網絡平臺監管 管轄需制度革新

王錫鋅

我國法律傳統上按照行政區域和行為發生地來確定管轄權的規則，面對網絡交易的跨區域性和虛擬空間特點，已難以保證監管和執法的有效性及效率。對電子商務的行政監管和執法，是電子商務發展語境中一個重大而基礎性的問題。我國應當根據網絡交易的整體性、統一性、信息化等特點，反思傳統的屬地管轄模式，建立以大型交易平臺所在地的專門機關監管模式，在組織法層面設立專門的、專業化的網絡監管機構，賦予其統一的監管管轄權。同時，結合網絡交易的特點，充分發揮網絡交易平臺的作用，促進專門機關和網絡交易平臺的協同監管。

現有網絡交易監管和執法管轄權模式梳理

對于網絡平臺交易行為的監管和行政執法地域管轄權分配，存在傳統屬地管轄模式和平臺所在地集中管轄模式兩類。

傳統屬地管轄模式，是以行為發生地來確定地域管轄，是行政監管和執法管轄權配置的傳統模式。在網絡交易行為的監管和執法領域，這仍然是一種主要的地域管轄權分配模式。其理據在于被監管對象的行為與某個特定的地理位置存在緊密的聯系，即行為發生地主義。以行為發生地為連接點而確定地域管轄，有利于監管和執法的有效性（efficacy）和效率（efficiency）。但這種管轄原則在實踐中至少要滿足被監管對象具有相對固定的經營場所，并可根據地理空間進行劃分，經營者行為具有屬地性等特質。隨著社會分工和人流、物流空間流動性的不斷增加，尤其是網絡平臺交易的案件增多，往往需要多地監管機關相互配合，進行有關證據提取、材料移送和協助調查等工作。這增加了監管和執法協調的成本，降低了行政效率，并增大了責任分擔的不確定性。有時，各地監管機關之間可能相互推諉、扯皮，并可能最終造成行政管理過程的混亂。很明顯，在互聯網經濟的背景下，屬地管轄的這些問題被進一步放大。

平臺集中管轄模式，則是針對電子商務的新特點，將傳統的屬地管轄原則與平臺所在地集中管轄并用，賦予第三方交易平臺所在地的監管機關相應的管轄權。在互聯網交易平臺上，經營者與經營行為的部分特點均發生了變化，其中的地域管轄也發生了變化。首先，部分經營者不再具有固定的經營場所，利用網絡平臺進行的交易活動的合約達成階段發生于網絡交易平臺。其次，網絡交易過程的主要步驟發生于虛擬空間，與具體的地理位置聯系不緊密。再次，網絡交易過程中產生的證據和經營者信息主要存在于網絡平臺之上，而不再按照地理位置分布。網絡平臺交易因其跨地域的特點雖然對行政監管機構帶來了一定的沖擊，但同時也為監管機關帶來了諸多便利。這種便利性體現于信息的集中存儲和處理帶來的規模效應，包括可以采用大數據方法分析經營者行為，交易糾紛解決變得更為便利、理性，執法效率大大提高等。以上規模效應優勢的形成離不開網絡平臺的配合，因為其中絕大多數功能必須依賴平臺的合作方能實現。

傳統地域管轄模式與平臺集中管轄模式之間的競爭

依托于互聯網平臺的網絡交易給市場管理機關的監管方式帶來了變化，提出了新的挑戰。市場監管機關不通過網絡平臺難以了解交易主體的詳盡信息，也難以實施依托于具體地理地點的行政執法行為，而且根據地理空間劃分管轄權的意義已經減弱，對網絡交易主體的分散管轄，反而容易構成對平臺經濟或“互聯網+”的體制性阻礙。

從2004年至今，互聯網廣告違法案件經歷了由“媒介廣告經營登記所在地”到“廣告發布者所在地”的管轄權標準變化。在此期間，工商總局所發布的幾個相關規章和規范性文件都堅持以屬地管轄作為確定管轄權的基本原則，2004年的《國家工商行政管理總局關于加強廣告執法辦案協調工作的指導意見（試行）》直接在條文中將媒介廣告經營登記所在地作為違法行為發生地的具體細化。2007年的《工商行政管理機關行政處罰程序規定》也異曲同工，第8條規定的“廣告發布者所在地”其實就是第5條所規定的“違法行為發生地”的基本管轄原則的精確化表達。2016年的《互聯網廣告管理暫行辦法》與2007年《程序規定》的管轄原則并無二致。在通常情況下，利用廣播、電視等傳統媒體發布的廣告，發布者所在地就是廣告的發布地，“違法行為發生地”屬地管轄原則依然可行。但通過互聯網發布的廣告由于具有很強的跨地域性，因此管轄權問題更加復雜。廣告主或租用其他網絡公司的網絡服務器，或自己建立網站發布廣告，或委托門戶網站發布廣告，或通過電子郵件發布廣告。其中通過網絡交易平臺發布的廣告最為復雜，形式多樣，包括鏈接廣告、頁面宣傳展示廣告、平臺廣告、搜索引擎排名廣告、論壇廣告、基于移動互聯網的即時通信廣告等，難以確定廣告發布者所在地，可能因管轄不清造成推諉、扯皮事件。

盡管在網絡交易背景下改革傳統地域管轄模式的必要性日益明顯，但是監管部門受傳統地域管轄理論和《行政處罰法》所確立屬地管轄原則的影響較深、束縛較大，產生了一定的路徑依賴。而且，當前的管轄理論主要從監管部門的視角出發，強調監管的單向性、便利性，而忽略了網絡交易平臺在監管中能夠協助發揮的協同作用以及網絡平臺經濟的特點和發展需求。此外，網絡平臺交易對傳統監管方式產生的沖擊被低估，行政法學界和實務界對于革新地域管轄原則的必要性認識不足。因此，屬地管轄原則仍然主導了網絡交易監管的管轄權配置。

網絡交易監管和執法管轄優化的理論基礎

網絡交易重構了商業活動的空間形態，與此相關，以空間形態和地理位置為基礎而構建的地域管轄理論，在網絡交易背景下面臨著各種新的挑戰。在這些原則的基礎上，已經發展出國際空間論、管轄權相對論、網絡自治論、新主權理論、全球統一協調論等關于電子商務監管特殊管轄的新理論。為我們檢視網絡交易地域管轄的核心要素，即管轄聯結點問題，提出了有益的借鑒。

地域管轄的核心問題是“聯結點”問題，也就是如何依據特定的空間位置確定管轄權。聯結點問題在國際私法和司法管轄領域逐步發展出一系列學說，總體上經歷了由絕對的屬地主義向聯系說的轉變歷程，折射出管轄權制度適應社會發展所進行的調整，也意味著管轄權制度不再僅僅關注被告與法院地之間的空間聯系，而轉為關注被告與法院地之間的聯結關系。從網絡交易的特點出發，我們應該將管轄問題的關注點聚焦于網絡交易平臺和網絡交易主體同行政監管機關之間的“實質性聯系”而非“空間位置聯系”，從實用性角度出發確定管轄權配置。而何謂實質性聯系，則存在不同的判定標準及依據。學理上的網絡服務器所在地理論與網址所在地理論都存在一定爭議，但是從中可以看出，在建立行政監管部門與電子商務經營主體之間的管轄聯系時，必須注重下述兩個條件：其一，確定管轄權標準的“聯結”的相對穩定性；其二，聯結點與管轄區域之間的關聯性程度。

網絡平臺監管管轄的制度構想

首先，網絡交易監管管轄權的配置，既要考慮網絡經濟的特點和需要，又要考慮行政監管的有效性和效率，還要考慮確定管轄權標準的“聯系”的穩定性和相關度，從而減少管轄權爭議。對此，網絡平臺監管管轄應當遵循保障市場的整體性原則、行政效率原則。

其次，網絡交易監管和執法管轄權體制的組織改進，應當在網絡交易監管和執法管轄權體制中，將網絡交易平臺所在地作為基本的管轄聯結點，引入以網絡交易平臺所在地的專門機構集中管轄模式。第一步可以考慮現有的屬地管轄模式與集中管轄模式并存；在實踐操作累積經驗基礎上，可以逐步發展到以網絡交易平臺所在地集中管轄為主的模式。同時，在監管的方式上，將專門機構與交易平臺合作監管作為監管技術創新的重點，從而促進網絡交易監管的整體性、有效性和效率。以大型網絡交易平臺所在地市場監管機關為基礎，建立集中的、專門化的網絡交易監管機構，其實已經有了嘗試，比如剛剛設立的杭州互聯網法院。與此相對應，依賴于信息的行政監管和執法體制，也應當相應進行調整，由傳統屬地管轄轉變為由大型網絡平臺所在地的機關集中管轄。由平臺所在地專門監管機關進行集中管轄的優勢，主要有利于監管機構與平臺的溝通合作，推進合作監管，形成專業化的監管團隊，統一執法標準。

當然，根據監管對象的不同，區分不同的管轄模式。在監管和執法管轄方面，對于純網絡交易與線上線下混合交易模式，應分類對待。對于線上線下混合型的經營主體，仍按照屬地管轄原則執行，涉及調取網絡平臺存儲信息的，由平臺所在地監管部門予以配合。

除此之外，建立監管機關和交易平臺合作監管的制度框架也極為重要。監管機關并非是網絡平臺上經營行為最有力的監督者，就目前情況看，網絡交易平臺在管理平臺交易主體的行為方面，發揮著非常重要的作用。監管機關在監管和執法過程中都需要交易平臺提供技術和信息支持。因此，在電子商務立法過程中，應當進一步明確網絡平臺與監管機關之間的權責分配。對于應當由平臺提供的信息或者平臺義務范圍內的其他事項，監管機關有權要求交易平臺充分協助；對于監管機構超出平臺義務范圍的要求，或者可能損害網絡交易秩序和交易主體合法利益的要求，應賦予平臺法定拒絕的權利。

（鳴謝區域合作法國際研討會薦稿）

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com