新時代加快新型城鎮化需要更加重視質量

劉勇

摘要：從中國的實踐看，我國經濟仍然存在“四大短板”：農業、服務業、裝備制造業和基礎設施，其中農業最為關鍵。目前，家庭式農業集約化經營是解決“三農”問題的唯一出路。實施新時代城鎮發展振興戰略，空間上，要優化城鎮空間布局，構建宏觀區域間縱橫交錯、微觀城際間“直線三角”相連的城鎮空間網絡新體系；規模上，要建立以城市群為主要形態，大中小城市和小城鎮協調發展的規模體系；產業上，要正確處理城鎮體系與產業空間布局的關系，依托城鎮體系構建城鄉一體化的產業分工協作體系。

2016年建設部、發改委與財政部聯合發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》（建村〔2016〕147號），成為國家級特色小鎮建設的起點，明確提出到2020年將培養1 000個左右的國家級特色小鎮，以引導城鎮化人口向小城鎮流動。因此，新時代加快新型城鎮化建設，迫切需要更加重視質量。

一、新時代新型城鎮化發展的新亮點

新型城鎮化要解決“三農”問題，實施鄉村振興戰略。以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化（也涉及提高城鎮化質量）。未來我國將以縣域為基本單元，構建多層次的城鄉區域互聯互通、分工協作合理、以城鎮群為主體的區域經濟新體系。一是以縣域為基礎的城鄉區域分工新體系。按照產品加工程度可把縣域分為都市縣、農礦業縣和介于其中的郊區縣三類。其中，都市縣包括地級都市縣、省會都市縣和國都都市縣等，農礦業縣包括縣級都市縣、一般農業縣等，郊區縣包括大都市周邊的一般農業縣、制造業縣等。二是更高層次的、以城鎮群為主體的區域經濟新體系。都市圈層次上，要求形成一個地級都市縣和其周邊若干產業關系密切的農礦業縣構成的城鄉分工協作體系，相當于我國的地級市行政區范圍；城鎮群層次上，要求三個或以上都市圈構成的都市分工協作體系，主要是城市與城市之間的分工合作；城鎮群綿延帶層次上，要求形成三個或以上城鎮群構成的都市分工協作體系；省域和國家城市體系上，要求完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作，這涉及城鎮規劃建設和管理質量。

二、提高城鎮化質量就是城市的溫度

（一）實施鄉村振興戰略

解決“三農”問題是實現現代化的基本前提。從世界發達國家的經驗看，經濟發達的國家都是建立在大規模高效現代化農業基礎之上的。從中國的實踐看，我國經濟仍然存在“四大短板”：農業、服務業、裝備制造業和基礎設施，其中農業最為關鍵。目前，家庭式農業集約化經營是解決“三農”問題的唯一出路。從農業的生產特點看，利用生物生長來生產，周期長、產量小、環節多、效益低，只適合采取家庭式集約化經營來克服這些不利因素；從農業的產業特點看，由于農業產業的基礎性和重要性，為使單產效益低的農業也獲得產業的平均利潤，就必須適當地規模經營；從農業在經濟中的定位看，由于其基礎性和脆弱性，不能把農業當作就業的蓄水池。應該看到，新型城鎮化是解決“三農”問題的根本措施。中國有360萬個行政村和自然村，農業人口還高達7億人，占比50%左右，每個村平均人口近195人，建制鎮（包括鄉集鎮）近3.2萬個。所以，未來要發展服務“三農”的小鎮和產業，每個村留下一戶或外來農業人才專業大戶（現代集約化農業需要人口雙向流動），變360萬個行政村和自然村為農莊，形成集約化規模化家庭農莊和資本下村，同時要相應建設2.5萬個以上的專為農業服務的建制鎮。這些小鎮將可以提供農業產前、產中和產后服務，甚至金融和期貨服務。例如，每個農戶年初向期貨公司出售其年中預期產品，即可得到一筆期貨預付款，農戶用這筆預付款支付農業生產中的各種開銷，最后剩余資金，就是農戶一年所得。如此周而復始，這就是現代農業的基本模式。

（二）特色小鎮建設及其機遇

到目前為止，我國只有650多座城市，而建制鎮多達2萬個。但是，從城鎮化和城鎮發展的實際情況看，已明顯出現以大、特大和超大規模城市為主的發展趨勢，而且還在繼續，這表明人口向大城市集中的客觀規律是避免不了的，并會導致城市病的集中爆發，如霧霾、交通擁堵、治安惡化等問題。2016年10月，住建部公布了經各地推薦、專家復核和發改委、財政部會簽的127個第一批中國特色小鎮；2017年7月，住建部又公布了276個第二批中國特色小鎮。兩批共計403個國家級特色小鎮，影響很大，效果基本達到了預期，但也存在一些問題：一是特色小鎮功能定位結構不盡合理，主要是文化旅游特色小鎮比例過高。據統計，第一批文化旅游特色小鎮比重高達70%，第二批適當控制后，比重仍然高達50%。二是對產城融合的理解有待深化。特色小鎮首先是宜居，要生活設施配套，其次才是一般產業發展。三是對小鎮邊界和面積還缺乏明確的控制措施，合理的房地產開發模式還有待探索形成。

三、提高城市規劃建設管理質量就是城市的厚度

（一）“以人為本”的城鎮規劃建設管理新理念

《國家新型城鎮化規劃》明確了20字方針：以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承。第三次中央城市工作會議在更高的層次上，明確提出了未來我國新型城市化的“一個規律、五個統籌”的新理念。城市發展和經濟發展兩者相輔相成、相互促進，這是一個基本規律。五個統籌是指城鎮體系、城市建設、城鎮化動力機制、城市活動內容和城市活動主體等五個方面的統籌。其中，針對城鎮體系，要統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作的全局性。具體而言，空間上，要優化城鎮空間布局，構建宏觀區域間縱橫交錯、微觀城際間“直線三角”相連的城鎮空間網絡新體系；規模上，要建立以城市群為主要形態，大中小城市和小城鎮協調發展的規模體系；產業上，要正確處理城鎮體系與產業空間布局的關系，依托城鎮體系構建城鄉一體化的產業分工協作體系（產城融合首先要做到城鎮生活基礎與配套設施的完善）。針對城市建設，統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性，要“多規合一”，搞好全面、綜合、系統以及廣泛參與和有權威性的規劃，要堅持一張圖紙干到底，把城市管理孕育于服務之中。針對城鎮化動力機制，要統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展的可持續性，建立城鎮化推動的市場機制，改革城市管理有關制度，涉及戶籍、人口、土地和資金，以及就業、住房、教育、社保、文化等，發展智慧城市，建設文化城市。

（二）生態、人文和智慧城市的規劃建設管理新模式

確立生態城市發展模式，就是正確處理人與生態環境的關系。工業化城鎮化發展對生態環境既有正面的影響又有負面的影響，分別稱為發展的外部影響正效應和負效應，解決發展的外部影響負效應辦法是將負效應內部化，由此構建城市綠色厚度。確立人文城市發展模式，就是正確處理城市與社會歷史發展的關系，也就是城市發展要繼承和秉承腹地背景、歷史背景和地方民俗特色等人文因素，成為獨特的人文景觀，由此構建城市人文厚度。如果把人類社會比作一部機器，由物料器、動力器和控制器組成，分別對應物質技術（利用物質）、能源技術（利用能源）和信息技術（利用信息），那么確立智慧城市發展模式，就是給城市機器裝上一部能自行提出和解決問題的、由大數據技術驅動的人工智能控制器，正確利用先進信息技術不斷改善和提高城市規劃、建設、管理水平，由此構建城市科技厚度。

責任編輯：張 煒