用創新思維做好新形勢下預算工作

文富恒

黨的十八屆三中全會和黨的十九大對深化財稅體制改革提出了明確要求，新預算法對人大和政府預算管理行為作了全面規范。在實際工作中，如何按照這些新的規定、新的情況和新的要求，創新工作思維，拓展工作思路，夯實預算工作基礎，值得人大和政府的同志去研究，去探索，去完善。

一、優化預算草案報表

預算報表是預算案的載體。經過堅持不懈的努力，從中央到地方預算草案從無到有，從粗到細，從秘密走向公開，特別是有的地方努力改進和完善預算草案，代表們感到預算信息越來越豐富，收支安排也越來越詳細。

但是，不少地方的人大代表反映預算草案還是難以看懂。主要是口徑多、級次多、概念多，收入與支出不相對應，表格之間難以銜接，很難弄清楚錢從哪里來，有多少錢，都花到了哪些方面。

為什么會出現這樣的情況呢？一個重要原因是一些地方的預算口徑和報表設計不能適應財稅體制改革的新形勢，與新預算法的規定也不相一致。以地方一般公共預算為例，現行一般公共預算收入預算表格反映的是，本級行政區轄區內當年能夠征收多少財政收入，包括屬于本級的稅收收入、非稅收入以及上劃中央收入。這種表格設計，主要是從一個地方創造財政收入的能力來考慮的，并往往將其增長速度與GDP掛鉤;同時，也是政府為了將收入任務分解到財政和國稅、地稅等收入征收部門，并以此作為工作考核目標。這種做法，帶有比較濃厚的計劃經濟的痕跡，一方面，收入任務成了硬指標;另一方面，收入預算不完整，造成預算數與決算數之間差距過大。因為，1994年我國實行分稅制改革以來，地方預算編制和管理發生了很大的變化。國家建立了比較規范的財政轉移支付制度，很多地方財政收入的主要來源變成了上級轉移支付補助。同時，按照新一輪財稅體制改革的要求和新預算法的規定，收入不再是指令性指標，而是成為一種預期，預算平衡的機制也發生了變化。與此相適應，各地開始建立了預算穩定調節基金，并發行一定數額的地方政府債券。這樣，地方財政收入的來源大大拓展，一般公共預算收入渠道更加廣泛，支出范圍也相應發生了變化。在這種情況下，如果還是沿用以前的預算口徑和報表，就會使收入數額與本級實際可用財政資金之間口徑不相匹配，造成收支口徑多樣、概念多變、表格復雜，不但閱讀和理解起來非常困難，而且不能反映一個地方當年財政收支的真實情況。

那么，如何加以改進和完善，讓人大代表和社會公眾看得更加明白呢？筆者認為，基本思路是按照全口徑預算的要求，在預算收支報表設計上實行先總后分，由粗到細，剝絲抽繭，層層遞進。即根據新預算法第七條的規定和人大代表的閱讀方便，在預算收支口徑和表格設計上加以改進。具體來說，首先通過一般公共預算收入預算表格，從總體上全面反映本級當年全部實際可用收入，包括地方收入和上級轉移支付、下級上解以及調入預算穩定調節基金等全部收入，然后，再用不同的表格分別反映地方收入、上級轉移支付收入等方面的詳細構成。支出方面也同樣如此，先通過一般公共預算支出預算表格全面反映地方本級支出、上解支出和對下級的稅收返還和轉移支付等全部支出。在此基礎上，再通過其他表格分別詳細反映本級支出、對下級轉移支付等具體支出情況。同時，還可以根據需要設計重點支出、重大投資項目、“三公”經費等專門表格。這樣，一般公共預算收入和支出的總量能夠很好地對應起來，使預算收支總體情況清晰明了，同時收入和支出的具體構成也層次清楚，一目了然，而且也更加符合人們的閱讀習慣。

為了引導人大代表更好地“讀懂”預算草案，要更好地發揮預算報告對預算草案的“說明”作用，而不是作為“成績單”或“工作報告”。這樣，預算表格里的數字就會“開口說話”，專業的表格就會更加通俗易懂。比方說，本級財政收入總量是多少，分別是從哪些渠道來的，收支結構如何，與上年相比，收支變動的主要原因是什么，等等。特別是要重點說清楚重點支出、重大投資項目、政府債務、轉移支付以及結余結轉等人大預算審查的重點情況。

上述思路是根據預算法的規定，從方便代表審查預算的角度考慮的。為了便于政府明確年度收入征收目標，按照既有工作格局組織好收入，也可以繼續保留包括地方收入和上劃收入在內的收入表格，將其作為本級年度財政收入預期目標。

二、構建監管新模式

經人民代表大會審查批準的預算，在具體執行的過程中，由于受到方方面面因素的影響，收支數額往往會發生變化，很多時候變化還比較大。預算本質上是一種計劃，執行中出現變化一般都屬于正常現象。特別是現在市場變化快，收入來源難以穩定，超收或者短收都是正常現象。加上上級轉移支付等收入難以全部編入地方年初預算，年中又經常要增發地方政府債券，四本預算之間的銜接和聯系日趨緊密。這些因素相互交織、疊加，使預算收支變化成為新的常態。

那么，如何調適預算的“變”與人大預算審查監督剛性之間的矛盾？對此，新預算法已經作了種種考量。比方說，沒有預算不得支出;政府一般不在年中制定新的增收增支政策，也不制定減收的政策;嚴格控制各部門、各單位不同預算科目、預算級次或項目間的預算資金的調劑;同時，明確了需要作預算調整的四種具體情形，等等。目的都是強調預算不能隨意變化，以維護其權威性、嚴肅性。當然，這也是為政府預算管理留下法定的彈性和空間。

當務之急是按照新預算法的要求，構建起“1+N”型預算審批監督模式，分類施策，將預算執行中的收支變化全部納入預算法律制度的框架之內。

所謂“1+N”，是指人民代表大會年初審批年度預算，以及人大常委會在預算執行過程中若干次審批監督預算部分變更的活動。其中，“1”是代表大會審批年度預算，這是這一模式的主體，是預算管理的總關口，要按照全口徑預算的要求編實編好，夯實全年預算執行的基礎;預算執行過程中的“N”次預算部分變更，則要根據法律規定視情況區別對待。比如說，有的事項要實行批準制，凡屬于法定預算調整情形的，都應當及時提請本級人大常委會審查批準，未經批準不得調整預算;有的事項要實行報告備案制，如果上級增加專項轉移支付補助，又不需要本級提供配套資金的，不作為預算調整，但要及時向人大報告有關情況;有的事項需要完善制度，國務院財政部門要盡快制定有關部門預算調劑的規章制度，對科目、級次、項目之間預算資金調劑的范圍和權限作出具體規定，避免目前各地部門預算資金調劑的隨意性;有的事項需要嚴格管理，年中一般公共預算如有超收，只能用于沖減赤字或者補充預算穩定調節基金，不能用作其他支出，等等。

在實際工作中，需要重點研究預算調整如何具體操作。新預算法從支出控制的角度，對引發預算調整的具體情形作了明確規定，其中調入預算穩定調節基金、調減預算安排的重點支出數額和增加舉債等三種情形，一般屬于本級政府的自主行為，在時間上有較好的預見性，操作起來比較好辦，難的是因上級轉移支付增加引起的調整事項，由于地方缺乏主動性，頻次又高，而且必須在安排支出之前報同級人大常委會審查批準。這樣，需要我們改進工作，研究對策，對什么時候調整，一年之內調整多少次為宜等問題予以明確。筆者認為，上級政府應當在現有基礎上，進一步提早轉移支付下達時間，增加提前下達的比例，年中追加的部分可以按季度集中下達。同時，人大和政府之間要加強溝通協調，對因上級追加轉移支付增加以及其他需要調整預算的情形統籌考慮，對四本預算的調整作通盤安排，盡可能減少預算調整的頻次。

黨的十九大報告指出：“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。”這就要求我們以預算法為依據，以深化財政體制改革為牽引，把各項具體制度落實落細落地。特別是要優先將新預算法的原則規定具體化，將各項授權規定規范化，并根據新的情況和要求建立和完善各項工作機制，為人大審查監督和政府預算管理提供清晰的路徑遵循。