監管餐飲業：線上再造一個中心化

陳樂

本期刊登的提案均榮獲上海市政協2017年優秀提案獎

隨著互聯網技術的快速發展，網絡外賣成為年輕消費群體的新寵，這是“互聯網+餐飲業”模式給人們生活方式帶來的新變化。然而，餓了么、美團外賣、百度外賣等網絡外賣平臺的出現也伴隨著無證餐館、食品安全的爭議。無證餐飲是我國存在多年的頑疾，一直在打擊，一直未根除。外賣平臺只是線下現實情況的直接客觀反映。2016年10月1日開始正式實施的《網絡食品安全違法行為查處辦法》《上海市網絡餐飲服務監督管理辦法》對于第三方外賣平臺與食品生產經營者的食品安全義務、食品安全的違法行為查處予以了明確規定，意在阻止無證餐飲向網絡外賣平臺的逐步蔓延之勢。無證餐館在線下的泛濫程度比線上嚴重得多，所以并非外賣平臺催生了無證餐飲，更不是通過打倒外賣平臺，這個存在多年的食品安全問題就能得到解決。可以說，不找到無證餐館大量存在的問題根源，不在機制上進行創新性突破，不管線上線下，都無法切實解決這么大量的無證餐館問題。

中國烹飪協會的《2015年餐飲消費調查報告》中公布的全國餐廳數量是5074852家。按照對應比例估算，全國無證餐館的數量則達到了兩三百萬家以上。根據媒體報道的數據顯示，無證餐飲經營者中由于主觀原因不愿辦證的只占16.6%，大部分是因為客觀條件和審批門檻的限制。開設餐館首先必須辦理《食品經營許可證》和《企業營業執照》。如果證照不齊備，自然就成為無證餐館。加之現有監管機制上的漏洞，導致許多無法辦理證照或不愿辦理證照的無證餐飲經營者依然有著自己的生存空間。具體原因試分析如下：

1. 審批門檻高，小型無證餐飲游離在監管范圍之外

中國餐飲監管“重審批、輕監管”，這與一些發達國家“輕準入、重監管”的模式形成了對照。由于“重準入，輕監管”，設置高門檻的法規和煩瑣的程序，導致很多小型餐飲成為了無證餐飲。房屋屬性、營業面積等硬件條件，加之環保因素、成本負擔的影響等多種因素都會成小型餐館取得證照的障礙。高門檻并沒有實現規范餐飲秩序，保障餐飲安全的初衷，反而讓大量未達標的餐館轉入地下，失去監管。此外，審批之后的監管投入力度并不強。監管部門的做法一般是“監管持證單位，清理無證餐飲”，無證餐飲作為清理對象，因其自身低成本、經營場所多變等原因，實際“清無”并不理想，無證餐飲往往游離于監管之外。

2. 資質審查系統不健全，缺少抽檢等有力監督措施

無證餐飲大量存在，有餐館經營者為逐利而逃避的因素，但無證餐飲有生存空間說明客觀上其也有相應的市場需求。無證餐飲的低成本對于低收入人群而言具有一定的吸引力，畢竟目前低收入群體數量仍然較多，普通百姓、外來務工人員對低廉餐飲有著近乎剛性的需求，這便提供了低成本無證餐飲更大的生存空間。

實際上，管理者想通過理想化的統一標準來約束餐館與餐飲經營者，以此確保食品安全，但客觀現實中大量小型餐館通常無法達到該標準。并非質疑管理標準，如果每一家餐廳都達到了管理標準，相信食品安全問題必然再也不會發生。然而現實卻是高門檻并沒有實現其規范餐飲秩序，保障餐飲安全的初衷，反而讓大量未達標的餐館轉入地下，造成了更難以監管的局面。

隨著《網絡食品安全違法行為查處辦法》《上海市網絡餐飲服務監督管理辦法》于2016年正式開始實施，將填補我國對新興網絡外賣平臺及相應食品生產經營者予以監管的制度空白，特別明確了第三方外賣平臺與食品生產經營者所承擔的法律義務與責任。但是制度依然需要具體人員予以執行與落實，無論是線上還是線下的無證餐飲，是堵還是疏，是堅持不定期抽查還是形成有效的長期監管措施，這都是需要相關行政部門進一步思考與決策的問題。

“輕準入、重監管”是餐飲行業發展的趨向。由于經營者的逐利動機，餐飲規劃缺失帶來的房屋屬性問題，以及普通民眾對低廉餐飲的剛性需求和過高的法規門檻之間的矛盾，都會導致無證餐飲長期存在。強力打壓和維持現狀都不是良方，目前亟須降低審批門檻，創新監管模式，把更多無證餐飲納入規范體系。

1. 對創新監管管理方式的具體成效應予以定期評估、加大宣傳

上海2014年試點開展了“小餐飲整治規范及食品安全信息登記公示管理”工作，2015年頒布實施了《上海市食品攤販經營管理辦法》。本市對于無證餐飲從制度與行政執法層面，一直在探索堵疏結合、有序監管的科學方法。讓非法的無證餐飲先取得相對合法的身份，劃定固定的經營區域，再加以要求餐飲經營者的經營活動符合基本衛生要求、不干擾周邊居民正常生活，使這些原本的無證餐飲經營者納入有效監管。

但是，《上海市食品攤販經營管理辦法》頒布實施之后，相應采取了一系列疏堵結合的措施，對于無證餐飲是否起到了有效疏導的作用？監管舉措是否降低了無證餐飲的數量？一方面，這些監管信息市食品藥品監管局等相關部門理應掌握，亦是便于自身工作的有序開展；另一方面，如這些監管舉措確實取得了較好的成果，更應在整個社會加大宣傳，諸如將某一個食品攤販經營聚集區建設打造成具有示范意義的“美食街”，大力宣傳一些從無證餐飲經營商販轉型為正規餐飲經營者的成功案例，用制度、監管和正面宣傳進行積極引導。

2. 借力外賣平臺助推線下餐飲監管

根據《網絡食品安全違法行為查處辦法》《上海市網絡餐飲服務監督管理辦法》規定，食品生產經營者如果要通過外賣平臺等網絡餐飲平臺經營，必須向外賣平臺這類網絡食品交易第三方平臺提供《食品經營許可證》等相應經營資質證照，網絡食品交易第三方平臺具有審核這類食品生產經營者是否具有合法資質的義務。對于網絡食品交易第三方平臺，本身就具有信息搜集和管理其線上食品銷售者的優勢。因此，通過確立責任主體，有利于在散亂的線上市場中“再造一個中心化”，進而實現監管的可能性和可行性。

網絡食品交易第三方平臺一方面能夠幫助監管部門更好地管理小型餐館，故而應該更趨向于讓自己平臺中的所有餐館信息透明化，幫助解決信息不對稱問題。另一方面，市食品藥品監管局等相關部門應將官方的餐館證照登記信息共享給外賣平臺，幫助外賣平臺在短時間內對平臺上的餐廳進行有效審核。同時，網絡食品交易第三方平臺可以將對照審核后不符合資質要求的餐館名單反饋給食品安全監管部門，讓監管部門進行逐一的檢查評定，甚至可以對符合要求的無證線下餐館給予“過渡期”資格，允許合法經營。在監管部門資格審查的基礎上，網絡食品交易第三方平臺完全有能力引入平臺的用戶口碑和評價，根據用戶好評和差評數，監管部門可以調整抽檢次數。評級越低的餐館會受到頻次越高的檢查，以此督促餐飲經營者提高自身餐飲衛生標準。