廣深軌道交通執法體制的實踐和思考

陳輝煌

廣深軌道交通執法體制的實踐和思考

陳輝煌

（西南政法大學，重慶 401120）

由于我國目前在國家層面對軌道交通并沒有進行統一的立法，開通軌道交通的城市紛紛出臺了自己的管理規定，內容各不相同，特別是執法體制不盡相同。廣州和深圳是軌道交通發展較快的城市，兩地在軌道交通執法方面采取了不同的探索，采取的執法模式也各有特色，廣州通過地方立法，賦予軌道運營公司在有限的范圍內進行執法的權力，深圳采用委托執法的方式，由運管辦（軌道運營公司）代行政部門在軌道交通保護區范圍內進行執法活動。通過對兩地的實踐情況進行對比分析，思考我國軌道運營公司在軌道執法中的地位和作用，以便于在今后的立法中采取適應我國國情的執法模式。

軌道交通；執法體制；廣州；深圳

目前城市軌道交通已經成為我國重點投資和發展的領域。中國城市軌道交通協會在2017年3月發布了《城市軌道交通2016年度統計和分析報告》，中國內地（不包括港澳臺地區）共30座城市開通和運營城市軌道交通，共計133條線路，運營線路總長度達4 152.8 km，共有58座城市的城軌線網規劃獲批（含地方政府批復的14座城市），規劃線路總長達7 305.3 km[1]。廣州現已建成開通10條、309 km的地鐵線路，線網里程居全國第3，日均客流量預計達680萬人次[2]，深圳地鐵已開通運營線路共8條，總長270 km，運營總里程居全國第4，日均客運量299萬人次[3]。這兩座城市的軌道交通發展都非常快，為了保證軌道交通的安全運營都進行了很多創新和嘗試，而且各不相同，很有代表性，因此，將兩座城市進行對比研究很有意義。

1 軌道交通執法的主要內容

在我國國家標準《城市公共交通常用名詞術語》中，城市軌道交通定義為：“通常以電能為動力，采取輪軌運轉方式的快速大運量公共交通的總稱”。本文中所稱的城市軌道交通主要是指服務于城市境內的各種輕型化鐵路系統，如地下鐵道、輕軌交通、單軌交通、磁懸浮交通等，但不包括國家鐵路、城際鐵路和市域鐵路[4]。城市軌道交通的安全運營是軌道交通發展的根本保證。自2003年以來，我國軌道交通項目平均每年發生事故13起，平均每年因事故死亡15.2人，每起事故平均死亡1.2人[5]。城市軌道交通是一個獨立、封閉的系統，客運量大，設施設備科技含量高，一旦發生事故，后果就非常嚴重，做好軌道交通執法工作，保證安全營運非常必要[6]。由于軌道交通的運營涉及部門較多，其執法內容比較復雜。根據管理的不同對象，主要可以分為四大類：

1）針對軌道運營單位的執法：軌道交通運營單位主要是指地鐵公司，當地鐵公司違反消防、綠化、物價、環保、建設、衛生等法律法規，在安全生產、質量控制、收費經營等方面出現問題時，由相關行政主管部門分別按照法定職責管理。目前廣州和深圳軌道交通運營的主管部門都是交通部門，當運營單位未做好設施的檢查維護工作、未對特殊崗位人員進行培訓考核，未依法處理乘客投訴，未依法進行安全生產管理、未及時排除故障、未制定突發事件先期應急處置方案或者定期組織演練等行為，由交通主管部門予以處罰。軌道交通經營單位未采取相關公共衛生管理措施，車站、車廂等公共場所衛生指標不符合國家衛生標準的，由衛生行政管理部門按照《公共場所衛生管理條例》的規定給予行政處罰。軌道交通經營單位未采取污染防治相關措施，造成噪聲污染的，由環保行政管理部門按照《環境噪聲污染防治法》等法律、法規的規定給予行政處罰。交通經營單位不按照政府定價收費的，由物價行政管理部門按照《價格法》的有關規定給予行政處罰等。

2）針對保護區內施工的單位和個人的執法：為了保證軌道的安全運營，一般在軌道線路周邊劃定一定的保護范圍，廣州和深圳都將地下車站（含地下通道）、隧道外邊線外側50 m內劃入安全保護區。在保護區范圍內的建設施工活動均實行嚴格管理，施工單位應委托專業機構對規劃設計方案、施工方案進行安全影響及防范措施可行性評估，并書面征求運營單位意見后，報有關行政管理部門予以規劃、施工許可。當有施工單位或個人出現違法違規施工時，如：未制定城市軌道交通設施保護方案或應急預案、未按照規定進行施工、拒絕接受相關單位現場查看、拒不配合違規作業等，應及時改正并受到處罰。廣深地鐵多次發生保護區內違法施工，導致隧道被打穿，造成嚴重安全隱患，給運營公司帶來巨大損失。

3）針對地鐵內和站臺內乘客的執法：當乘客的行為造成設備設施毀損，或影響運營秩序、危害交通安全、影響公共場所容貌和環境衛生時，應接受城市交通、城管、公安等行政主管部門以及經授權或受委托的機構的處罰。如乘客違法在站臺、車廂內堆放雜物、擺設攤檔，亂畫、亂寫、亂刻、亂張貼、懸掛物品的，隨地吐痰、便溺、亂扔果皮、口香糖、紙屑等垃圾廢棄物的，違法攜帶寵物、家禽等動物乘車，以及其他干擾、妨礙運營行為，不配合運營單位安排和指揮等行為。廣深地鐵都多次發生乘客隨手扔擲話梅核，導致車門損壞，座椅、扶手等地方時常被黏上口香膠，因過度推擠造成人員損傷、踩踏等。

4）針對相關主管單位和工作人員的執法：行政管理部門、城市軌道交通經營單位及其依授權或委托進行執法的工作人員玩忽職守、濫用職權或者徇私舞弊的，由其所在部門或者行政監察部門依法給予行政處分。

2 廣深軌道交通執法情況

由于軌道交通的運營涉及部門較多，其執法內容比較豐富，但我國目前在法律和行政法規層面缺乏規范，僅有建設部的《城市軌道交通運營管理辦法》，該辦法僅對軌道交通的運營管理、安全管理和應急管理等作了粗略的規定。因此，各城市都通過地方立法的方式規范和管理本地區的軌道交通。廣州和深圳分別通過《廣州市城市軌道交通管理條例》和《深圳市城市軌道交通運營管理辦法》對本市的軌道交通進行規范，兩地在具體執法方式選擇上有相同的地方，軌道交通運營單位都在執法活動中扮演了重要角色，但也有不同的安排。

2.1 廣深的相同之處

1）對于軌道交通運營單位的執法，兩地都由相關的政府主管部門負責，軌道交通運營單位的具體運營活動主要由交通主管部門負責，安全、城管、衛生、物價、建設等部門分別依據職權對軌道交通相關行為進行執法。在實際中，由于軌道交通運營單位一般都能很好地執行相關規定，政府部門對軌道交通運營單位進行處罰的案例不多，如果出現問題，主要通過部門協商的方式及時予以化解。

2）對于相關主管單位和工作人員的行為，都由監察部門處理，兩地也基本相同。

2.2 廣深的不同之處

1）對保護區內施工單位和個人的執法。由于軌道交通構造特殊，兩地的軌道交通經營單位需要審查在保護區內施工的單位和個人制定的設施應急預案或者保護方案，并有權進入保護區現場查看，要求違法施工單位及時停止危險作業。廣深兩地的不同之處在于執法的具體操作主體不同。在深圳，該類執法由相關行政主管部門委托深圳市地鐵運營管理辦公室（以下簡稱運管辦）執行。運管辦是由深圳市編辦發文成立的事業單位，也是深圳市地鐵集團有限公司（以下簡稱深圳地鐵公司）的另一塊牌子，人財物均由深圳地鐵公司負責，其接受城管、交通、建設等行政部門的委托，負責軌道交通保護區內的執法工作，有專職執法人員300人。因此，此類執法活動實際上由深圳地鐵公司負責實施，深圳地鐵保護區范圍內監控項目共136個，重點工地24個，2016年開展工地現場執法檢查193次，接報案及協調處理事件90宗，處理住建違法案件14宗。如，2016年中海油大廈基坑項目施工對地鐵隧道造成沉降、位移，運管辦要求施工單位賠付款175萬元，前海灣至臨海區間隧道遭勘探施工打穿，運管辦對施工單位罰款60萬元，有效起到教育震懾作用。但廣州地鐵運營單位（即廣州地鐵集團有限公司，以下簡稱廣州地鐵公司）并沒有得到這方面的授權或委托，只能通過提前預防，保護區內施工前征求意見每年有1 000多宗，廣州地鐵公司按規定15日內予以答復，努力減少危險施工。同時，日常加強現場巡視，發現問題向政府反映，由相關政府部門負責處理，主要是通過協調解決，目前尚未有進行處罰的案例。據廣州地鐵公司介紹，曾經一起隧道遭打穿事件造成幾百萬的損失，政府協調多次無果，只能通過訴訟追償，官司打了好幾年到目前尚未解決。

2）對車站、車廂的乘客的執法。乘客的行為會對軌道運營安全帶來巨大影響，如2003年2月18日，韓國大邱市地鐵在中央路車站時，車廂一位男子點燃了隨身攜帶的易燃物容器，造成198名乘客遇難，146名乘客受傷，298名乘客失蹤的重大事故。在國內，乘客時常利用車門對障礙物的探測功能來阻擋車門關閉，造成晚點；不配合車站工作人員安排，在車門指示燈亮起、即將關閉的時候強行闖入，導致移門變型、損壞；亂扔生活垃圾，導致設施設備絕緣性能下降，造成火災事故等。廣州采取授權執法的方式，通過《廣州市城市軌道交通管理條例》直接授權由廣州地鐵公司作為執法主體負責車站、車廂范圍內乘客的執法工作，具體包括：違法堆放雜物、擺設攤檔；亂刻畫、張貼；隨地吐痰、便溺、吐口香糖等廢棄物；攜帶寵物、家禽等動物乘車[7]。一般都是較輕微的違法行為，由公司責令違法人員糾正違法行為，采取補救措施，視情節輕重處以警告，并可按規定處以20～200元的罰款。廣州地鐵公司并沒有專職執法人員，均有站務人員兼職，擁有執法證的工作人員有1 000多名，1年處罰總金額2萬多元，未發生復議、訴訟爭議。深圳采取委托執法的方式，由城管、交通、建設等部門將這些執法權限委托給運管辦負責，2016年在各線路、樞紐共處理城管違章案件19 474宗，交通違章案件879宗，處罰金額200多萬元，未發生有效投訴。

3 廣深軌道交通執法的對比分析

對于廣深兩地相同的執法安排不進行詳細分析，主要針對其執法的不同方面，即在保護區內的施工單位及個人、在車站車廂內的乘客進行執法的相關內容進行分析。

1）從執法內容方面，深圳委托執法的內容更加廣泛，但存在不確定性；廣州依條例進行授權執法的內容更加明確，但范圍很窄。軌道運營涉及的執法內容相同，但深圳通過委托的方式，將城管、住建、交通等主管部門的執法內容都委托運管辦執行，具體執法內容存在不確定性，各主管部門是否愿意委托、委托多少內容隨時可能變動；廣州通過立法授權給廣州地鐵公司的僅有4項內容，其他執法工作仍由行政主管部門負責，但據廣州地鐵公司介紹，行政主管部門并沒有按照人員負責軌道交通執法工作，主要依靠公司人員的巡查，發現問題以上報并進行協商的形式處理。

2）從執法效果來看，廣州授權執法的責任更加明確，權責統一；深圳委托執法更加到位，但存在權責不對等。廣州地鐵公司的執法范圍根據《廣州市城市軌道交通管理條例》的規定獲得，其范圍比較明確，由地鐵公司執行，法律后果由地鐵公司承擔，地鐵公司實際成為行政主體，當事人如果不服，可以地鐵公司為被申請人或被告提起復議或訴訟。但未授權給地鐵公司的仍由行政主管部門執法的內容，如保護區內的危險施工、危害軌道設施設備的行為等，由于行政主管部門并沒有針對地鐵的專門的執法人員和隊伍，這些執法內容基本未能得到很好的執行，發生此類違法事件，主要由地鐵公司協調政府部門解決。深圳地鐵公司通過運管辦執行的具體執法內容都是委托獲得，運管辦不能以自己的名義出具處罰決定書，只能以委托單位的名義做出，不同的違法行為，做出的單位不同，法律后果也由不同的委托單位承擔，因此，具體執法行為主體與法律責任的承擔主體存在不對應，但地鐵公司的執法人員能及時發現違法行為并及時予以處理，這從每年的處罰數量可以看出來。

3）從執法難度來看，廣州由公司執法的理念先進，但群眾難以接受，深圳采用委托執法方式，由運管辦執法便于群眾接受。由于廣州地鐵公司是公司，依據立法授權進行執法，在法律上沒有障礙，但群眾接受度低，群眾普遍認為執法是政府的事情，公司無權進行執法，不配合公司執法人員的工作。據廣州地鐵公司反映，由于群眾接受度低，違法行為人一般都不配合執法，而工作人員也沒有好的措施讓當事人接受處罰，公司工作人員作為兼職執法員，由于擔心被投訴，在實際工作中，進行處罰的案例很少，每單的處罰金額只有20～50元，每年處罰金額只有2萬元左右。反而，深圳地鐵公司通過運管辦的“帽子”進行執法，其作為事業單位，形式上不同于地鐵公司，并配有專職執法人員，與地鐵公司一般工作人員進行區分，便于群眾接受，執法工作的開展相對容易。在目前嚴格限制行政編制，強調有限政府，突出公共行政，推行社會治理的情況下，由公司進行執法，可以緩解政府的執法壓力，達到多種社會主體參與社會治理的目的，讓公司的正常經營和社會管理相結合，避免資源浪費，具有一定的積極效果。

4 廣深軌道交通執法的啟示

通過對廣深兩地軌道交通執法體制的對比分析，在軌道交通執法中，兩地都依靠公司的力量，這種現象在我國其他執法領域比較少見，考慮垃圾分類、禁煙、養狗等涉及公眾的執法任務越來越重，要求越來越高，僅僅依靠政府的執法隊伍，恐難以完成，因此，廣深兩地的軌道交通執法方式是將承擔相關業務的公司納入到執法隊伍中來，憑借公司的力量完成執法工作，是一個很好的嘗試。由于授權執法和委托執法各有利弊，但授權執法權利義務更加清晰，內容更加明確，可以考慮將兩地的做法結合起來，嘗試推行企業執法的管理方式：

1）授權軌道交通運營單位進行執法具有一定的必要性和合理性。我國內地現在開通地鐵并出臺管理規定的城市已達29座，制定地方性法規的城市有北京、上海、廣州等21座，其中除北京、昆明、福州等3座城市外，有18座城市在地方立法中授權軌道交通運營單位處罰權，占比超過85%；制定政府規章的有深圳、蘭州等6座城市，其中有深圳、合肥、哈爾濱等3座城市采用了委托執法的方式，還有部分城市制定了政府規范性文件，如佛山和東莞[8]，規范性文件無法進行執法授權或委托。可見，由軌道交通運營單位進行執法已經成為普遍現象。目前廣州地鐵公司通過授權獲得的執法權限非常有限，沒有安排專職的執法人員，由站務工作人員兼職，而其他行政主管部門認為地鐵公司可以自己執法，也未安排力量進行地鐵相關活動的執法，因此，造成執法的效果一般。如果通過立法將涉及軌道運營的所有權限授權到位，像深圳委托執法的內容一樣廣泛，廣州地鐵公司將增加執法的力量，組建專職隊伍，及時處理工作中發現的違法行為，減少向政府報告的頻率，更好地維護地鐵運營的安全，同時緩解政府的監管壓力。

2）提高處罰額度，保證企業執法的威懾力。我國《行政處罰法》規定“限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定”，“限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”[9]。各地立法對乘客的處罰主要是罰款，且數額都不大。對于乘客的處罰，廣州最高處罰額度是200元，深圳是1 000元。香港地鐵對乘客的處罰最高可達5 000港幣，如乘客嚴重違規定，還可能被檢控，處6個月以下監禁[10]。因此，廣州和深圳地鐵公司的罰款對違法人員的教育和警示作用非常有限，而地鐵設施設備造價高，一旦損害，維修投入很高，應考慮將處罰的金額進一步提高，并將企業的執法結果與個人信用、社會福利等聯系起來，增加處罰的威懾力，實現信息共享，違法人員在入學、工作、任職、入戶、競選、評先評優等活動中適當考慮地鐵公司的執法記錄，使群眾能夠時刻提醒自己在地鐵內的言行。

3）擴大執法的范圍，以保證軌道交通運營的實際需要。在站點、車廂及保護區內，任何單位和個人的行為只要危害到軌道交通的運營安全，軌道運營單位都應有權進行執法，以便及時進行處理。目前廣州地鐵公司的執法權過于狹窄，日均客流量680萬人次，而全年罰款總額僅2萬元，其執法權基本沒有發揮作用。現實中，由于乘客的行為，造成車輛設備損害、列車延誤、線路故障、安全事故等案例層出不窮，深圳僅2016年就處理屏蔽門夾人夾物及故障152 802起，沒收并阻止可疑危險物品356 359起，其中，管制刀具11 453件，易燃易爆品13 012件。考慮到軌道運營的特殊性，其他執法力量一般都不了解軌道交通的設施設備，隨意進入保護區進行執法活動，反而會對運營安全造成不利影響。如果在違法行為發生后，再通知其他執法力量進入保護區進行執法，由于一般都在地下，需要通過特殊通道和安排，無法做到及時到達現場，難以保證執法效果。因此，對軌道交通運營單位進行充分授權是十分必要的，同時，由于這類執法都限定于特定的物理區域內，不會影響其他區域的執法活動，不會損害個人的權利，具有一定的合理性。

4）做好群眾宣傳工作，保證軌道交通運營單位能夠順利執法。我國《行政訴訟法》、《行政處罰法》、《行政許可法》等法律法規對授權執法有明確規定，只要有法律、法規作為依據，被授權的組織可以進行執法活動，并不是只有行政機關和公務員才能執法。由于現在一直強調政企分開，大家認為企業就是從事經營活動的，目的是盈利，而行政管理都是政府的責任，只能由政府來進行，但實際上，作為地鐵這種與群眾密切相關的企業，其承擔了巨大的社會責任，營利也不是其追求的主要目標，與一般的企業有很大不同，而必要的執法權是其正常運營的保證，因此，應引導群眾接受這類企業的管理，配合企業的執法活動。

5）探索在其他公用事業類企業進行授權執法活動。目前供電、供氣、供水、排水、通信、環衛等眾多的公用事業類企業中都存在無法自己執法，發現違法行為只能報告行政主管部門的情況，而行政主管部門由于本身工作已經相當繁重，難以及時到位處理，導致許多違法行為因各種原因沒有得到應有的處罰，整個社會違法成本很低，造成許多安全隱患。一方面提出建設有限政府，盡量控制政府人員的膨脹；另一方面，隨著社會的發展，需要執法的領域和任務越來越多。因此，探索企業執法方式是一種較好的解決途徑。企業充當執行者的角色，通過運用其所獲得的授權執行政府的決策[11]。為了增加企業的積極性，政府可以考慮建立一定的補償和獎勵機制，分擔企業的部分執法成本，廣深兩地的軌道交通執法已經做出了很好的實踐，值得進一步研究并予以發展。

[1] 中國城市軌道交通2016年統計分析報告發布[EB/OL]. 中國軌道交通網, [2017-10-30]http: //www.rail-transit. com/Detail_News.aspx?id=40798.

[2] 公司簡介[EB/OL]. 廣州地鐵網站, [2017-11-17]http: // www.gzmtr.com.

[3] 集團簡介[EB/OL]. 深圳地鐵網站, [2017-11-17] http: // www.szmc.net.

[4] 付朝立. 我國城市軌道交通運營安全執法模式的研究[D].北京: 北京交通大學, 2007. FU Chaoli. The research of the law enforcement pattern of the city railway transport operation security in China[D]. Beijing: Beijing Jiaotong University, 2007.

[5] 許娜. 軌道交通項目安全事故發生趨勢和誘因分析[J]. 華僑大學學報(自然科學版), 2016, 37(5): 558-563. XU Na. Analysis of occurrence tendency and cause of safety accidents in urban rail transit project[J]. Journal of Huaqiao University (natural science), 2016, 37(5): 558- 563.

[6] 伍建國. 城市軌道交通安全運營保護執法體系研究[J]. 鐵道工程學報, 2012, 29(11): 94-97. WU Jianguo. Research on protection enforcement system for safety of urban rail transit[J]. Journal of railway engi-neering society, 2012, 29(11): 94-97.

[7] 廣州市城市軌道交通管理條例[Z]. 廣州市第十四屆人民代表大會常務委員會公告第74號. [2018-8-25]http://www. gzmtr.com/dtssbh/fgtl/201605/t20160509_45291.html.

[8] 北大法寶[EB/OL].北京北大英華科技有限公司北京大學法制信息中心[2017-10-29] http://www.pkulaw.cn.

[9] 中華人民共和國行政處罰法[Z]. 主席令第76號. (2017- 09-12)[2018-08-25] http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-09/12/content_2028696.htm.

[10] 蔡于. 影響城市軌道交通運營的乘客行為分析[J]. 城市軌道交通研究, 2008, 11(6): 47-49. CAI Yu. Influence of passengers behavior on UMT ope-ration[J]. Urban mass transit, 2008, 11(6): 47-49.

[11] 林茗. 我國企業作為被授權組織相關制度研究[D]. 上海: 華東政法大學, 2007. LIN Ming. Research on relevant systems of delegation of power to a corporation in China[D]. Shanghai: East China University of Politics and Law, 2007.

（編輯：曹雪明）

Rail Transit Law Enforcement in Guangzhou and Shenzhen

CHEN Huihuang

(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120)

As there is no unified legislation for China’s rail transit system, all cities with rail transit systems have formulated their own regulations; however, their contents are different, especially when dealing with law enforcement systems. With the rapid development of rail transit in Guangzhou and Shenzhen, these two cities are exploring different patterns with regard to rail transit law enforcement. Through local legislation, Guangzhou has given rail operators the power to enforce law with limited scope. Rail operators in Shenzhen act as law enforcement officers of the government within the scope of the rail transit protection zone. Through a comparative analysis of the practice of the two cities, we can consider the position and role of China’s rail transit operators in law enforcement so as to facilitate the implementation of law enforcement in China in future legislation.

rail transit; law enforcement; Guangzhou; Shenzhen

10.3969/j.issn.1672-6073.2018.05.024

U231

A

1672-6073(2018)05-0130-05

2017-11-01

2017-11-21

陳輝煌，男，博士，行政法學院憲法與行政法方向，8330570@qq.com