方經濟、管理地方事務、提供公共服務的直接執行者，其機構設置和職能安排是否科學合理將影響地方經濟發展、政治穩定和社會民生。由于受原有計劃經濟體制和特定的社會政治背景影響，地方政府對地方經濟采取行政化手段進行干預，供給管理也是由政府主導，加之過去對政府官員考核機制的不盡合理，地方官員片面追求經濟增長，導致市場資源浪費和扭曲配置，忽視社會民生和社會環境。因此，要保證供給側改革的有效推進，充分發揮市場配置資源的決定性作用，就必須使政府從微觀經濟領域解放出來，推動政府職能向公共服務領域轉變，建立與供給側改革的配套政策措施，提高政府服務效能，為充分發揮市場和社會的作用提供良好的宏觀環境，保障供給側改革順利推進。

二、供給側改革視域下地方政府職能轉變的理論依據

任何一項改革的實施都離不開特定理論的指導，供給側改革視域下地方政府職能轉變的理論依據與以往學者探討的政府職能轉變的理論依據之間存在較多共性，但本研究認為在新的時代背景下應對其進一步細化，以期更有針對性地指導地方政府職能有效轉變。因此，主要可以從以下幾方面尋找其理論依據，即政府間關系理論、企業家政府理論、交易成本理論。

(一)政府間關系理論

一般認為政府間關系是指各級政府之間縱向、橫向和斜向關系，它包括中央與地方、地方政府之間的橫向、縱向與斜向關系，以及各政府部門之間的關系等[6]。政府間關系主要涉及政府間的財政權與人事權歸屬問題，強調中央政府與地方政府之間的有效制衡以保證國家穩定和取得良好的經濟績效[7]，經濟發展與社會穩定要有效推進就必須協調好二者關系。中央政府應把主要精力放在國家重大戰略方針決策等涉及國家發展命運的宏觀領域，在整體上制定國家發展規劃和明確地方經濟發展方向。而對具體地方事務而言，由于地區之間的經濟發展水平、人員素質、環境保護水平等存在巨大差異，對于應該供給何種公共產品和公共服務以滿足民眾需求，地方政府有更多的話語權。因此，應在維護中央權威、保護國家穩定的基礎上充分賦予地方自主性，最大程度地發揮各地方政府的靈活性和創造性。與此同時，地方政府應積極合作，維護好地方政府間的橫向府際關系，謹防地方保護主義，為地區間的合作發展營造寬松自由的市場環境。

(二)企業家政府理論

企業家政府理論認為在當今社會環境瞬息萬變的背景下，傳統政府官僚體制弊端日益顯現，要從根本上提升政府實效就必須改變原有體制，引入企業經營之道。企業家政府理論強調改革政府需遵循以下原則：政府職能是“掌舵”而不是“劃槳”、授權而不是服務、政府部門引入競爭機制、重市場機制調節而非僅靠行政指令控制等[8]。政府并非全能，正是因為政府對社會公共事務管得過多過細，致使政府自身陷入事務主義困境，給人以效率低下、資源浪費、行動遲緩等不良印象。新的社會矛盾下，政府應該以開放的心態容納社會多元主體共同參與社會治理，在多元主體共同競爭的環境中，為社會提供更優質的公共服務。我國經濟發展之所以陷入結構性矛盾，很大一部分原因在于政府對社會資源配置干預過多，而政府在獲取市場需求信息方面的靈敏度遠不及市場本身，這不僅加重了政府自身負擔，而且還造成了社會資源的不當配置。因此，可以說，供給側改革背景下引入企業家政府理論改革地方政府職能具有重要指導意義。

(三)交易成本理論

交易成本理論認為，如果某種經濟活動由政府機構運作其成本高于市場機制運作成本，那么這種經濟活動應交給市場來調節運作；反之，如果在市場機制運作中的成本高于政府機構運作成本，那么這種經濟活動應由政府負責[9]。基于政府與市場對于經濟活動調節的成本收益分析，引導政府職能轉變，將市場機制運作效率高的領域，如資源配置、部分具有競爭性的公共服務供給等交給市場，可在最大程度地降低政府行政成本的同時，提高資源配置和服務供給的效率。當前，我國強調供給側改革并不是指供給總量不足，而是指有效供給不足，即供給不能有效滿足市場需求。隨著生活水平的提高，人們需求也在不斷走向多樣化、精細化，而市場因其自身特性能迅速捕捉到人們的需求變化，能夠將社會有限資源以較低的成本進行最大化利用。因此，地方政府為節約行政成本，最大化地利用社會有限資源，就必須進行成本—收益分析，界定好自身與市場和社會的職能分工。

三、地方政府職能轉變的困境分析

推進供給側結構性改革，從供給端而不僅僅依靠需求端拉動我國經濟發展，是當前我國經濟轉型并跨越中等收入陷進從而向現代化強國邁進的必然之舉。供給側改革也必然要求地方政府職能轉變，調整原有職能范圍和職能方式以更好地發揮其服務功能。但是，由于任何一個制度的實施都存在路徑依賴，制度革新必定受制于原有制度安排。當前供給側改革背景下我國地方政府職能轉變過程中的障礙主要有以下幾方面：

(一)財權事權集中化

地方政府是中央政府為更好地管理地方事務而設置的，為響應中央政府政策以及適應社會經濟發展需求，地方政府職能也處于不斷的調整變化之中。但是，中央政府與地方政府之間的諸如信息不對稱、權力集中于中央、分工不明確等問題一直是制約地方政府職能轉變的障礙。其中最突出的問題表現為財權集中于中央，而眾所周知，地方政府的一切管理活動，包括機構的運作、公共物品的供給、環境的保護等都離不開一定的財政支撐。政府機構的運作離不開財政資源的汲取和管理運用，因此，財政改革是促進地方政府職能轉變的現實途徑[10]。供給側改革強調發揮市場在資源配置中的決定性作用，意味著要求地方政府退出微觀資源配置領域，這就斬斷了地方政府的重要財政來源，在中央政府財政撥款不足的情況下，地方政府為了地方利益就會極力阻礙這類改革，因此，中央與地方政府之間的這種財權事權結構矛盾成為供給側改革背景下阻礙地方政府職能轉變的一大障礙。

(二)資源配置行政化

政府導向是指當前我國社會經濟事務的管理多集中于政府部門，社會和市場活力嚴重不足。不可否認的是政府導向型經濟在過去我國經濟發展處于追趕階段時發揮了重要作用，使我國由過去嚴重落后的發展中國家成為當今世界的第二大經濟體。但是，經過幾十年的發展，我國經濟發展環境、經濟發展方式和社會主要矛盾均發生了重大變化，政府由于其在市場需求信息方面感知性不及市場，因此，依賴行政化的資源配置手段顯然不能滿足市場和社會的需求。國家強調供給側結構性改革，表明當前我國供給與需求存在結構性矛盾，這在很大程度上源于地方政府職能的不當履行。譬如房地產市場的供需結構性矛盾，一方面表現為許多地方出現“鬼城”，有房無人居住；另一方面又有許多人無房可居的情形。其中，地方政府為追求地方利益而不當調控是導致這一現象的重要原因。

(三)考核指標單一化

考核指標單一化主要表現為以政績衡量官員實績，而政績主要看地方GDP總量及增量。這種考核機制的形成原因主要是人們對“以經濟建設為中心”的經濟發展戰略的片面化認識，這就導致地方官員一味追求經濟增長速度和經濟總量，唯GDP論，一個地區的發展如何主要看其經濟指標等思想觀念盛行。然而，供給側改革方案的推進，強調地方政府退出競爭性的市場領域并且從微觀經濟領域解放出來，更多的是從宏觀領域為社會主義市場經濟發展提供更多基礎設施、優惠政策以及營造良好的發展環境。

四、地方政府職能轉變的路徑選擇

在供給側改革大力推進的背景下實現地方政府職能轉變，必須理順中央與地方、政府與市場的關系，進一步強化市場功能和增加有效政策供給，優化官員考核激勵制度，并建立靈活有效的市場監管體系。

(一)理順中央與地方的關系

地方政府職能轉變的前提是正確劃分中央與地方的事權關系[8]。在我國，各地方政府是地方經濟發展、社會治理和公共服務的主要管理者，地方政府在地方事務的管理過程中理應具有絕對權威和絕對能力，但現實中，中央政府的權威要遠遠大于各地方政府。中央政府和地方政府的職能范圍沒有能夠很好地加以劃分，導致與“在維護中央權威的基礎上，充分發揮地方的積極性和主動性”這一原則相悖。主要表現在中央政府在財權和事權、人事任免等重要領域嚴格管控，抑制了地方政府的自主性，使得地方政府想要轉變職能卻束手束腳且無充足資金保障。因此，供給側改革過程中進一步理順中央政府與地方政府職能關系十分必要，必須從界定中央與地方政府職能范圍入手，各地方的省情、市情只有地方政府最為了解，這種地區性差異要求在具體事務的管理中應以地方政府為主體，中央政府應側重于宏觀調控和政策引導。進一步簡政放權，把應該下放的行政審批權毫無保留地下放給地方政府，增強地方政府的自主性和靈活性，積極鼓勵地方政府創收，只有地方政府具有更多的自主權和財政能力，才能保證供給側改革深入推進。

(二)強化市場的功能，增加有效政策供給

強化市場功能與增加有效政策供給，是推進供給側改革過程中優化生產資源配置對市場和政府提出的必然要求。供給側改革是我國社會主義市場經濟發展進入新常態時中央政府做出的戰略選擇，強調市場在資源配置中的決定性作用，必須加大力度改變過去政府對社會經濟的行政化調控模式。盡管十八大以來各級政府對微觀經濟的干預力度進行了大規模的縮減，解除了一大批行政審批事項，但是，依然存在改進空間。經濟新常態下的供給側改革須進一步強化市場功能，充分發揮市場在資源配置中的靈活性，消除政府在配置資源過程中由于信息不對稱導致的資源浪費和資源扭曲配置問題。另一方面，要保障市場在資源配置中的作用就必須落實權力清單、責任清單制度，從制度上規范政府權力行使范圍，保障市場主體權益不受侵犯。此外，地方政府應從其本身職能出發在宏觀領域增加相關服務性政策供給，增加社會公共服務基礎設施建設，給市場各主體的自由競爭與發展提供良好的“軟硬件”環境。

具體而言，優惠的財稅政策有助于激發市場活力和促進創新。政府稅收優惠政策通過影響微觀經濟主體激勵邊界而間接作用企業行為[11]。政府財稅政策在激勵市場主體創新和抑制不當經營企業的外部性行為起著重要作用。現階段，隨著我國經濟和科技實力以及人民生活水平的提高，單純依靠技術引進難以滿足不斷增長的市場多樣化需求，此外，人們對環境惡化等問題的容忍度進一步下降。因此，通過財稅優惠政策引導市場主體開展自主研發和創新，以及通過政策懲罰措施抑制企業不當經營導致的外部性影響就至關重要。因此，地方政府應加大職能轉變力度，減少對微觀經濟主體的行為干預，增加有效的財稅政策供給。

(三)建立綜合全面的考核指標體系

建立綜合全面的考核指標體系是從體制機制入手促進地方政府職能轉變的重要抓手。供給側改革要求地方政府改變過去的行政化資源配置方式，資源投向哪個領域應由市場決定而非依據官員喜好或者根據GDP貢獻率決定。理性的經濟人假設表明，官員考核指標在很大程度上對地方官員的行為起著風向標的作用，考核指標側重哪一方面，人們就會因為利益驅使而去追求那一方面的績效以獲得認可和支持。因此，改變過去唯GDP論英雄的官員考核指標體系，建立綜合全面的考核指標對于完善供給側改革至關重要。綜合全面的考核指標體系要求減少GDP指標權重，增加諸如就業、醫療、生態、社會保障、資源節約以及公共服務和社會民生等領域的考核指標權重。更應從發展的、全面的視角，設計科學合理的“顯績”和“隱績”考核方法，使地方政府和官員將短期績效與長期發展有機結合起來[12]。綜合全面的考核指標體系必須因地制宜，針對不同地區歷史環境、發展水平、社會現狀等靈活設計，以免考核指標全面而僵化，統一而不切實際。

(四)建立靈活有效的市場監管體系

建立靈活有效的市場監管體系是供給側結構性改革的必然要求。過去，我國政府對市場不是無監管，而是監管過度和不當監管。供給側改革強調政府必須進一步退出對微觀經濟主體的過度干預，退出對競爭性強的領域的不當監管，從宏觀領域對經濟主體進行政策調控和引導。建立靈活有效的監管體系有別于過去政府的行政化干預模式，現代化的監管體系基于公開透明的社會需求和保障市場良好運作的要求。供給側改革尤其強調資本市場的有效運作，而資本市場的有效運作離不開政府監管和引導。現代化的資本運作依賴于現代金融體系和互聯網機制，因此，要保障地方政府對資本市場的有效監管，就必須轉變其職能，建立依托現代化技術的精細化資本市場監管體系。

五、結語

地方政府職能履行事關地方經濟發展、政治穩定和社會民生，在新的社會經濟形勢下，必須改變政府職能和政府機構中原有的不適應市場經濟發展客觀需求的成分。供給側結構性改革是我國經濟發展新常態下所做出的戰略選擇，在此背景下，地方政府職能必須為適應改革需求而進行調整，而轉變地方政府職能是一項復雜的系統性工程，職能轉變過程中難免受到制約。因此，本文在供給側改革視域下重新審視地方政府職能轉變困境并探索其職能轉變優化路徑，認為重新理順中央與地方關系、強化市場功能并增加有效政策供給、建立綜合全面的考核指標體系和靈活有效的市場監管體系對當前政府現實工作具有一定程度的指導意義。